新常態下行政事業單位內部控制機制的有效運行研究

（臺州市特種設備監督檢驗中心 浙江臺州318000）

《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱《規范》）是保障組織權力規范有序、科學高效運行的有效手段，是保障組織目標實現的長效機制。《財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》對行政事業單位內部控制建設提出了宏觀要求、對內部控制建設的首要任務和保障內部控制有效實施應采取的措施作了明確指引。《規范》實施以來，大多數行政事業單位的內部控制建設取得了一定成果，但不少單位對于內部控制機制的認識尚停留在初始階段，理解機械化、淺表化，極大地限制了內部控制建設的展開和有效實施，需要進一步加強實操體系的架構和完善相關理論。

一、構建完善的內部控制制度對行政事業單位的現實意義

行政事業單位的內部控制制度應當覆蓋本單位的所有經濟業務，對各項經濟活動實施動態的監控，目的是使本單位的財務信息更具準確性、各類資產的管理更具針對性、財務行為的執行更具透明性。因此，構建完善的內部控制制度就顯得尤為必要。

（一）有利于內部權力的制衡和監督，實現行政事業單位的內部控制目標。習近平總書記在十八屆中央紀委第二次全體會議上指出 “要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”，很好地說明了從根本上搞好內部控制建設，有助于實現“將權力關進制度”的作用。行政事業單位在使用或分配社會公共資源的過程中，由于監管缺位或不當，極易滋生貪腐，很大程度上將導致社會公共資源的浪費，有損民眾的利益，因此，應建立和完善這一制度，強化對權力使用的制衡和監督，有效地遏制權力的濫用、亂用，縮減“自由裁量權”的空間及余地，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，實現行政事業單位的內部控制目標。

（二）有利于查漏補缺、防患于未然，避免發生重大違法違規經濟行為的風險。行政事業單位內部控制從功能上講是為了加強監督治理與風險管控，建立配套的權力約束機制，就是為了把風險控制關口前移。《規范》第三條強調指出：“通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控”，更加明確了內控與風控的內在聯系。行政事業單位要將自發控制與外部監督有機結合，通過加強國家審計與內部控制的有效聯動和協同機制，提升自身防范風險的能力，既可防患于未然、堵塞漏洞，又能有效地防范單位發生重大經濟活動風險，排除隱患。

（三）有利于進一步強化信息化管理手段，提升行政事業單位的能動管控水平。單位在推行內部控制規范時，可通過信息化的管理方式，高效能地整合財務管理、預算及資產等模塊，統一歸入信息化管理平臺，確保財務信息和其他管理部門重要信息的共通共享。通過內部控制信息化管理手段，將對單位全局和細化業務雙方面的內部管控，變事后監督為事前、事中、事后全方位管理；通過信息化管理手段，可以增強對單位績效管理的考核，進而提升管理水平，實現管理科學化與規范化的目標任務。

二、影響行政事業單位內部控制制度建設的因素分析

目前，大多數行政事業單位都已建立了較為完整的管理制度，形成了較為規范的工作程序和內部監督機制，在一定程度上推動了內部控制工作的開展。然而行政事業單位內部控制實踐應用和理念比較滯后，在建設上還存在諸多問題，在控制手段和措施等方面還比較薄弱，沒有形成一套完整的、行之有效的內部控制機制，直接影響了行政事業單位的工作效能、資產安全和廉潔建設。歸納當前對行政事業單位內部控制制度建設產生負面影響的主要因素，主要有以下幾個方面：

（一）內部控制意識較薄弱。不少行政事業單位未能與時俱進地形成科學系統的內部控制管理理念。一些領導干部對建立健全內部控制的重要性認識不足，沒有在單位內部營造良好的內部控制氛圍。廣大職工認為內部控制是領導和相關部門的事，與己無關。有些單位沒有組織對全體職工進行內部控制制度的培訓和學習，導致內部控制制度難以落實到位，難以發揮行政事業單位內部控制的功能效用。

（二）實施部門不明確。大部分行政事業單位并未設立獨立明確的內部控制職能部門，目前，內部控制建設由財政部門負責組織實施，大多數單位基本上認為財政部門布置的工作應由單位財務部門負責牽頭實施，還有一些認為內部控制工作應由財務部門全盤負責，無關其他部門，割裂了單位內部各個部門間的協同合作與相互監控，缺乏有效的交流和協調銜接，導致部門間的相關信息不能及時傳達，嚴重阻礙了內部控制制度在單位的貫徹執行。

（三）設計缺乏科學性。內部控制制度的制定是否科學，施行是否切實有效，直接關系到管理目標的實現。當前，大部分行政事業單位既有的內部控制制度都存在滯后、單一、僵化等缺陷，缺乏完備的系統和行之有效的措施，制度規范的重點不夠突出，與實際業務結合時可操作性較差。單位沒能設計出一套系統、完整的內部控制制度體系，特別是沒有將內部控制流程嵌入到單位信息網絡系統當中，不能對經濟活動的各方面實行廣角立體的有效控制，難以對重要方面和重要環節實行重點控制，也導致內部控制無法全面發揮其應有的作用。

（四）運行機制不完善。現行的行政事業單位內部控制體系中，盡管已經包含組織結構、預算控制、不相容職務分離等模塊，但各崗位的職責較為模糊，在工作流程及控制措施上也不夠細致規范，有待健全和完善行政事業單位內部控制有效運行的機制。由于行政事業單位的內部審計較為薄弱，沒有自上而下定期對各部門內部控制工作的執行進行實時指導、獨立評價和持續監督，沒有根據新頒布的法律法規對本單位的內部控制制度做出相應的增補修正。

三、促使行政事業單位內部控制制度行之有效的建議

由于各行政事業單位在內部控制機制的職能構建、組織架設、管理分工、監控體系、目標和側重點、業務活動和經濟行為、控制方法等細化內容的表述上存在明顯差異。各單位應根據自身內部控制的實際情況，夯實基礎，加強機制構建，在“新常態”下利用內部控制的制衡原理，充分發揮內部控制運行的有效性。

（一）強化內部控制意識，創造和諧的內部控制大環境。系統全面的內部控制意識是保障內部控制制度有效施行的大前提。單位領導應全面充分地認識到：內部控制在一定程度上引導單位自身的發展，自覺主動地強化“第一責任人”的先決意識，激發高度的責任感，使得內部控制切實成為每位員工的自覺行為，才能為后續制度的實施奠定堅實有力的基礎。同時，要重視內部控制制度的健全和人才隊伍的建設，定期開展內部控制知識的系統培訓和長期學習，選拔人才，適當激勵，加強宣傳，營造氛圍，引導單位全員“重風險防范、強責任意識”，全方位貫徹落實內部控制措施，營造一個良好的內部控制環境。只有全員參與、部門聯動，才能使內部控制既全面又系統，也只有以單位內部崗位及人員分布情況為依據實施不相容職務的必要分離、崗位職責的明確分工、內部控制信息的及時傳遞交流和發生情況共同擔責等措施，將單位的內部控制工作推廣、拓展和落實到各有關部門，協同工作，聯動監控，才能實現內部控制預期的目標和效果。

（二）構建科學合理、能動高效的內部控制機制，保障內部控制有效執行。

1.加強領導與協作，架構和建設規范科學的內部控制操作機制。內部控制工作是一項系統性很強的工作，由于涉及多個部門，建議采取聯席工作機制，建立內部控制工作牽頭工作組，明確有關職能部門，統籌并協調單位內部各職能部門間的工作聯動，依循《規范》的要求，基于實際需求系統地開展內部控制工作。內部控制部門具體負責《規范》的培訓、執行、指導等工作，確保內部控制規范順利施行。在行政事業單位內部控制機制的建設上，還應根據相關規定和單位的實際情況，建立科學的工作機制。此外，各單位在“三重一大”等重大經濟事項上必須嚴格遵照集體決策制度，禁止個人專權獨斷或者擅自改變集體意見，如此，方能公平公正、一以貫之地稽查監管單位各個職能部門的各項權力，最大限度地防范于未然，杜絕濫用權力，促進行政事業單位內部控制運行規范化。

2.強化監督評價，探索建立完善內部控制的長效機制。行政事業單位應組織專家開展指導論證，根據單位實際制定、修改和完善評價體系，明晰各相關部門或崗位在這一體系中的職責分工和權責限度，明確內部監督的規程和細則，積極有效地實施評價工作，及時發現和解決這一過程中出現的一般問題和意外情況，推動單位內部控制制度運行機制的完善，保證內部控制目標的實現。必須通過一系列合規性和有效性的測試來完善內部控制制度的設計，尤其是對財務部門內部控制系統的自查和評測，必須實施能動高效的監察。行政事業單位還應汲取先進經驗，探索建立完善內部控制的長效機制，定期或不定期地聘請專業機構對內部控制系統進行評價，確保不斷提升單位財務管理水平。

3.依托信息管理系統，建立有效的風險評估預警機制。行政事業單位要基于實際情況構建適合自身的信息管理系統，將電子信息治理與內部控制相結合，實現行政事業單位內部控制的實時動態信息管理，盡可能準確及時地歸集、儲存、解析、使用各經濟事務活動過程中產生的各種數據信息，實現風險評估與控制，從而有效地實現本單位的管理目標。以某高校內部控制系統為例，其范圍和流程如下圖所示。

行政事業單位在設計內部控制信息管理系統時，應明確單位各部門及各個崗位的職責，讓其清晰地認識到自身在整個內部控制架構中的作用及定位，然后在內部控制信息管理系統基礎上，做好與其他部門信息系統的無縫對接，實現數據共享，進行數據抽取和挖掘，對行政事業單位的風險因素進行預估評價，尋找關鍵點，對風控要素逐個進行辨識和評估，施以有效的解決措施。通過建立健全單位內部控制風險預警管理體系，根據經辦項目類型、額度自動提示該業務的審批、采購流程和報銷時需要準備的詳細材料，整個過程由系統自動控制，可以進一步有效地防范和規避風險。