基于高校預算管理的內部控制研究

（懷化學院審計處 湖南懷化 418000）

一、高校建立內部控制的必要性

（一）內部控制是高校教育事業健康有序發展的必然要求。隨著社會經濟的高速發展，地方高校不斷擴招，辦學規模不斷擴大，基礎設施建設空前膨脹，經濟發展新常態的出現，致使人才供給與需求關系發生了深刻變化，教育部力求積極推進部分地方高校向區域經濟社會發展服務轉型來解決高等教育突出的結構性矛盾和嚴重的同質化傾向等問題，文化服務等業務領域隨之不斷拓寬，辦學環境也變得越來越復雜。因此，建立健全高校內部控制，完善機構，明確職責權限，規范流程，強化風險管控意識，提升管理水平，提高辦學效益，推進廉潔建設，是黨和國家進一步加強教育監管的重要舉措，也是完善高校內部治理結構、建立現代大學制度的必然要求。

（二）內部控制是規范高校內部權力運行的有力工具。《行政事業單位內部控制規范》指出，內部控制是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。既包括單位層面和預算業務等六個業務層面的控制，又涵蓋了要素與過程的控制，體現了行政、管理、業務和財務的系統融合，實現了政策法規、組織結構、業務流程和措施的自我約束，強調了在業務活動中內部控制與績效的關系。因此，在新常態下，針對高校收入多元化、支出多樣化、手段靈活等特征，應完善內部控制制度體系，加強教育經費投入與產出、質量和效益跟蹤檢查和評價分析，建立有效的內部控制風險評估體系和內部審計等監督機制，規范流程并嚴格執行，對內部權力的運行形成有效制衡，將權力關進制度的籠子里，使高校行政有章可循。

（三）內部控制是預防高校貪污腐敗的有效手段。近年來，高校各種腐敗案件的暴光，暴露出高校資金存在較大安全隱患，國有資產、公共資源流失，財政資金使用效率不高，領導干部插手工程，各級審批形同虛設，都與高校內部控制不嚴、流程不規范息息相關。因此，應建立健全內部控制，確保決策權、執行權、監督權三權分立，運用不相容崗位相互分離、授權審批、歸口管理、預算控制、財產保護、會計控制、預算控制、單據控制及信息內部公開等方法，形成聯動機制，加強紀、監、審力度，提高貪污腐化成本，使領導干部不能腐。

二、高校預算管理存在的問題及原因分析

預算控制作為內部控制的方法之一，使預算管理貫穿于高校經濟活動的全過程，強化對經濟活動的預算約束，做到“先預算、后活動、有分析、有反饋，有運用”。但是，目前高校預算管理還存在一些問題，需要通過內部控制規定的方法和程序進一步完善和改進。

（一）預算意識淡薄，觀念守舊，缺乏戰略性和前瞻性。由于我國高校基本上是公立學校，財政撥款占了絕大部分，預算管理受體制影響較深，觀念守舊，預算意識欠缺，導致管理粗放；預算編制仍站在財務預算的角度，既未考慮事業發展規劃，計劃關聯性又不強，缺乏戰略性和前瞻性；風險防范性和預見性不強，責任主體不明，問責與激勵機制不完善，獎罰不對等問題，使預算引領和控制的功能未能發揮作用。

（二）預算編制內容不完整、方法不科學、程序不規范。在預算編制過程中，對信息傳遞的及時性、方法的科學性、程序的規范性、內容的完整性、高層領導決策理解的正確性以及相互之間的關聯性和重要性的認識存在較大的差距。

在預算編制內容上，一是誤把財務預算當作全面預算，未考慮非財務指標，存在未結合招生、就業、校企合作等教育事業發展的經濟效益和社會影響，未包括對外投資的損益，未與資產相匹配等問題。二是財務預算也僅考慮了財政資金，缺乏 “大收入大支出”預算編制觀念。在大多數高校，“放水養魚”的管理理念和“靈活操作”思想以及中間環節的抽絲撥繭等利益的驅動，加上技術管理的適應性不強，使得轉型所帶來的社會投入、合作項目、成果轉讓、捐贈等橫向資金和經營性收支未納入預算管理。三是片面地認為預算只是測算、估算，數據不準確屬正常現象。如縱向課題是否立項難以確定，間接費用的分攤不可預測等諸多問題，導致預算編制隨意性較強，決算與預算嚴重脫節。

在預算編制方法上，多采用傳統的“基數+增長”模式，也有些高校采取“零基預算”方法或二者兼顧，前者方便易行，相對簡單，但未考慮“基數”的合理性和增長的適當性，未結合事業發展規劃和目標進行可行性分析，未考慮部門之間的客觀公正等問題。而“零基預算”雖可以彌補“基數+增長”法的不足，但編制要求的條件相對較高，受預算管理體系不完善、績效預算觀念不強的影響和信息化條件欠缺的制約，定額標準不合理，預算指標層層分解和細化尚未到位，仍然沿用“切蛋糕”的分配方式，預算制約功能也難以發揮其作用。

在預算編制程序上，雖執行的是“二上二下”的編制流程，但大多數高校仍然是財務部門單打獨斗的多，相關部門主動意識性不強，溝通不順暢，缺乏聯動和配合；由于編制時間緊，過程短，業務部門未進行調研、論證不充分、項目未細化，預算編制粗糙，而恰恰這一環節對于預算數據準確起到關鍵性作用；加之分管校領導存在小集體主義思想，為分管部門考慮較多，大局意識不夠，長遠規劃的少，審批流于形式，難免有失公允，造成一定的資源浪費，資金使用效益不高。

（三）預算執行不力，緊迫感不強。如預算執行力低下，存量資金過多，科研項目申報積極性不高；建設項目緊迫感不強，彼此推諉的現象時有發生，加上政府部門前期一些工作自由裁量權較大，遺留問題較多，導致項目推動難度較大，阻礙教育事業的發展。

（四）預算調整不規范，嚴肅性不夠。一是決策層與管控層職責不清，未按照授權審批程序進行審批，存在人情審批現象；二是預算調整存在只增支出，未增收入，赤字預算現象；三是預算調整項目缺乏詳實的方案，未細化、量化指標，導致預算調整控制不嚴，嚴肅性不夠。

（五）未建立預算考核評價機制。一是未建立預算考評機制，在年度綜合考核中，一般以綜合治理、廉政建設，總結計劃、工作紀律等內容為主，部分高校少有財務分值，一般也是圍繞“是否設置小金庫、收費完成率”等方面考核，在設計上欠合理；二是考評結果缺乏責任追究，只獎不罰；三是考評目的不明確，流于形式，走走過場，只“評”不“制”，未起到“以評促建”“以評促改”的作用；四是考評隊伍專業性不強，過程不透明，材料未公示，缺乏公眾監督，尤其是對于一些學術造假、論文買賣、盜用他人成果等現象置若罔聞，反而給予較高的科研獎勵。

三、高校預算控制節點風險識別、風險分析及應對舉措

（一）預算業務控制的基本思路。針對目前預算管理中存在的問題，以風險為導向，強化內部控制，提高管理水平。高校預算業務控制的基本思路如下：

第一，樹立“三全”控制理念。上下一致，樹立全面、全員、全過程控制的理念，將預算控制貫穿于高校所有經濟活動的決策、執行和監督各個環節，由高校的校領導、中層領導干部和部門職工共同參與，并對經濟活動的關建崗位、關建環節的風險進行事前、事中、事后的全過程控制，使預算在經濟活動中真正起到引領和控制作用。第二，完善機構，明確職責權限。高校應成立預算委員會或財經領導小組等集體議事機構，強調高校主要負責人作為第一責任人的風險管控意識，形成決策權、執行權、監督權三權分立，進行有效制衡。第三，梳理預算業務流程，識別風險。充分發揮相關部門或崗位在內部控制中的作用，梳理已有的經濟活動的業務流程，找出預算業務編制、審批、執行、決算與績效評價五個關鍵環節的缺陷和漏洞，識別主要的風險。第四，分析風險。根據找出的風險點，分析風險發生的可能性以及風險發生后對目標的影響程度等，確定風險等級。第五，應對策略。根據風險分析確定的重大風險、中等風險、安全風險等級，確定關注重點和優先控制的風險，并采取規避、降低、分擔、接受等應對策略將風險控制在可承受的范圍之內。

高校因具體情況的不同對同類事項風險等級的確定結果也有所差異。風險等級確定最常用的一種分析方法就是風險坐標圖法，風險坐標圖法是指把風險發生可能性的高低和風險發生后對目標的影響程度進行定量或定性分析，依據分析結果作為兩個維度繪制在同一個平面上，即繪制成直角坐標系。其目的在于對多項風險可進行直觀的比較，從而確定各風險管理的優先順序和策略。如圖1所示。

圖1 風險坐標圖

從圖1可見，A區域屬于風險發生可能性和對目標的影響程度極高的重大風險區，應重點關注和優先安排實施各項防范措施。對于這個區域的風險超出了單位的風險承受度，在權衡成本效益之后，通過放棄或者停止與該風險相關的業務活動以避免和減輕損失。C區域屬于安全風險，風險發生的概率較低，即使發生也不會造成較大損失或影響，因此不需增加任何控制措施，接受或承擔此風險。B區域是居于二者之間的中等風險區，屬于可控風險，視其發展情況采取針對性的補充措施或者借助外力，可以采取轉移、分擔和降低等方式將該風險控制在可承受范圍之內。但是，風險等級的確定也因高校的具體情況的不同有所差異。

（二）預算編制節點風險識別與管理。目前，我國公立的高校部門預算編制實行“二上二下”的程序，由于“二上二下”的程序與“一上一下”程序類似，本文以 “一上一下”流程為例進行說明（見圖2）。

根據梳理的預算編制流程，查找出節點的主要風險并進行分析和管理。具體情況如表1所示。

從風險分析來看，表1中節點A1、A2屬于重大風險，由于高校高層領導對預算管理和規劃的本質和作用缺乏正確的認識和理解，高校預算實現教育事業發展規劃的全局性和長遠性的總體籌劃和整體部署相對較少，風險發生的可能性較高，導致在戰略目標實現過程中出現混亂和無序狀態，使目標偏離原來的方向。因此，對節點A1、A2應重點關注，安排預算科專人核對教育事業發展規劃和收費相關政策依據及合同，對未列入規劃或未經集體決策調整的規劃項目、沒有合法依據的收費、不符合合同約定的收入采取拒絕的手段規避風險。節點A3—A5屬于中等風險，應根據風險發展情況優先考慮，通過細化方案、量化指標和事前審計等方式控制風險。

（三）預算審批節點風險識別與管理。預算審批環節有兩個審批主體，一是高校最高決策機構審批，一般是黨委會；二是政府和人大審批。尤其值得注意的是，在審批調整預算時依據要充分，采取“一事一議”預算審批方式，切不可按“一攬子”工程，蒙混過關，未經批復的一律不得執行。“二上二下”預算審批流程如圖3所示。

從風險分析，下頁表2中節點A1、A4屬于重大風險，對于沒有經黨委會審定上報的預算，主管單位不受理；沒有按照授權程序審批的調整預算一律不予執行，規避風險；A2屬于中等風險，通過編制詳細方案，分解指標降低風險。A3應視具體情況而定，在缺少收支依據的情況下應視為重大風險，采取拒絕的方式規避風險，避免投機取巧，套取資金，培養滋生腐化的土壤；在依據充分但只是未納入管理的情況下，應屬于中等風險，通過補充依據、制定方案等手段納入預算管理降低風險。

圖2 高校預算編制（"一上一下"）流程圖

表1 業務節點風險識別和管理表

圖3 預算審批流程圖

表2 業務節點風險識別和管理表

圖4 預算執行流程圖

圖5 決策與績效評價流程圖

（四）預算執行節點風險識別與管理。黨的“十八大”以后，尤其是金稅三期工程實現后，各種虛開、套開發票、套取資金的現象得到了有效的遏制，跨項目開支的現象也明顯好轉，但項目支出預算執行力低下、科研項目申報積極性不高等又成為高校的普遍現象。應通過節點定量化分析和風險識別與管理，建立財務與內設機構和教學單位 “一對一”咨詢服務機制和預算執行分析機制，查找項目進度較慢的原因，定期通報預算執行情況，增加透明度。

在預算執行中應嚴格控制 “直接報銷、采購執行、調整申請”三種途徑。直接報銷一般是指保證教學科研等日常工作正常開展的費用支出，各部門報賬人或經手人在確保票據“部門、用途、金額、數量”等要素齊全的情況下，嚴格按照“一支筆”負責制和授權審批流程進行審批，最后財務部門履行支付手續，把好資金出口關；對于政府采購、自主采購、工程招標等項目，事先雖已安排了預算落實到具體項目，但在執行時有可能出現偏差，經內部審計部門審計后還需要履行審批手續，確保嚴格按照批復的預算金額和用途安排各項支出，杜絕無預算、超預算支出等問題；調整申請的項目是指調整預算申請項目，一般來說，急需的、不可預見的項目、在執行時發現實際與預算差距太大但又必做的項目，執行的流程與采購執行流程相同，不同的是最后審批環節由校長、財務和業務分管校領導、相關人員組成的采購領導小組審批。經梳理，預算執行流程如圖4所示。

根據梳理的預算執行流程，查找出節點的主要風險并進行分析和管理。預算執行節點風險識別和管理如下頁表3所示。

下頁表3中，節點 A1、A3—A4、A7—A8屬于重大風險，對于違反國家法律法規及相關文件精神的預算行為應采取放棄或拒絕手段規避風險；節點A2、A5—A6、A9 屬于安全風險，可采取相應的措施轉移、分擔、降低風險。

（五）決算與績效評價節點風險識別與管理。決算與績效評價節點分兩個部分，一是決算控制，確保決算的真實、完整、準確、及時，加強決算的分析工作，強化決算分析結果的運用，建立健全預算與決算的相互促進機制；二是績效評價控制，一個有效的績效評價體系，既要關注預算完成情況，還要體現在人才培養和社會資源的占有和有效分配方面，在考慮投入產出比的基礎上重點強調公共財政財務收支的社會功能，形成效能型內部控制，促進教育事業健康快速發展。經梳理的決策與績效評價流程如圖5所示。

表3 業務節點風險識別和管理表

表4 業務節點風險識別和管理表

經查找，決算與績效評價節點風險識別和管理如表4所示。

表4中，節點A1、A2在現有體制下屬于安全風險，只有通過財政部門完善預算管理體制和高校預算編制相關規定和實施意見，將編制范圍、編制口徑實現一致，才能解決此問題。A3—A5屬于中等風險，按照表中舉措可以降低和分擔風險。

四、結論

預算控制是高校內部控制的主線，要使預算的約束作用真正發揮出來，前提是預算編制的方法要科學、內容要完整、數據要準確、程序要規范，因此，應重點解決四個問題：一是高校預算內部編制程序也實行“二上二下”程序，保證全員參與，提高全員的預算意識和責任意識。二是高校應分類分級編制全面預算，上報的財政預算與校內執行的預算編制口徑必須一致，將社會投入、企業資金、科研合作、成果轉讓等橫向資金和經營性收支納入預算管理。正如美國著名管理學家戴維·奧利指出，“全面預算管理是為數不多的幾個能把組織的所有關鍵問題整合于一個體系之中的管理控制方法之一”。三是項目預算數據準確，必須量化、細化指標，這是控制成本和實現目標的關鍵。四是預算調整必須進行嚴格控制，保證預算的嚴肅性。