高校資產管理內部控制體系構建研究

（廣東工業大學廣東廣州510006）

一、引言

高校資產管理內部控制是高校為了實現資產管理目標，保護資產安全完整，保證會計信息資料正確可靠，確保資產運行的經濟性、效率性和效果性而在學校內部采取的自我調整、約束、規劃、評價和控制的一系列方法、手續與措施的總稱。

隨著我國高等教育事業的深入發展，政府對高校資金投入不斷增加，高校資產規模快速膨脹，管理難度越來越大，風險也不斷增大。目前許多高校在資產管理方面均存在重采購輕管理、賬實不符、信息不共享、重復購置等問題。為了進一步規范高校資產管理各項業務活動，維護高校資產安全，2012年財政部發布了《高等學校財務制度》，要求高校建立資產管理內部控制；2014年1月1日起施行的《行政事業單位內部控制規范（試行）》，要求事業單位加強固定資產內部控制，提高資產利用率。2015年12月，為了進一步督促各行政事業單位做好內部控制，財政部印發了《關于進一步規范和加強行政事業單位國有資產管理的指導意見》和《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》。高校構建完善資產管理內部控制體系，維護資產安全完整，提升資產使用效能，日顯突出。本文圍繞著高校資產管理內部控制目標，以控制“風險點”為切入點，研究高校資產管理內部控制體系框架的構建，為高校完善資產管理內部控制提供有效的策略。

二、高校資產管理內部控制的目標

構建資產管理內部控制體系首先需要確定高校資產管理內部控制的目標，以目標為導向方可明確構建什么樣的體系。根據《行政事業單位內部控制規范（試行）》第四條規定，單位內部控制的目標主要包括：合理保證單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。基于此，高校資產管理內部控制的目標可以確定為：

（一）規范業務流程，確保資產業務合法合規。建立符合國家、省、市和上級主管部門規定的資產業務流程和決議程序，保證學校各項經營管理、物資采購和一切經濟活動的合法合規，確保新增資產的資金來源合法，采購流程合規，賬務處理及時，計價正確。

（二）維護資產的安全完整，防止資產流失。根據不同類型資產的屬性，設立資產歸口管理部門，明確資產管理部門和職責，配備足夠的專業管理人員，并通過信息化手段，不斷推進資產的精細化管理，維護學校資產安全完整。

（三）加強賬務核對，確保賬務信息真實完整。通過完善財務價值賬與資產實物賬的銜接，減少賬賬之間的差異；同時，通過資產清查，確認資產的真實情況，減少賬實之間的差異，確保資產數據的真實性。

（四）優化辦學資源配置，提高資產使用效能。建立合理的投入、配置機制，優化資源配置組合；并通過建立資產共享平臺和機制，加大資源共享力度，特別是建立大型儀器設備的共享機制，提高資產的使用效能。

以上四個目標中，合規、安全、真實是高校資產管理內部控制的基本目標，資產使用效能最大化是最終目標。

三、高校資產管理內部控制的“風險點”

當前，許多的高校資產管理工作中涉及的各個環節因部門職責劃分而割裂開來，資產業務的全過程缺乏全盤管理，對資產管理內部控制缺乏明確的關鍵點。本文依據資產運行的整個生命周期，梳理資產業務基本流程，對資產管理活動過程進行分析，識別高校資產管理內部控制可能存在的“風險點”。

盡管各高校資產管理模式不統一，資產歸口管理的形式各異，但資產的整個生命周期基本業務環節是一致的，即：預算配置、資產購置、驗收登記、日常使用管理、資產處置（詳見下頁圖1）。因此，高校資產管理內部控制可能存在的“風險點”可以歸納為四個方面。

（一）預算配置環節。資產的預算配置是資產管理與預算管理的一個有效結合點，集中反映了單位一定時間內資產配置方面的收支計劃，對優化資源配置有十分重要的作用。預算配置環節可能存在的風險包括：重復購置、盲目建設。

（二）資產購建環節。資產的購建是資產形成的過程，包括供應商的選取、合同的簽署、供應商供貨建設等，是資產購置成本和質量優劣的重要決定環節。購置環節可能存在的風險包括：徇私舞弊、滋生腐敗。

（三）日常管理環節。資產的日常管理是資產管理工作的重要內容，是決定資產使用效能最大化的關鍵環節，涉及資產的使用、共享、維護和調劑等多個方面，對規范資產管理有十分重要的重用。不重視資產的日常管理可能會出現：資產閑置、使用效率低下、丟失后無人負責、無人維護資產導致使用壽命短等問題。

（四）資產處置環節。資產處置是資產管理的最后一個環節，也是防止資產流失的關鍵環節，涉及報廢申請、報廢批復、資產回收處置等。可能存在的風險包括：隨意處置資產、資產殘值收入流失。

圖1 資產管理業務基本流程圖

四、完善高校資產管理內部控制的策略

在明確了資產內部控制目標和資產內部控制薄弱環節的基礎上，本文依據內部控制理論的觀點，構建了通過流程控制、管理控制、監督控制、評價控制等四方面有機組合和協同作用，多角度對資產運行進行管控的高校資產管理內部控制體系框架（詳見圖2）。

圖2 高校資產管理內部控制體系框架

（一）流程控制。流程控制是資產管理內部控制的前提，通過在資產變動的關鍵點上設置相應的業務流程，規范操作程序，為其他控制提供基礎。主要包括：

1.立項流程控制。完善立項程序，加強項目立項前期的規劃論證及評估，對項目規劃的科學性、資產購置的合理性進行評價，并報資產和財務部門審核；財務部門根據學校的財務狀況，合理安排好學校在會計年度內資產的投資規模；最后經由學校校長辦公會或黨委會議審議通過后，方可立項。通過立項流程控制，避免盲目購建或購建資產不配套。

2.采購流程控制。嚴控采購程序，保證各項采購公開、公平、公正。使用部門提供詳盡的用戶需求；學校獨立的集中采購部門（如招標中心）根據項目的性質和金額，依據國家和省的相關規定，報送上級主管部門進行集中采購或組織校內集中采購；財務、審計、資產、監察等部門對招標文件的合理性進行審核。通過采購流程控制，避免徇私舞弊，降低資產購建成本。

3.驗收流程控制。落實驗收程序，建立大型項目預驗收制度。項目付款前，集中采購部門組織由使用單位、專家和學校相關監督部門組成的項目驗收小組，對項目建設情況進行驗收，并出具驗收報告；資產部門依據驗收報告等資料登記入庫；財務部門依據驗收報告、資產入庫單、發票等資料支付貨款。通過驗收流程控制，檢驗合同落實情況，督促供應商對問題進行整改，確保資產構建質量。

4.報廢流程控制。規范報廢程序，嚴把報廢審批關，其中：使用期限未滿、非正常處置的資產，應組織必要的論證；重大資產處置，應采取集體審批方式。資產報廢須按規定向上級主管部門申報。審批同意的報廢資產由資產歸口管理部門負責回收，并根據資產具體情況進行處置，其中：非拍賣處置（如捐贈、以料代工）的，需報學校審批；資產處置回收的剩余價值應及時上交財務。通過報廢流程控制，防止資產隨意處置，避免資產流失。

（二）管理控制。管理控制是內部控制的關鍵，通過資產日常管理各業務點上的具體措施和管控手段，將資產管理責任落實到個人。主要包括：

1.信息系統控制。借助網絡信息技術，建立全校網絡版的資產管理系統，統一資產數據庫，將數據錄入端放置到使用部門，各使用部門通過校園網，對發生變動的資產隨時進行錄入，實現資產的動態管理。各級管理層根據需要通過網絡權限調用相關的資產信息，實現資產數據的準確、快速采集，提高工作效率和準確性，從而對資產運行進行快捷、有效的監督。

2.不相關崗位控制。通過實行不相容崗位分離，完善崗位分工責任制，形成相互制約的工作管理控制。明確規定相關部門和個人的職責、權限，單個人或單個部門不得經辦資產的全部業務；各級審批人員在授權范圍內審批，經辦人員按批準的意見執行，并按照資產管理規定的業務程序進行操作，任何人不得超權限審批、超批準內容執行，以避免權力過分集中產生腐敗。

3.人員管理控制。通過設置兼職（專職）資產管理員，建立矩陣型的資產管理員隊伍，即在資產管理部門的工作人員對學校資產進行管理的同時，各使用部門設立兼職資產管理員（學院等資產規模較大的單位設立專職資產管理員），每一個兼職（專職）資產管理員有兩個直接上級，其中資產歸口管理部門負責兼職資產管理員的業務指導培訓，使用部門負責安排具體業務和人事管理。兼職（專職）資產管理員負責本部門新增資產的錄入、報增、資產日常變動的登記以及資產報廢的申請。

4.資產清查控制。建立資產的定期清查制度，將資產定期清查作為資產管理部門的工作職責，通過定期的資產清查，及時發現其中的差異，研究差異的原因，尋找有效的措施，減少賬賬、賬實之間的差異，從中發現資產管理存在的漏洞，并追究因管理不當導致資產流失的人員責任。

（三）監督控制。監督控制是資產內部控制的保障，主要包括：

1.內部監督控制。建立學校獨立的監察、審計部門，對學校資產業務活動進行全過程監督和事前、事中、事后審計，并賦予審計部門追查異常情況和提出處理處罰建議的權力，以維護審計部門獨立公正審計的權利，從而保證其對學校資產內部控制設計及實際運行情況進行客觀、獨立、公正的評價和監督。同時，營造良好的環境氛圍，增強校領導資產管理意識，充分調動教職員工參與內部控制的積極性和創造性，建立一套健全的內部信息交流與溝通機制，鼓勵員工通過各種方式，如電話、郵件、面談等方式與學校主要領導進行直接溝通，報告學校資產內部控制過程中的情況和問題。

2.外部控制監督。主動接受上級主管部門、政府相關部門及社會等方面定期、不定期和專項的檢查，如教育廳、財政廳、審計廳的檢查與審計，通過外部監督發現內部監督不足之處和不易發現的內部控制漏洞，以外部監督提升學校資產管理的內部控制能力。

（四）評價控制。根據學校具體情況，建立一套健全的、符合實際情況的、具有可操作性的評價指標體系，其中包含：

1.對各部門的資產使用情況進行年度考核評價，對資產使用效益低的部門，減少其下一年度的資產購置預算，對資產使用效益高的部門，適當增加其下一年度的資產購置預算，以避免各部門盲目購建，促進各部門之間以及對外的資產共享，加強各部門對自有資產的維護，提高資產使用效益。

2.對資產規模與資產使用年限結構進行定期評價，促進各部門對陳舊或事實已損壞不能用的資產進行報廢，避免廢舊資產積壓，盡早對廢棄資產進行處理，提高廢棄資產的處置價值，同時提升學校存量資產的質量。

3.對資產管理內部控制情況進行定期評價，保證內部控制體系滿足資產管理的相關標準，及時發現內部控制體系中存在的問題，優化資產內部控制，不斷完善資產內部控制體系。

以上四方面相互協作，共同作用，其中流程控制通過業務流程標準規范資產運營行為，管理控制在各業務點上形成實質性資產管理，監督控制貫穿于全業務流程保障內控的有效實施，評價控制促進內控的持續改善和內控目標的實現，從而對高校資產安全進行全方位管控，提升資產使用效能。

本文所設計的高校資產管理內部控制體系，僅是對高校資產管理內部控制模式所做的初步探索，為了保證高校資產合規、安全、真實、效能最大，各高校需與時俱進，結合本校實際，構建有效的資產管理內部控制體系，以提升學校資產管理效率乃至學校整體競爭力，實現學校的可持續發展。