論《航道法》在長(zhǎng)江航道保護(hù)中的應(yīng)用

何平+汪煒

摘 要：在“一帶一路”和“依托長(zhǎng)江黃金水道加快推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展”這兩大國家戰(zhàn)略加快實(shí)施的背景下，航道立法得到不斷推進(jìn)，特別是《航道法》的出臺(tái)作為標(biāo)志性的事件為長(zhǎng)江航道保護(hù)提供了重要的法律支撐，然而現(xiàn)實(shí)中該法的應(yīng)用還存在若干具體的問題，對(duì)此需要理順相關(guān)的關(guān)系，提出相應(yīng)對(duì)策，以保證《航道法》在長(zhǎng)江航道保護(hù)中的應(yīng)用效果，提升水資源綜合利用效率，促進(jìn)航道事業(yè)、流域經(jīng)濟(jì)和水路運(yùn)輸發(fā)展。

關(guān)鍵詞：航道法 長(zhǎng)江航道 應(yīng)用

在“一帶一路”和“依托長(zhǎng)江黃金水道加快推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展”這兩大國家戰(zhàn)略加快實(shí)施的背景下，航道立法得到不斷推進(jìn)，特別是《航道法》頒行為長(zhǎng)江航道保護(hù)提供了法制支撐。如何順應(yīng)法治環(huán)境的變化，以《航道法》的制訂和頒行為契機(jī)，以《航道法》規(guī)定的原則為導(dǎo)向、內(nèi)容為基礎(chǔ)，對(duì)既存的航道立法進(jìn)行全面的梳理，通過法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范來增強(qiáng)《航道法》的操作性，構(gòu)建完備的《航道法》配套法規(guī)體系，保證《航道法》更好地適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，更好地服務(wù)航道規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、保護(hù)的實(shí)際，發(fā)揮長(zhǎng)江航道在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中的應(yīng)有作用，保證《航道法》在長(zhǎng)江航道保護(hù)中的應(yīng)用效果，提升水資源綜合利用效率，促進(jìn)航道事業(yè)、流域經(jīng)濟(jì)和水路運(yùn)輸發(fā)展，已成為一項(xiàng)迫在眉睫的任務(wù)。

1.應(yīng)用《航道法》法定職責(zé)存在的主要問題

1.1認(rèn)識(shí)存在差距

有的單位領(lǐng)導(dǎo)和職工法治理念不強(qiáng)、法治思維欠缺，不善于應(yīng)用法治手段，依法管理、依法治航意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)《航道法》對(duì)航道事業(yè)發(fā)展的重要性認(rèn)識(shí)不夠；有些執(zhí)法人員依法行政意識(shí)不強(qiáng)，沒認(rèn)識(shí)到法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為，不作為和亂作為都將受到責(zé)任追究，甚至構(gòu)成違法犯罪。

1.2體制不相適應(yīng)

航道單位具有航道建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、執(zhí)法等多項(xiàng)職能，執(zhí)法職能弱化，航道管理地位較低，這些都不利于《航道法》的貫徹執(zhí)行，無法保證執(zhí)法職能充分履行到位。與此同時(shí)，相應(yīng)的管理機(jī)制也存在不適應(yīng)的問題，目前長(zhǎng)江航道管理中設(shè)置的長(zhǎng)江航道執(zhí)法總隊(duì)、支隊(duì)、大隊(duì)的三級(jí)執(zhí)法管理機(jī)構(gòu)都是按照現(xiàn)有的長(zhǎng)江航道維護(hù)管理機(jī)構(gòu)模式設(shè)置的，執(zhí)法管理機(jī)構(gòu)布局不盡合理。

1.3管理制度滯后

許多管理制度都是在缺失航道基本法的情況下建立起來的，有些已經(jīng)不適應(yīng)《航道法》的新要求，如公布內(nèi)河航道圖制度、航道通航條件影響評(píng)價(jià)審核制度、航道行政處罰與行政強(qiáng)制制度、規(guī)范執(zhí)法行為等制度。制度的滯后，可能會(huì)帶來較大的管理風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)。

1.4執(zhí)法隊(duì)伍不強(qiáng)

《航道法》賦予較多的執(zhí)法權(quán)力，但目前的執(zhí)法隊(duì)伍，特別是基層的現(xiàn)狀不容樂觀：一是一線執(zhí)法人員職業(yè)化程度不高，有部分執(zhí)法大隊(duì)人員屬兼職；二是執(zhí)法人員數(shù)量少，部分執(zhí)法大隊(duì)人員只有一、兩個(gè)執(zhí)法人員；三是執(zhí)法人員結(jié)構(gòu)不太合理，缺少法律、管理人才。

普遍缺少法律、管理人才，隊(duì)伍素質(zhì)和能力參差不齊，規(guī)范執(zhí)法、行風(fēng)建設(shè)等方面亟待加強(qiáng)，這些與正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的執(zhí)法隊(duì)伍要求還有較大差距。

1.5執(zhí)法裝備落后

航道建設(shè)、養(yǎng)護(hù)等設(shè)施裝備不能完全適應(yīng)航道發(fā)展的需要，其中航道執(zhí)法設(shè)施裝備表現(xiàn)尤為突出，普遍缺少執(zhí)法專用車輛和執(zhí)法專用快艇，大多沒有陸上、水上政務(wù)大廳，執(zhí)法取證設(shè)備不足，固定、移動(dòng)視頻系統(tǒng)很少，部分執(zhí)法場(chǎng)所外觀形象建設(shè)達(dá)不到要求等。

1.6執(zhí)法費(fèi)用短缺

航道執(zhí)法經(jīng)費(fèi)普遍短缺，航道管理部門沒有獨(dú)立的執(zhí)法經(jīng)費(fèi)預(yù)算科目，基本沒有執(zhí)法方面的資金安排，如正常的辦案經(jīng)費(fèi)、扣押保管費(fèi)、損害鑒定費(fèi)等有時(shí)都難以落實(shí)，不能滿足航道保護(hù)的需求，給執(zhí)行《航道法》帶來較大困難。

2.應(yīng)用《航道法》法定職責(zé)的應(yīng)對(duì)措施

2.1加大宣傳力度，營造良好氛圍

（1）要廣泛利用各種宣傳渠道，通過廣播、電視、電臺(tái)、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體刊登專版、開辟專欄、專家訪談等，廣泛進(jìn)行社會(huì)宣傳活動(dòng)，做到總動(dòng)員、全覆蓋；

（2）要根據(jù)情況創(chuàng)新宣傳方式，采取集中宣傳和上門、登船、到現(xiàn)場(chǎng)等方式，利用懸掛標(biāo)語、發(fā)放圖片、單行本、資料等形式，增加受眾和影響面；

（3）要豐富宣傳內(nèi)容，既宣傳《航道法》的基本制度和主要內(nèi)容，又通過以案說法的方式，加深社會(huì)對(duì)《航道法》的理解和印象；

（4）要增強(qiáng)宣傳效果，通過全方位、多層次的宣傳，讓社會(huì)了解《航道法》、遵守《航道法》、支持《航道法》，為《航道法》的貫徹實(shí)施營造良好的社會(huì)氛圍。

2.2認(rèn)真組織學(xué)習(xí)，提高應(yīng)用能力

（1）由長(zhǎng)江航道職工培訓(xùn)中心（武漢航道學(xué)校）具體負(fù)責(zé)組織，制定培訓(xùn)方案，將全體干部職工的普遍培訓(xùn)和執(zhí)法人員的專門培訓(xùn)有機(jī)結(jié)合；

（2）航道管理單位要聯(lián)系實(shí)際制定學(xué)習(xí)培訓(xùn)計(jì)劃，分層次、多渠道組織開展職工學(xué)習(xí)培訓(xùn)活動(dòng)，取得實(shí)效；

（3）航道管理單位要積極準(zhǔn)備《航道法》學(xué)習(xí)資料，通過研討加深了解，并應(yīng)用于管理和執(zhí)法實(shí)踐；

（4）干部要帶頭學(xué)習(xí)貫徹《航道法》，把握基本精神和要求，運(yùn)用法治理念、法治思維和法治手段，慎用權(quán)，用對(duì)人，管好事；

（5）把執(zhí)法人員作為學(xué)習(xí)培訓(xùn)重點(diǎn)對(duì)象，組織執(zhí)法人員參加不同層面的專門培訓(xùn)，邀請(qǐng)專家作專題輔導(dǎo)，開展案例分析、深入執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)等多種形式的學(xué)習(xí)、研討活動(dòng)，讓執(zhí)法人員理解《航道法》原則、精神，掌握具體內(nèi)容和各項(xiàng)制度，指導(dǎo)航道保護(hù)工作的開展。

2.3深化體制改革，增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力

依據(jù)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》和《航道法》，按照交通運(yùn)輸部《關(guān)于全面深化交通運(yùn)輸改革的意見》中有關(guān)“加快推進(jìn)長(zhǎng)江航道管理體制改革，促進(jìn)事企分開”等要求，積極推進(jìn)航道體制機(jī)制改革工作，以適應(yīng)《航道法》實(shí)施和長(zhǎng)江航道科學(xué)發(fā)展的需要：

（1）加強(qiáng)調(diào)查研究，搞好溝通匯報(bào)，做好頂層設(shè)計(jì)，科學(xué)制定分類改革方案；endprint

（2）按照上級(jí)要求積極穩(wěn)妥推進(jìn)長(zhǎng)江航道管理體制改革，構(gòu)建權(quán)責(zé)一致、統(tǒng)一高效，建、管、養(yǎng)相協(xié)調(diào)的體制機(jī)制；

（3）設(shè)置相對(duì)獨(dú)立的航道行政管理機(jī)構(gòu)，優(yōu)化機(jī)構(gòu)布局，合理確立管理層級(jí)，實(shí)行垂直管理模式；

（4）合理設(shè)置基層執(zhí)法站點(diǎn)，可考慮每40公里左右設(shè)置一個(gè)執(zhí)法大隊(duì)，以適應(yīng)日益繁重執(zhí)法任務(wù)和快速反應(yīng)的需要；

（5）配合開展行政綜合執(zhí)法改革。

2.4做好制度清理，適應(yīng)法律需要

（1）根據(jù)《航道法》中新的法律制度對(duì)航道規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、保護(hù)等方面的配套規(guī)章制度進(jìn)行全面清理和完善，廢止、修改、制定相結(jié)合，與《航道法》配套銜接，實(shí)現(xiàn)管理的制度化和規(guī)范化；

（2）對(duì)長(zhǎng)江航道突發(fā)事件應(yīng)急搶通預(yù)案、長(zhǎng)江航道執(zhí)法巡查規(guī)則、船舶“超吃水”管理辦法、攔跨臨等與通航有關(guān)的設(shè)施管理辦法、行政聽證等制度及相關(guān)執(zhí)法文書進(jìn)行修改完善；

（3）制定長(zhǎng)江航道行政處罰、長(zhǎng)江航道行政強(qiáng)制、航道圖制作與發(fā)布、航道養(yǎng)護(hù)事項(xiàng)向海事通報(bào)等制度。

2.5做強(qiáng)航管事業(yè)，維護(hù)航道權(quán)益

（1）加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。法律的實(shí)施關(guān)鍵在人，航道保護(hù)職責(zé)的履行關(guān)鍵在執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)和能力。要按照交通運(yùn)輸部關(guān)于《加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的指導(dǎo)意見》、《規(guī)范基層執(zhí)法站所的若干意見》、《“三基三化”建設(shè)試點(diǎn)工作通知》等文件要求，切實(shí)重視和加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，做到數(shù)量合適、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)合格，打造一支政治堅(jiān)定、本領(lǐng)過硬、公正規(guī)范、紀(jì)律嚴(yán)明的航道執(zhí)法隊(duì)伍。

第一，開展對(duì)執(zhí)法工作及隊(duì)伍情況調(diào)查研究，科學(xué)設(shè)置崗位，明確崗位職責(zé)，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，充實(shí)法律、管理類專業(yè)人才，比例達(dá)到60%；在各級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)中配備專職政委（兼黨組織主要負(fù)責(zé)人）；充實(shí)基層執(zhí)法力量，每個(gè)執(zhí)法大隊(duì)的執(zhí)法人員不少于4人。

第二，建立嚴(yán)格的執(zhí)法人員資格準(zhǔn)入制度、完善的培訓(xùn)教育考試體系及相應(yīng)的獎(jiǎng)懲約束機(jī)制。

第三，加強(qiáng)執(zhí)法人員資格培訓(xùn)和在崗培訓(xùn)，實(shí)行準(zhǔn)軍事化管理。

第四，按照?qǐng)?zhí)法隊(duì)伍專業(yè)化和純潔性的建設(shè)要求，執(zhí)法崗位不得具有經(jīng)營創(chuàng)收等職責(zé)，執(zhí)法人員不得兼任這些工作。

第五，重視執(zhí)法人員培養(yǎng)和使用，落實(shí)外業(yè)、夜間執(zhí)勤執(zhí)法津補(bǔ)貼制度，建立健全基層執(zhí)法人員人身意外傷害保險(xiǎn)等職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障制度。

（2）加快執(zhí)法裝備建設(shè)。要嚴(yán)格按照交通運(yùn)輸部關(guān)于執(zhí)法站所“四個(gè)統(tǒng)一”和“三基三化”建設(shè)的要求，加大執(zhí)法裝備和執(zhí)法形象建設(shè)，納入“十三五”規(guī)劃，分解到年度計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)設(shè)施完備、功能先進(jìn)、形象統(tǒng)一、保障有力。

第一，各級(jí)航道行政執(zhí)法單位、部門要有專門的執(zhí)法場(chǎng)所，基層執(zhí)法單位要有水上辦公場(chǎng)所，進(jìn)行執(zhí)法形象建設(shè)。

第二，在利用現(xiàn)有執(zhí)法躉船的同時(shí)，新建部分專用躉船，進(jìn)行執(zhí)法形象建設(shè)。

第三，各支隊(duì)配置30米級(jí)綜合執(zhí)法船一艘，各基層航道執(zhí)法單位配置20米級(jí)執(zhí)法快艇一艘，噴涂明顯的統(tǒng)一標(biāo)識(shí)。

第四，按國家公車改革要求，各單位優(yōu)化配置公務(wù)用車，為各級(jí)航道執(zhí)法單位、部門配置執(zhí)法執(zhí)勤車輛，噴涂明顯的統(tǒng)一標(biāo)識(shí)。

第五，總隊(duì)、支隊(duì)及各基層航道執(zhí)法單位要合理配備執(zhí)法設(shè)備，包括電腦、GPS、取證設(shè)備、通信傳輸設(shè)備、執(zhí)法記錄儀等。

（3）強(qiáng)化航道影響審核。嚴(yán)格落實(shí)航道通航條件影響評(píng)價(jià)制度，履行審核職責(zé)，規(guī)范審核程序，堅(jiān)持公正、公開、便民，源頭保護(hù)航道資源，同時(shí)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

第一，依據(jù)有關(guān)規(guī)定和技術(shù)規(guī)范要求，按照標(biāo)準(zhǔn)化、流程化和精細(xì)化要求，對(duì)評(píng)價(jià)審核的具體環(huán)節(jié)和有關(guān)程序作出詳細(xì)規(guī)定。

第二，建立行政審批權(quán)力清單和責(zé)任清單制度，向社會(huì)公布審核依據(jù)、程序、報(bào)送資料要求等。

第三，推行電子政務(wù)，實(shí)行網(wǎng)上受理、辦理、結(jié)果公示等，方便群眾咨詢、辦事和查詢、監(jiān)督。

第四，全面落實(shí)首問負(fù)責(zé)制、群眾辦事一次告知制，大力推行“預(yù)約服務(wù)”、“綠色通道”和“一站式”等服務(wù)模式。

第五，督促與航道有關(guān)工程的建設(shè)單位在工程可行性研究階段開展航道通航條件影響評(píng)價(jià)，并及時(shí)組織審核，確保工程滿足航道通航條件要求。

（4）加大行政執(zhí)法力度。“法定職責(zé)必須為”，各級(jí)航道執(zhí)法單位要認(rèn)真履行法律賦予的執(zhí)法權(quán)力，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，有力制止和打擊各種侵占、破壞航道權(quán)益的違法行為，維護(hù)航道權(quán)益，維護(hù)《航道法》權(quán)威。

第一，強(qiáng)化執(zhí)法巡查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、規(guī)范和處置各種破壞航道的行為。

第二，對(duì)破壞航道的違法行為，依法實(shí)施行政處罰，對(duì)嚴(yán)重破壞航道的違法行為，按照上限標(biāo)準(zhǔn)處罰。

第三，對(duì)逾期不自行消除影響航道通航安全隱患的違法行為，依法采取行政強(qiáng)制措施，予以強(qiáng)制拆除或消除；對(duì)嚴(yán)重?fù)p害航道的非法采砂船舶予以扣押、拍賣。

第四，對(duì)造成航道損失的，責(zé)令賠償損失。

第五，實(shí)施重大行政處罰或者追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)對(duì)違法行為造成的航道損失自行或委托第三方進(jìn)行鑒定確認(rèn)。

第六，實(shí)施重大行政處罰或者行政強(qiáng)制，以及追償較大數(shù)額賠償時(shí)，應(yīng)當(dāng)取得公安機(jī)關(guān)的支持和配合；對(duì)拒不執(zhí)行行政處罰決定或者賠償損失的，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行或者裁定判決。

第七，對(duì)破壞航道的違法行為需要進(jìn)行治安處罰的，及時(shí)移交公安機(jī)關(guān)處理；構(gòu)成犯罪的，按照行政執(zhí)法與刑事司法銜接的要求，及時(shí)移送公安、司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。

（5）加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，打造廉政隊(duì)伍。加大對(duì)執(zhí)法工作的監(jiān)督管理，嚴(yán)肅執(zhí)法風(fēng)紀(jì)，規(guī)范公正文明執(zhí)法，提升航道執(zhí)法公信力。

第一，建立健全航道執(zhí)法自由裁量基準(zhǔn)制度，細(xì)化量化裁量標(biāo)準(zhǔn)，減少執(zhí)法隨意性。

第二，建立全方位的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，完善執(zhí)法責(zé)任制，健全執(zhí)法過錯(cuò)糾正和責(zé)任追究制度。

第三，建立完善評(píng)議考核制度，制定執(zhí)法考評(píng)指標(biāo)體系，開展常態(tài)化考評(píng)，每年對(duì)下屬執(zhí)法單位開展執(zhí)法工作監(jiān)督檢查，通報(bào)檢查結(jié)果。

第四，完善執(zhí)法信息公開和辦事公開制度，公示投訴機(jī)制，依法處理投訴舉報(bào)，嚴(yán)格處理違紀(jì)違法執(zhí)法人員。

2.6科學(xué)編制預(yù)算，穩(wěn)定經(jīng)費(fèi)來源

按照《航道法》要求和執(zhí)法管理需要，將執(zhí)法人員經(jīng)費(fèi)、裝備建設(shè)維護(hù)費(fèi)用、日常執(zhí)法辦案經(jīng)費(fèi)、保管扣押船舶費(fèi)用、航道損害鑒定費(fèi)用等依法納入財(cái)政預(yù)算，為航道執(zhí)法提供穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障。

《航道法》法定職能在長(zhǎng)江航道保護(hù)中發(fā)揮是立法的重要目標(biāo)之一，現(xiàn)階段由于立法的剛剛出臺(tái)并沒有達(dá)到理想的狀態(tài)，出現(xiàn)了若干妨礙職能實(shí)現(xiàn)的問題，相應(yīng)提出了一些對(duì)策借此提高立法職能的應(yīng)用效能，但就像所有立法一樣，制度的滯后以及相對(duì)不完善，這需要我們?cè)凇逗降婪ā窇?yīng)用過程中不斷發(fā)現(xiàn)問題并優(yōu)化制度，以期待完成提升水資源綜合利用效率，促進(jìn)航道事業(yè)、流域經(jīng)濟(jì)和水路運(yùn)輸發(fā)展的歷史使命。

參考文獻(xiàn)：

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