我國中等職業教育投入存在的問題及解決對策

張 雪 雁

(石家莊鐵道大學 財務處，河北 石家莊 050043)

我國中等職業教育投入存在的問題及解決對策

張 雪 雁

(石家莊鐵道大學 財務處，河北 石家莊 050043)

目前我國中等職業教育投入存在一系列的問題，包括在分配上不均衡、管理效率低下等，我國中等職業教育經費來源渠道較窄。政府有關部門對其財政撥款和經費使用上都沒有形成良好的監督考核機制，中等職業教育的多頭管理體制使得我國中等職業教育發展難以形成統一規劃。本文從完善財政補助政策、健全撥款績效考核制度、建立科學合理的撥款制度以及拓寬辦學資金來源渠道等方面提出了相關的政策建議。

中等職業教育；財政投入；教育經費

我國有關中等職業教育的法律法規中明確地指出，相關部門要依法制定并落實職業院校生均經費標準或公用經費標準，然而，當前全國只有14個省份和個別計劃單列市出臺了相關標準，大部分省份還未建立相應的制度。目前，普通中小學、本科高校、高職院校都在全國范圍內建立了生均撥款制度，唯獨中等職業學校沒有完善。在財政加大教育投入的背景下，落實職業教育法的規定，要建立穩定的財政經費保障機制，同時要做到既能滿足中等職業學校發展的基本需求，又要充分發揮財政資金的引導作用，為中等職業教育改革和發展提供有力的支撐是解決中等職業教育發展的重要環節[1]。

一、現階段財政對中等職業教育投入存在的問題

(一)中等職業教育財政投入的充足性問題

在發達國家中等職業教育的生均成本是普通高中的三倍左右，職業教育的辦學理念以及對師資、設備和教學環境等要求上，與普通高中相比，有更為嚴格的要求，職業教育需要大量實習實踐和實際操作等，經費需求比普通高中高得多，對實習基地建設等基礎設施的投入要求也較高。以2014年為例，全國中等職業學校生均教育事業費9 128.83元，最高的是北京市為28 765.51元，最低為河南省5 941.62元，相差近4倍；普通高中全國平均9 024.96元，最高北京市40 748.25元，最低湖北省5 989.64元相差6倍，全國中等職業學校生均教育事業費比普通高中只高出了不到104元，而且地域之間差距也很大。世界銀行的一項研究得出，在發展中國家，職業技術學校生均成本普遍要比普通中學生均成本高1.5倍[2]，盡管我國近幾年不斷地提高中等職業教育的財政撥款，使中等職業教育生均經費與普通高中投入差距逐漸降低，但我國教育財政不均衡現象長期存在且非常嚴重，具體如表1所示。我國中等職業教育的辦學經費主要由政府承擔，尤其近幾年來，為促進中等職業教育發展，各地相繼出臺了免學費的措施，財政投入成為中等職業教育來源的主體。但我國地域廣闊，經濟發展水平在地域間仍存在較大差距，使得各地政府財政在對中等職業教育經費上的投入在省際間、區域間、校際間呈現出嚴重的不均衡。

表1 2008—2015年中等職業教育學校與普通高中生均教育經費比較 億元

資料來源：《中國教育經費統計年鑒》，2009—2016年。

(二)中等職業教育財政投入的效率性問題

目前，我國中等職業教育經費投入與培養學生的人數非常不匹配，教育經費的使用效率亟需改善。分析表明，我國東部地區經濟較發達，撥款也比較充裕，經費使用不合理，價值未實現最大化；與此同時，中西部等經濟不發達地區的中等職業技術學校財政撥款本身比較拮據，但在經費利用上實現了效率最大化，用較少的資金培養更多的技術人才。如表2所示，東部地區經費使用效率逐步呈下降趨勢，西部地區經費使用效率逐步高于全國效率水平。從我國整體來看，中等職業教育經費還不能很好地滿足辦學需求，這種情況主要是由于管理使用不規范，由此導致的經費使用效率低下。在經費使用管理中，其主要問題在于以下三個方面：一是學校對財政撥款的使用沒有按照財政規定進行開支，也缺乏財政監督管理；二是某些學校的收費與開支等本應該納入財政“收支兩條線”管理的并未納入，流離于財政監管之外；三是學校內部經費的審批權限設置不合理，存在人為的隨意性問題。

表2 2006—2015年中國中等職業教育經費使用效率均值東西中部與全國水平相比 %

資料來源：《中國教育經費統計年鑒》，2007—2016年。

近年來，由于高中階段教育受到社會的青睞，中等職業教育顯現得有些邊緣化，中等職業學校的在校生占全國高中階段在校生比例不夠穩定，2003年所占的比例為35.12%，2013年的比例已經達到了44%，之后開始下降為2015年的41%，與《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》的“合理確定普通高中和中等職業學校招生比例，今后一個時期，普通高中和中等職業在校生規模要實現基本持平”的目標還有距離[3]。這種局面形成的原因主要有兩方面，一是國家對職業技術教育的投入不足，監督管理不力造成有限的資金使用效益也沒有保證，二是培養的學生沒有得到社會的重視與認可。我國長期以來存在重理論輕實踐、重知識輕技能的意識，職業技術教育缺乏吸引力。

(三)中等職業教育財政投入的方向問題

中職教育辦學導向應是根據市場需求來確定教育發展的支持方向，按照社會的職業崗位需求確定教育類型、層次及專業，否則政府應該從資金投入上加以限制或調整。但我國現狀是人才培養與社會需求有一定差距，學校和教育主管部門各自為政，招生缺乏目的性，學生畢業后就業難。中等職業教育與高等教育比較，對區域和社會服務的貢獻更大，地方主管部門應協調好招生與需求的關系，對社會需求旺盛的專業在經費投入上給予特殊支持，做到投入與收益對等。另外，我國在立法上缺乏明確的條文來規定職業教育經費的籌措方式，制定的一些制度規定缺乏執行力，沒有強制的保障措施，起不到對培養學生類型的調節作用[4]。第三，中等職業學校的多頭管理模式也制約了其發展。主辦方根據中等職業學校類型的不同，分為行業主辦方、國有企業主辦方和地方政府主辦方，這種多頭的管理模式使學生培養缺乏規劃與目標，財政性經費投入方向不明確，無法保證公共教育資源在不同類型職業教育中分配的均衡性，同時也不能確定發展和支持重點。

(四)中等職業教育經費來源結構問題

在我國，教育經費的籌集來源主要來自以下五個渠道：國家財政性教育經費、事業收入、社會團體和公民個人辦學經費、社會捐資和集資辦學經費、其他教育經費等。然而，針對中職教育經費的籌集方式比較單一。雖然培養的技能型人才直接服務于社會，但各行業或企業很少對中職學校有所投入，完全依靠政府財政投入使中等職業教育的發展完全受限。不能及時接受社會方面傳遞的人才培養信息，培養符合市場需求的人才。我國高等教育十多年來的大規模擴張，大學生就業市場也出現了供過于求的現象，有些雖然不能完全符合企業的需求，但企業的選擇余地大而且無需負擔任何教育成本。國家多次提出要充分依靠行業和企業發展職業教育的政策，但各行業與企業對投資中職教育的熱情一直不高。據統計，社會捐贈這部分經費渠道占經費總額度非常低，這五年來一直未曾超過0.3%，均小于全國教育經費水平的社會捐贈比例。

二、中等職業教育投入問題形成的原因

(一)社會對中等職業教育的偏見

中等職業教育作為我國教育體系密不可分的重要組成部分，它所在的地位與高中教育屬同一層次，只是培養的側重點有所不同。據教育部統計，2015年全國中職學校在校生1 656.7萬人，占高中階段教育在校生總數的41%，與2012年的46%相比下降了5%，2015年，高中階段教育招生普職比為57:43，近年來中職所占比例持續下降。目前我國的中職教育在被邊緣化，和普通高中教育和高等教育相比較處于弱勢地位，成績好的孩子直奔上大學，而不想學的輟學后大多直接到社會打工，中職教育不被社會重視，也缺乏國家的宣傳和疏導，“技工荒”的趨勢已經日益明顯[5]。我國當下的實際情況是中等職業教育招生難，另一方面卻是技能型人才緊缺。中職畢業生就業中工薪制度制定的不合理，造成參加與不參加中職教育人員的薪酬沒有明顯的區別，許多技能型人才難以得到相應的報酬和社會地位，造成家長和孩子參與中職教育的積極性不高。

(二)中等職業教育經費監督考核機制亟待改進

我國的中等職業教育財政撥款與其他教育相比較總量較少，因此各級主管部門對職業教育經費使用情況監督力度不大，甚至有缺位現象。至于經費的撥付是否到位、是否科學，使用效率如何等，由于是多口管理更是無法統一考核和反饋。中職教育財政監督評價指標體系不夠完善，現有的中職教育考評指標有工作指標和績效指標，過于籠統。財政對中職教育的投入監督缺位比較嚴重，沒有必要的監督和評估機制，出現了一些經費使用不規范，大幅度降低了經費使用效率。

(三)中等職業教育管理缺乏明確的主體

由于我國的中等職業教育根據中等職業學校類型的不同，存有多個主辦方，主要管理體制實行的是多頭管理，由企業或者行業管理，而職業高中由教育部門管理，這樣的條塊分割使中等職業教育的發展缺乏統一規劃，管理過程中也容易產生責任不明確的現象。中等職業教育管理體制的分散增加了財政制度有效運作的難度。我國現在實行的是分級財政管理體制，中職分類多，管理主體不明確，中央與地方責任不明晰，教育經費負擔結構不合理，各地區發展不均衡，地區之間也缺乏統一的協調。

三、完善中等職業教育財政制度的對策建議

(一)逐步轉變社會觀念，提高中等職業教育地位

中等職業教育的發展是與社會需求相統一的。我國現在嚴重缺乏技能型人才，中等職業教育應該以培養技術人才為目標，通過階段性學習使學生們能快速掌握技能，理論聯系實際，在走入社會時能迅速地學以致用，因此，做好中等職業教育是我國培養技能型人才的迫切需要。重視中等職業教育與提高技術型人才地位是相輔相成的。中等職業教育的實用價值要想得到社會各界的廣泛認可，國家相關部門應該盡快把其重視程度提高到法律層面，通過完善相應的法律保障體系，確保政府投入的主導地位，使中等職業教育財政的充足性得到保障[6]。社會意識的形成是長期的，但政府可以在人事制度和企業用人制度上提出引導措施，逐步確立技術型人才的社會地位，逐步更新我國“重知識而輕技能”的傳統觀念。中等職業教育發展觀念的轉變，可以為中等職業財政制度完善提供良好的社會環境，這亟需政府和社會的共同推動，使得人們在對待中等職業教育的認識有所提高。我們不但要認同其存在的價值，更要使得社會各界人士認同并支持推動我國中等職業教育事業的發展[7]。

(二)完善財政撥款體制，保障中等職業教育經費撥付

政府要想更好地履行公眾職責，推動我國中等職業教育事業的發展，必須以完善教育經費撥款機制作為首要任務，保證我國中等職業教育事業的剛性支出。中等職業教育財政投入體制的完善需要相應的法律法規保障，而我國目前對于教育財政投入方面卻幾乎沒有相應的法律法規約束，這讓目前有限的中等職業教育投入制度也難以得到真正落實。完善財政投入體制，更要做好制度的落實，使財政投入做到有法可依、有章可循。目前我國相關類型的法律有《教育法》和《職業教育法》，相關政府部門應該根據我國教育體系的實際現狀，制定與教育經費投入相關的法律法規，比如《職業教育投入法》，通過法律等強制性手段來落實對中等職業教育的保護[8]，以此來明確政府作為投入主體的責任，規范對中等職業教育投入的行為過程。只有保證充裕的中等職業教育經費得到有效的使用，各級主體的投入責任得到明確的劃分，其行政管理體制和財政撥款體制才能有效協調起來。

(三)明晰各級政府的責任，健全撥款績效考核制度

建立健全相關的績效考核制度，讓財政撥款額度與資金使用績效掛鉤，確保投入資金的使用效益。定期對中等職業教育撥款的使用方向、使用效果和使用質量等進行評估，為來年教育投入確定新的方向。同時要求在編制預算的過程中就要有績效評估材料，闡述和明確請求撥款所能達到的目標，完成后用量化指標來衡量是否達到標準。中職院校績效執行情況需要有專門的機構進行評價，依據統一的評價指標體系，遵循既定的評價程序，得到科學合理的評價結論。在下一周期的撥款分配中依據上年各學校的績效考核情況對撥款進行調整，績效考核好的加大撥款力度，資金使用效果不好的適當減少。

由于實行績效撥款工作量大，環節較多，而且評價指標合理確定有一定難度，因此，績效撥款比較適合一些專項發展任務計劃撥款，也就是專項補助或合同撥款，占總經費的額度不宜過大；為保證生均撥款資金使用效益，各中職院校生均撥款的使用實行備案制，當年分配本校的生均撥款，在科學論證的基礎上，確定具體支出項目和用款計劃；每年由相關部門組織人員，抽查上年度生均撥款使用績效情況，編制績效評價報告；主管部門在分配下年度生均撥款時，根據績效評價報告對有關院校進行獎勵或扣減額度。

(四)鼓勵社會力量投資辦學，拓寬渠道籌資制度

中職教育相比較高等教育而言，服務區域能力更強，招生和就業一般針對本地，因此地方政府應積極參與。以區域經濟為平臺，深化校企合作，讓招生與招工相結合，實現入學就能就業，鼓勵引導大型企業自辦中職教育，或與中職學校簽訂長期的培養合同。在籌集教育經費渠道中，可以利用相關的合作企業，以“訂單式”人才培養的名義取得相關企業的經費資助，同時，國家在政策方面積極倡導此種校企合作方式來減少財政壓力。政府應鼓勵中等職業學校多渠道籌措資金，可給予稅收優惠等多種優惠措施來提高社會各方的投資積極性，并建立相應的獎勵與懲罰機制。針對《民辦教育促進法》，政府要加大力度采取各種措施來吸取民間資本對中等職業教育的資金注入，實現通過民辦中職教育提高我國中職教育資源優化配置的目標。對較成熟的民辦中職教育給與財政支持，例如保定虎振、山東藍翔等，激發職業教育辦學活力，引導支持社會力量興辦中職教育，拓展辦學籌資渠道。

(五)完善信息公開體制，加強財政監督問責制度

保障財政投入和各項渠道來源的辦學經費能得到高效的運作并充分實現價值最大化的目標，亟需一個完善的教育經費監管體系對經費的使用進行嚴格監督。各級政府對教育經費的宏觀統籌和管理迫切需要一個科學規范的教育經費使用監管體制，把宏觀統籌目標落實到具體細節。建立科學合理的財政撥款方式，完善相應的激勵與約束機制，保障中等職業教育經費使用的效率；加強對中職教育經費的審計與績效考核，讓學校內部審計充分發揮監督作用，并有效與國家審計、社會審計結合，讓中等職業教育經費的使用公開、公正、透明，以確保教育經費的落實及其使用的高效。

(六)兼顧地區平衡

我國的中等職業教育投入在東中西部地方發揮作用的大小不同，其根源是資源分布不均衡造成的。政府要兼顧各地區的實際情況，對利用效率高的、但資源緊缺的西部地區加大經費投入比例，使較為弱勢的學校可以得到政策傾斜，對資源冗余的東部地區要充分發揮其優勢，提高學生們的素質教育，或者將部分款項勻撥給其他地區，從而均衡全國中等職業教育中各個學生的投入，促進教育經費合理使用。

[1]何璇，李玲. 我國中等職業教育經費投入現狀、問題及對策研究[J]. 內蒙古師范大學學報：教育科學版，2015(3)：8-10.

[2]周鳳華. 中等職業教育生均經費政策制定、執行情況及投入模式研究[J]. 中國職業技術教育，2012(36)：5-10.

[3]王耀忠,丁妥. 基于生均經費預算制度下的地方高等教育財政撥款機制改進對策[J]. 石家莊鐵道大學學報：社會科學版，2014，8(1):36-39.

[4]秦志飛,張雪雁. 河北省高等教育財政投入機制的構建與完善[J]. 石家莊鐵道大學學報：社會科學版，2014，8(2):11-14.

[5]姜月. 黑龍江省中等職業教育經費問題研究[D]. 哈爾濱：黑龍江大學,2015.

[6]趙雅琴. 高等教育財政撥款模式的發展改革對策研究[J]. 揚州大學學報：高教研究版,2011(3):20-23.

[7]黃永秀. 城鄉職業教育一體化發展的保障機制研究[J]. 職教論壇，2012(3):32-34.

[8]黃麗麗. 中國中等職業教育投入效率研究[D]. 濟南：山東財經大學,2015.

TheProblemsandCountermeasuresofSecondaryVocationalEducationInvestmentinChina

Zhang Xueyan

(Finance Department, Shijiazhuang Tiedao University, Shijiazhuang, 050043, China)

There exist a lot of problems in the secondary vocational education investment in our country such as the imbalance in the distribution of the existing investment system, the low efficiency in the management, and the narrowness of its funding sources. Through the in-depth study of the status quo of secondary vocational education, it could be found that the relevant government departments did not form a good monitoring and evaluation mechanism of its financial allocation and the use of funds; and the multi-sectional management system has caused the lack of unified planning in China's secondary vocational education. So, after analyzing the related problems and forming reasons, the paper came up with relevant policy recommendations from broad perspectives such as improving the financial subsidy policy and its performance evaluation policy, establishing a scientific and rational funding system and broadening the funding sources.

secondary vocational education; financial investment; education funding

2095-0365(2017)03-0032-05

2017-02-25

張雪雁(1963-),女,高級會計師，研究方向：財務管理。

河北省科技計劃項目(16456202D)

G71

：ADOI:10.13319/j.cnki.sjztddxxbskb.2017.03.06

本文信息:張雪雁.我國中等職業教育投入存在的問題及解決對策[J].石家莊鐵道大學學報：社會科學版，2017，11(3)：32-36.