淺析行政糾紛非訟糾紛解決方式之完善

摘 要 在我國，以行政復議、調解、信訪制度為主的行政糾紛非訟解決方式已經形成，但是在實踐中其適用存在諸多問題，本文認為應當在借鑒域外相關經驗，立足中國國情的基礎上，進一步完善相關規定。確立行政復議前置程序，進一步強化訴前調解和加強信訪制度的法治化，注重非訟糾紛解決方式與行政訴訟的銜接與配合，充分發揮其在解決行政糾紛，保障相對人合法權益方面的作用。

關鍵詞 非訟糾紛 解決方式 行政復議 訴前調解 信訪制度

作者簡介：章玉潔，中南民族大學法學院碩士研究生。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.012

當前我國解決行政糾紛的方式多樣，但是并不是所有的糾紛都應當通過司法審判這一訴訟程序解決，當前社會環境下，許多沖突和爭議不涉及法律問題或者通過法律途徑難以得到較好的解決，應該通過各種非訟的方式，在不危及社會和諧穩定的情況下促進糾紛的和平解決。 非訟糾紛解決方式又稱“ADR”，即Alternative Dispute Resolution，該詞源于美國，可譯為“替代性糾紛解決方式”、“非訟糾紛解決方式”、“非訴程序”等，廣義的“ADR”既可以包括當事人在其他組織或者個人的幫助下通過協商而達成的和解，也包括行政機關和其他社會性組織進行的行政性和準司法性的糾紛解決機制。 即將行政訴訟與仲裁排除在外的糾紛解決機制。我國行政糾紛解決方式分為訴訟方式與非訟方式，訴訟方式主要有行政訴訟和仲裁，非訟方式主要有行政復議、調解、信訪等，本文主要介紹行政復議、調解與信訪這三種糾紛解決方式的完善。

一、非訟糾紛解決方式在我國實踐中的窘境

我國現行立法例中的《行政復議法》、《行政訴訟法》、《信訪條例》等相關法律對于行政復議、信訪和行政訴訟中的調解作出了相關規定，但是無論是在立法上，還是在實踐中，這三種非訟糾紛解決方式都存在一些問題。

（一） 行政復議“形同虛設”

行政復議是指行政相對人認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益，依法向行政機關提出復查該具體行政行為的申請。 行政復議作為非訟糾紛解決方式之一，具有極大的優越性。一方面，行政糾紛一般涉及專業性與技術性較強的領域，行政機關在長期的工作實踐中積累了處理相關案件的經驗，行政復議更有利于糾紛的解決；另一方面，行政復議具有無償性，成本較低，時間較短，有利于保障相對人的合法權益。從理論上講，行政復議應當成為當今解決行政糾紛的首要方式。

然而，司法實踐中，行政復議的適用情況卻不盡如人意，適用率不高與復議“維持會”的現象比較普遍。鑒于此，筆者查閱了“中國法制信息網”中“國務院法制辦公室”對于2014、2015、2016三年行政復議案件的司法統計，數據顯示，2014年行政復議案件123859件，復議維持率在59.73%；2015年行政復議案件121968件，復議維持率在54.59%；2016年行政復議案件157660件，復議維持率在48.48%。由這些數據可以看出，當前我國行政復議適用率不高，行政復議快速解決解紛，高效快捷保障相對人合法權益的優勢無法發揮；復議維持率較高，解決解紛的較差，復議作為非訟糾紛解決方式的功能未能發揮，行政復議“形同虛設”。

（二）訴前調解工作缺位

所謂調解是指在人民法院的主持下，雙方當事人就爭議的實體權利和義務自愿協商，達成協議，解決糾紛的活動。修改前的《行政訴訟法》第50條明確規定行政訴訟不適用調解， 2015年修訂后的《行政訴訟法》第60條對調解制度進行了適度修改，對于行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件可以調解。由此可見，我國行政案件只能依法審判但是不能以調解的方式結案。然而在司法實踐中，法院在行政訴訟中都會進行調解工作，例如法院在立案后向雙方當事人郵寄《協調（調解）告知書》，告知雙方當事人有調解的權利；審判中詢問當事人是否同意調解。實踐中存在許多因為調解而撤訴的案件，這就導致行政糾紛的撤訴率較高。然而，行政訴訟原則上不能以調解的方式結案，并不意味著人民法院不能進行調解工作。2012年修訂的《民事訴訟法》增加了先行調解制度，根據該法第122條的規定，在訴訟之前或者庭審之前雙方當事人可以通過調解化解糾紛，進一步推動了爭議的迅速解決和案件的分流。我國《行政訴訟法》中對于訴前調解未作規定，將調解工作放在審判過程之中，一方面調解工作的滯后使得當事人通過調解方式保障自身權益的時間推后，另一方面也會使得大量案件進入訴訟程序，導致司法資源的浪費。

（三）信訪制度法治化欠缺

2005年修訂的《信訪條例》第2條規定，信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級人民政府工作部門反映情況、提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關機關處理的活動。信訪制度歷史悠久，古代傳統法制所許可的“喊冤”制度就是信訪的方式，信訪作為中國特有的非訟糾紛解決方式，自古以來在維護社會穩定、解決糾紛、監督行政等方面發揮著重要作用。當前群眾通過信訪渠道反映問題的意愿仍然很強烈，然而我國信訪機制不健全，缺乏法治化，“信訪不信法“、”信上不信下”等現象普遍存在，信訪工作中存在的外延過大、工作失范以及涉及體制機制的深層次問題，制約著信訪工作職能作用的有效發揮。同時，信訪既不屬于行政法調整的范疇，也不屬于民法調整的范疇，《信訪條例》既沒有明確規定應該受理的事項，也沒有完備的受理辦理程序，導致實踐中信訪工作難以進行，一方面信訪救濟與司法救濟不銜接，另一方面，“鬧訪”現象難以根治，解決糾紛的效果不理想。權利救濟應當通過法律途徑來實現，信訪救濟應當作為復議救濟與訴訟救濟的補充，而不應當成為權利救濟的首選方式或主要途徑。特別是在當前信訪制度缺乏法治化，相關機制不夠健全的現實情況下，要發揮信訪制度的職能，當務之急應當用法治方式處理信訪工作中的矛盾與問題，用法治意識引導群眾表達訴求，加強信訪制度的法治化，構建高效規范、和諧有序的信訪工作新格局。endprint

二、行政糾紛非訟糾紛解決方式完善之必要性

非訟糾紛解決方式在實現案件分流 ，加快糾紛的解決，保障相對人合法權益方面發揮著重要作用，其設置對于在當前司法資源有限的條件下解決行政糾紛可謂意義重大。

（一）案件數量增加，行政糾紛類型多樣

2015年修訂后的《行政訴訟法》確立了立案登記制度，使得大量行政案件數量增加，根據2016年第4期的《最高人民法院公報》中的“司法統計”的數據顯示，2015年全國法院審理行政一審案件一共220398件，其中涉及城建、資源、公安、勞動和社會保障、鄉政府、交通、工商、計劃生育、衛生、農業和稅務等領域。2016年3月13日在第十二屆全國人民代表大會第四次會議上，最高人民法院院長周強所作的最高人民法院工作報告中指出，2016年各級法院受理一審行政案件24.1萬件，審結19.9萬件，同比分別上升59.2%和51.8%。可見，行政糾紛的數量增加，法院審判壓力增大，如果大部分案件都通過訴訟途徑解決，一方面解決糾紛的時間較長，另一方面訴訟成本較高，不利于保障相對人合法權益。應當進一步完善非訟糾紛解決方式，發揮行政復議、調解、信訪等制度的優勢及協調作用，促進糾紛在訴訟之前得到較好的解決。

（二）公眾維權意識較高，訴訟需求多樣化

隨著法治社會的發展，公民維權意識增強，訴訟需求呈現出多樣化的特點，公眾不僅追求行政行為的合法，而且要求行政行為高效、便民。在自身權益受到侵害時，公眾一方面需要多樣化的救濟途徑，促進糾紛的公正解決；另一方面需要實現最短時間、最低成本得解決糾紛。訴訟的最終目的是為了解決糾紛，保障當事人合法權益，但是當前我國行政案件數量較多，訴訟時間較長，在司法資源有限的條件下，要實現最大程度地保護公民的合法權益，應當建立訴訟與非訟糾紛解決方式相配合的權利救濟方式，以滿足公眾不同的需求。這對于實現行政糾紛的訴前分流，落實“司法為民”的理念，促進糾紛的迅速解決具有重要意義。

（三）建立訴訟與非訟多元化糾紛解決機制的需要

當前我國行政糾紛案件數量增加的同時，意味著行政糾紛類型以及當事人訴訟需求的多樣化，只有建立多元化的糾紛解決機制才能滿足社會主體的訴訟需求。然而，由于司法權力逐漸增大，公眾對訴訟產生了巨大的信任與崇拜，面對糾紛通常選擇訴訟的方式解決，很少使用非訟糾紛解決方式。誠然，訴訟作為一種相對公正合理的糾紛解決方式，在很長一段時間仍然是行政糾紛的主要解決方式，但是社會資源的稀缺是絕對的，由于解決行政糾紛的司法資源是有限的，法治的可持續發展要求將有限的社會資源以最優的方式進行配置， 訴訟方式應當與其它非訟解決行政糾紛的方式保持必要的聯系和牽制。因此在立法中進一步完善非訟糾紛解決方式的相關規定，實現訴訟方式與非訟糾紛解決方式的銜接。從而實現各糾紛解決方式的相互配合和相互補充，實現行政糾紛多元化解決方式的建立。

三、我國行政糾紛非訟糾紛解決方式之完善

行政糾紛非訟解決方式存在自身優勢，對于促進糾紛快速解決，保障相對人合法權益，實現案件分流，減輕法院負擔起著舉足輕重的作用。如前所述，我國行政糾紛非訟糾紛解決方式存在諸多問題，應立足于我國非訟糾紛解決方式的適用情況，借鑒域外和我國民事訴訟中的相關經驗，進一步完善我國行政糾紛非訟糾紛解決方式。

（一）確立“行政復議前置”程序

如前所述，行政復議具有高效快捷的特點，有利于糾紛的迅速解決，根據我國《行政訴訟法》第44條的規定，除了法律特別規定某些案件應當先進行行政復議之外，公民、法人或其他組織可以選擇先復議再起訴，也可以直接起訴。可見，我國行政復議以當事人自由選擇為原則，行政復議前置為例外。由于在當前司法條件下，一方面當事人對行政復議了解甚少，部分當事人對于申請行政復議此項權利無從知曉；另一方面，行政復議是否可以前置這一問題，無論對于法院還是行政相對人都難以準確判斷，這就導致在實踐中，行政復議的適用率極低，行政復議未能發揮相應的作用，而使大量案件進入訴訟，導致法院審判壓力較大。由此，筆者拙見，可以借鑒美國行政法中的“行政救濟窮盡原則”，即當事人在尋求救濟時，首先必須利用行政內部存在的、最近的和簡便的救濟手段，然后才能請求法院救濟。 將行政復議作為訴訟的必經程序，一方面，充分發揮行政復議高效便攜解決糾紛的優勢，給予行政機關自我糾錯的機會，另一方面，在訴訟之前實現案件分流，減輕法院審判壓力，提高解決糾紛的效率，保護相對人合法權益。

雖然行政救濟窮盡原則有許多益處，復議前置有一定的科學性，但根據現實中的具體情況，行政救濟窮盡可能只是徒勞，行政相對人最終還是要進入訴訟程序解決行政糾紛，鑒此在確定復議前置為原則的前提下，可以設置一些例外，美國后期的司法實踐中逐漸確立為以下幾種：（1）純粹法律問題的爭議；（2）行政機關無管轄權；（3）行政機關無意或者不能提供行政救濟；（4）問題涉及行政處罰。基于此，聯系我國行政復議適用的實際情況，確立我國行政復議前置的適用例外。（1）法律規定不適宜行政復議的案件，或者已經明確規定可以通過其他法律途徑進行救濟的案件；（2）需要通過訴訟采取緊急措施的案件，例如需要進行證據保全的案件，我國相關法律對于行政復議階段的證據保全沒有明確規定，行政訴訟的訴前保全措施并不完善，但是無論在何種階段的保全措施，都需要在法院的主導下進行，因此這類案件無需通過行政復議，一旦復議會拖延采取保全措施的時間，不利于保障當事人的合法權益；（3）經過聽證或已向上級機關征詢意見，這些案件在訴訟之前已經征求了行政機關的意見或者進行了類似于行政復議的程序的案件可以不經過行政復議，直接起訴使得當事人獲得及時救濟。

（二）強化庭前調解

如前所述，我國行政訴訟原則上不適用調解，但是在實踐中，訴前調解的缺位，導致行政案件大量進入訴訟程序后撤訴率較endprint