地震監測設施、觀測環境保護執法中的法律問題的探討

摘 要 本文就地震監測設施、觀測保護執法中遇到的法律空白、自由裁量過大等幾個現實問題進行分析，并提出相關措施和建議。

關鍵詞 地震 監測設施 觀測環境 法律保護 行政執法

基金項目：本文是甘肅省地震局2016—2017年政策法規研究課題。ZY2016002。

作者簡介：張廣萍，甘肅省地震局，研究方向：防震減災法、經濟法。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.026

地震監測、預報專家常說，“地震監測、預報的數據鏈就是掌握人民生命和財產安全的生命線。”這足以說明科學、準確、連續、及時的地震監測資料的重要性。地震監測設施、觀測環境的保護是為地震監測、預報工作保駕護航的基礎性工作，隨著社會經濟的不斷高速發展，地震監測設施、觀測環境遭破壞的現象愈來愈多，造成很多臺站停測、斷測的現象越來越嚴重，這方面的行政執法工作量也越來越大。本文從地震監測設施、觀測環境保護實際出發，就其中的幾個法律問題進行探討，以期為今后相關工作提出有效意見。

一、地震監測設施、觀測環境的概念和范圍

《防震減災法》第92條第一款、第二款分別就地震監測設施、地震觀測環境做了規定。《地震監測管理條例》第16條中對地震監測設施進行了列舉介紹，其他更詳細的規定見于各省的省法規、省條例，如《甘肅省地震監測設施和地震觀測環境保護規定》第2條。綜合之，地震監測設施是指包括地震臺站監測設施、地震遙測臺網設施和其他地震監測設施。地震觀測環境是保障地震監測設施正常發揮工作效能的空間范圍 。關于地震監測信息所要求的地球物理場、地殼形變場、地應力場、地球化學場觀測環境保護范圍，詳見《地震標準匯編2009》相關規定，此處不再贅余。

二、現有地震監測設施、觀測環境保護的法律依據解析

關于地震監測設施、觀測設施保護的現有立法分布在憲法、法律、行政法規和省法規、省規章中。《憲法》第12是對社會主義公共財產保護的規定，地震監測設施是屬于公共財產，憲法中綱領性地對其保護做了規定。法律類的以《防震減災法》第23、24、84、85條為主，《行政處罰法》、《刑法》、《治安管理處罰法》等其他法律也為其保護做了相關規定。行政法規類的主要是《地震監測管理條例》為主，其他相關行政法規做補充，如《國家重點建設項目管理辦法》。以下以法法律所禁止的行為為主線，對相關法律依據進行解析。

（一）禁止侵占、損毀、拆除或擅自移動地震監測設施

《防震減災法》第一款對此做了原則性的規定，并規定了縣級以上地方人民政府負責地震工作的部門或者機構確保地震監測設施正常運行的義務。

（二）禁止破壞地震觀測環境

《防震減災法》第23條第二款對此作了原則性的規定，并規定了國務院地震工作主管部門和縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構會同有關部門，按照相關規定劃定地震觀測環境保護范圍，并納入土地利用總體規劃和城鄉規劃的義務。

（三）新建、擴建、改建建設工程禁止破壞地震監測設施、觀測環境

《防震減災法》第24條對此類行為做了相關規定。其中該條中的國家重點工程，按照《國家重點建設項目管理辦法》之相關規定來判斷。國家重點工程建設因任何原因受到影響都會對國家和社會產生不利影響。因此，在建設國家重點工程時，確實無法避免對地震監測和觀測環境造成影響的情況下，可以允許采取相應的補救措施。該補救措施分為兩類：第一類是增建抗干擾設施，這類措施不需要對原監測設施進行拆建、重建，在原地對原有地震監測設施增設抗干擾的手段；第二類是新建地震監測設施，是對原地震監測設施進行拆遷，異地重建。究竟采取哪一種措施來保護地震監測設施，保障地震監測環境，由有關地震工作主管部門或者機構，根據實際情況確定。

對任何法律行為的約束其最后實質執行都落到法律責任上，《防震減災法》第84、85條都是對地震監測設施、觀測環境保護的法律責任規定，具體有行政法律責任、民事法律責任和刑事法律責任。

三、目前地震監測設施、觀測環境法律保護中存在的問題

（一）法律空白

任何行為的規范，首先對其范圍的定義非常重要。地震監測設施的定義和保護范圍非常明確，容易辨析。地震觀測環境是一個相對性的概念，按照《防震減災法》所解釋是指保障地震監測設施正常發揮工作效能的空間范圍。該空間范圍分為兩類：

1. 國家標準有規定的。國家有關標準規定了最小距離劃定的，《防震減災法》第23條，《地震監測管理條例》第27條規定由縣級以上人民政府負責管理地震工作的部門或者機構及其他相關部門共同劃定。目前國家已經發布的標準有GB/T1953.1-2004《地震臺站觀測環境技術要求第1部分：測震》、GB/T1953.2-2004《地震臺站觀測環境技術要求第2部分：電磁觀測》、GB/T1953.3- 2004《地震臺站觀測環境技術要求第3部分：地殼形變觀測》、GB/T1953.4-2004《地震臺站觀測環境技術要求第4部分：地下流體觀測》。有關最小距離按照相應的國家標準規定執行即可，如鐵路運輸系統局地震臺站電磁觀測設施的最小距離規定中，軌道與地磁觀測點觀測儀器的距離應不小于0.8KM。

2. 國家標準未作出規定的。國家標準的制定是需要經過一段實踐經驗的總結，然后經驗總是具有“滯后性”，有些國家標準對地震監測設施保護的最小距離尚未作出規定的，《地震監測管理條例》第27條規定由縣級以上人民政府負責管理地震工作的部門或者機構會同其他相關部門，按照國家有關標準規定的測試方法、計算公式等，通過現場實測確定。但只有說通過現場實測確定，如何進行現場實測，如何對國家標準未作出規定的最小距離進行確定，相關確定程序在現有法律中找不到，是法律空白。而這個程序非常重要，沒有相關規定可能造成在地震觀測環境保護行政執法過程中執法主體消極不作為，亂作為，標準劃定空間出入范圍過大，行政相對人對地震觀測環境保護范圍不明確造成的無法避免的破壞。endprint

（二）自由裁量過大

《防震減災法》及《地震監測管理條例》中關于地震監測設施、觀測環境保護的法律責任有行政責任，民事責任和刑事責任。涉及地震監測設施、觀測環境保護的行政處罰主要為罰款。《防震減災法》第84條、85條對破壞地震監測設施、危害工作環境的處罰對象為個人和單位，罰款的前提是“情節嚴重”，然而在《地震監測管理條例》等其他法規中并未找到“情節嚴重”的相關界定標準，使得在執法過程中出現自由裁量的情況。此外，對個人和單位的罰款區間分別為“兩千元以下”、“二萬元以上二十萬元以下”，區間過大，如何來上下浮動，出現自由裁量。

地震監測預報是一項公益性的事業，而實際執法案例中，很多建設工程也是公益事業，《防震減災法》第24條中的“國家重點工程”大量存在，實際執法中，以行政處罰結案的案例并不多，多為協商的“柔性”執法模式，與相對人共同商討增建抗干擾設施或新建地震監測設施，以行政監督、行政指導、行政合同的方式結案。關于此類“柔性”執法，我國法律相關規定較空白，有大量的自由裁量和談判空間，如雙方相對人不能很好地把握尺度，很容易滋生怠工、腐敗等問題。

（三）執法隊伍不專業

地震監測設施、觀測環境保護中涉及地震臺站、州（縣）地震局、省地震局、中國地震局職能部門寄有關科研院所。臺站是地震監測設施、觀測環境遭到破壞時的第一知情者，然而很多臺站沒有相關的執法人員，對相關法律法規不熟悉也是其管理短板，很容易造成“有法不依無人管，執法不嚴無人管，執法不糾無人管”的現狀，出現臺站人員與破壞地震監測設施、觀測環境的相對人交涉無人理睬的尷尬狀態。目前臺站向省地震局、州（縣）地震局報告、轉接的執法模式無法體現執法的高效、便民。

（四）宣傳、預防不夠

地震監測、預報是一項專業性很強的公益性活動，需要公眾廣泛參與。《地震監測管理條例》第29條、30條規定設立明顯的標志標明地震監測設施和地震觀測環境保護范圍，然而，很多公眾不知道保護其的緣由和重要性，這就要求地震部門在公眾宣傳上再下功夫。

地震監測設施、觀測環境的保護涉及規劃、建設、國土資源等多個部門，地震部門對地震監測設施和觀測環境的及時備案不夠，溝通不完全造成了很多工程建設在規劃、審批中沒有考慮到地震監測設施、觀測環境保護的特殊要求，未領會防震減災“以預防為主，防御與救助相結合”的方針。

四、如何完善

（一）完善相關法律

法律本身具有滯后性的特征，建議在地震監測設施、觀測環境保護相關法律空白的情況下，先以規范、制度或標準的方式避免法律空白和自由裁量過大帶來的弊端，等時機成熟時，已立法的形式再確定。如國家標準未做出規定的地震觀測環境保護的空間范圍在實際現場實測確定時，一般是由地震監測環境保護標的地的縣級以上人民政府負責管理地震工作的部門或者機構會同同級建設、規劃、國土資源、水利、測繪等有關部門進行現場實測確定，實測流程如下：

1.選定權威專家組。一般由地震部門、相關部門共同商討選定權威組進現場實測。

2.儀器標定。進行地震觀測環境保護范圍劃定所用的測量儀器，均使用相關規定的標準儀器，在進行現場實測前，由專家組進行統一標定。

3.現場測量、收集數據。專家組依據相關標準規定的測試方法進行現場測量，收集相關數據。

4.專家計算得出結論。專家組通過現場測量、收集到相關因素的數據，依據相關標準定的計算公式進行計算，得出結論。

5.向相對人公布保護范圍。經過以上程序進行測試、計算得出的觀測環境保護范圍，由縣級以上人民政府負責管理地震工作的部門或者機構及其他相關部門共同認可后向相對人公布。

（二）加強執法隊伍建設

加強臺站一線工作人員相關法律法規培訓，每個臺站至少配備兩名以上有執法資格的執法工作人員。加強與市、州（縣）相關執法隊伍的建設，實現橫向、縱向的無空白、多層次鏈接的執法。

（三）積極宣傳，努力預防

防震減災是一項公益性事業，關系到每位公民的切身利益，各級地震工作主管部門或者機構應當充分利用電視、廣播、報刊、網絡等媒介，向公眾多渠道、多形式地宣傳，努力做到家喻戶曉。同時，地震工作主管部門或者機構應積極與當地規劃、建設、公安等部門聯系，做好宣傳和預防工作。

（四）鼓勵科技創新

隨著經濟的不斷發展，各種城市建設對地震監測設施、觀測環境的破壞在所難免，我們在做好地震監測設施、觀測環境保護工作的同時，鼓勵加強科學創新非常有必要，提高地震觀測儀器自身的抗干擾能力，改進和提高在強干擾信息的處理方法和能力才能從根本上適應越來越苛刻的觀測環境。

注釋：

張建毅主編.防震減災法教程.北京：清華大學出版社.2014.61.

中國地震局.地震標準匯編2009（第一冊）.206.

參考文獻：

[1]哈輝.20起地震監測設施和觀測環境保護行政執法案例特征分析.高原地震.2004，16（2）.

[2]郭林旺、齊貴兵.地震監測設施和觀測環境保護工作的現狀和對策.山西地震.2015（3）.

[3]張廣萍.地震監測設施和觀測環境保護行政執法中的柔性行政行為探討.法制博覽.2016（1）.

[4]哈輝.地震監測設施和觀測環境保護工作探討.高原地震.2001（12）.endprint