地震監(jiān)測(cè)設(shè)施、觀測(cè)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法中的法律問(wèn)題的探討

摘 要 本文就地震監(jiān)測(cè)設(shè)施、觀測(cè)保護(hù)執(zhí)法中遇到的法律空白、自由裁量過(guò)大等幾個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出相關(guān)措施和建議。

關(guān)鍵詞 地震 監(jiān)測(cè)設(shè)施 觀測(cè)環(huán)境 法律保護(hù) 行政執(zhí)法

基金項(xiàng)目：本文是甘肅省地震局2016—2017年政策法規(guī)研究課題。ZY2016002。

作者簡(jiǎn)介：張廣萍，甘肅省地震局，研究方向：防震減災(zāi)法、經(jīng)濟(jì)法。

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.026

地震監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)專家常說(shuō)，“地震監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)的數(shù)據(jù)鏈就是掌握人民生命和財(cái)產(chǎn)安全的生命線。”這足以說(shuō)明科學(xué)、準(zhǔn)確、連續(xù)、及時(shí)的地震監(jiān)測(cè)資料的重要性。地震監(jiān)測(cè)設(shè)施、觀測(cè)環(huán)境的保護(hù)是為地震監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)工作保駕護(hù)航的基礎(chǔ)性工作，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷高速發(fā)展，地震監(jiān)測(cè)設(shè)施、觀測(cè)環(huán)境遭破壞的現(xiàn)象愈來(lái)愈多，造成很多臺(tái)站停測(cè)、斷測(cè)的現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重，這方面的行政執(zhí)法工作量也越來(lái)越大。本文從地震監(jiān)測(cè)設(shè)施、觀測(cè)環(huán)境保護(hù)實(shí)際出發(fā)，就其中的幾個(gè)法律問(wèn)題進(jìn)行探討，以期為今后相關(guān)工作提出有效意見。

一、地震監(jiān)測(cè)設(shè)施、觀測(cè)環(huán)境的概念和范圍

《防震減災(zāi)法》第92條第一款、第二款分別就地震監(jiān)測(cè)設(shè)施、地震觀測(cè)環(huán)境做了規(guī)定。《地震監(jiān)測(cè)管理?xiàng)l例》第16條中對(duì)地震監(jiān)測(cè)設(shè)施進(jìn)行了列舉介紹，其他更詳細(xì)的規(guī)定見于各省的省法規(guī)、省條例，如《甘肅省地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和地震觀測(cè)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》第2條。綜合之，地震監(jiān)測(cè)設(shè)施是指包括地震臺(tái)站監(jiān)測(cè)設(shè)施、地震遙測(cè)臺(tái)網(wǎng)設(shè)施和其他地震監(jiān)測(cè)設(shè)施。地震觀測(cè)環(huán)境是保障地震監(jiān)測(cè)設(shè)施正常發(fā)揮工作效能的空間范圍 。關(guān)于地震監(jiān)測(cè)信息所要求的地球物理場(chǎng)、地殼形變場(chǎng)、地應(yīng)力場(chǎng)、地球化學(xué)場(chǎng)觀測(cè)環(huán)境保護(hù)范圍，詳見《地震標(biāo)準(zhǔn)匯編2009》相關(guān)規(guī)定，此處不再贅余。

二、現(xiàn)有地震監(jiān)測(cè)設(shè)施、觀測(cè)環(huán)境保護(hù)的法律依據(jù)解析

關(guān)于地震監(jiān)測(cè)設(shè)施、觀測(cè)設(shè)施保護(hù)的現(xiàn)有立法分布在憲法、法律、行政法規(guī)和省法規(guī)、省規(guī)章中。《憲法》第12是對(duì)社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)保護(hù)的規(guī)定，地震監(jiān)測(cè)設(shè)施是屬于公共財(cái)產(chǎn)，憲法中綱領(lǐng)性地對(duì)其保護(hù)做了規(guī)定。法律類的以《防震減災(zāi)法》第23、24、84、85條為主，《行政處罰法》、《刑法》、《治安管理處罰法》等其他法律也為其保護(hù)做了相關(guān)規(guī)定。行政法規(guī)類的主要是《地震監(jiān)測(cè)管理?xiàng)l例》為主，其他相關(guān)行政法規(guī)做補(bǔ)充，如《國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》。以下以法法律所禁止的行為為主線，對(duì)相關(guān)法律依據(jù)進(jìn)行解析。

（一）禁止侵占、損毀、拆除或擅自移動(dòng)地震監(jiān)測(cè)設(shè)施

《防震減災(zāi)法》第一款對(duì)此做了原則性的規(guī)定，并規(guī)定了縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)地震工作的部門或者機(jī)構(gòu)確保地震監(jiān)測(cè)設(shè)施正常運(yùn)行的義務(wù)。

（二）禁止破壞地震觀測(cè)環(huán)境

《防震減災(zāi)法》第23條第二款對(duì)此作了原則性的規(guī)定，并規(guī)定了國(guó)務(wù)院地震工作主管部門和縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)管理地震工作的部門或者機(jī)構(gòu)會(huì)同有關(guān)部門，按照相關(guān)規(guī)定劃定地震觀測(cè)環(huán)境保護(hù)范圍，并納入土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的義務(wù)。

（三）新建、擴(kuò)建、改建建設(shè)工程禁止破壞地震監(jiān)測(cè)設(shè)施、觀測(cè)環(huán)境

《防震減災(zāi)法》第24條對(duì)此類行為做了相關(guān)規(guī)定。其中該條中的國(guó)家重點(diǎn)工程，按照《國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》之相關(guān)規(guī)定來(lái)判斷。國(guó)家重點(diǎn)工程建設(shè)因任何原因受到影響都會(huì)對(duì)國(guó)家和社會(huì)產(chǎn)生不利影響。因此，在建設(shè)國(guó)家重點(diǎn)工程時(shí)，確實(shí)無(wú)法避免對(duì)地震監(jiān)測(cè)和觀測(cè)環(huán)境造成影響的情況下，可以允許采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施。該補(bǔ)救措施分為兩類：第一類是增建抗干擾設(shè)施，這類措施不需要對(duì)原監(jiān)測(cè)設(shè)施進(jìn)行拆建、重建，在原地對(duì)原有地震監(jiān)測(cè)設(shè)施增設(shè)抗干擾的手段；第二類是新建地震監(jiān)測(cè)設(shè)施，是對(duì)原地震監(jiān)測(cè)設(shè)施進(jìn)行拆遷，異地重建。究竟采取哪一種措施來(lái)保護(hù)地震監(jiān)測(cè)設(shè)施，保障地震監(jiān)測(cè)環(huán)境，由有關(guān)地震工作主管部門或者機(jī)構(gòu)，根據(jù)實(shí)際情況確定。

對(duì)任何法律行為的約束其最后實(shí)質(zhì)執(zhí)行都落到法律責(zé)任上，《防震減災(zāi)法》第84、85條都是對(duì)地震監(jiān)測(cè)設(shè)施、觀測(cè)環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任規(guī)定，具體有行政法律責(zé)任、民事法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任。

三、目前地震監(jiān)測(cè)設(shè)施、觀測(cè)環(huán)境法律保護(hù)中存在的問(wèn)題

（一）法律空白

任何行為的規(guī)范，首先對(duì)其范圍的定義非常重要。地震監(jiān)測(cè)設(shè)施的定義和保護(hù)范圍非常明確，容易辨析。地震觀測(cè)環(huán)境是一個(gè)相對(duì)性的概念，按照《防震減災(zāi)法》所解釋是指保障地震監(jiān)測(cè)設(shè)施正常發(fā)揮工作效能的空間范圍。該空間范圍分為兩類：

1. 國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)有規(guī)定的。國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了最小距離劃定的，《防震減災(zāi)法》第23條，《地震監(jiān)測(cè)管理?xiàng)l例》第27條規(guī)定由縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)管理地震工作的部門或者機(jī)構(gòu)及其他相關(guān)部門共同劃定。目前國(guó)家已經(jīng)發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)有GB/T1953.1-2004《地震臺(tái)站觀測(cè)環(huán)境技術(shù)要求第1部分：測(cè)震》、GB/T1953.2-2004《地震臺(tái)站觀測(cè)環(huán)境技術(shù)要求第2部分：電磁觀測(cè)》、GB/T1953.3- 2004《地震臺(tái)站觀測(cè)環(huán)境技術(shù)要求第3部分：地殼形變觀測(cè)》、GB/T1953.4-2004《地震臺(tái)站觀測(cè)環(huán)境技術(shù)要求第4部分：地下流體觀測(cè)》。有關(guān)最小距離按照相應(yīng)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定執(zhí)行即可，如鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)局地震臺(tái)站電磁觀測(cè)設(shè)施的最小距離規(guī)定中，軌道與地磁觀測(cè)點(diǎn)觀測(cè)儀器的距離應(yīng)不小于0.8KM。

2. 國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)未作出規(guī)定的。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的制定是需要經(jīng)過(guò)一段實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，然后經(jīng)驗(yàn)總是具有“滯后性”，有些國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)對(duì)地震監(jiān)測(cè)設(shè)施保護(hù)的最小距離尚未作出規(guī)定的，《地震監(jiān)測(cè)管理?xiàng)l例》第27條規(guī)定由縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)管理地震工作的部門或者機(jī)構(gòu)會(huì)同其他相關(guān)部門，按照國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的測(cè)試方法、計(jì)算公式等，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)測(cè)確定。但只有說(shuō)通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)測(cè)確定，如何進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)實(shí)測(cè)，如何對(duì)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)未作出規(guī)定的最小距離進(jìn)行確定，相關(guān)確定程序在現(xiàn)有法律中找不到，是法律空白。而這個(gè)程序非常重要，沒有相關(guān)規(guī)定可能造成在地震觀測(cè)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法過(guò)程中執(zhí)法主體消極不作為，亂作為，標(biāo)準(zhǔn)劃定空間出入范圍過(guò)大，行政相對(duì)人對(duì)地震觀測(cè)環(huán)境保護(hù)范圍不明確造成的無(wú)法避免的破壞。endprint

（二）自由裁量過(guò)大

《防震減災(zāi)法》及《地震監(jiān)測(cè)管理?xiàng)l例》中關(guān)于地震監(jiān)測(cè)設(shè)施、觀測(cè)環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任有行政責(zé)任，民事責(zé)任和刑事責(zé)任。涉及地震監(jiān)測(cè)設(shè)施、觀測(cè)環(huán)境保護(hù)的行政處罰主要為罰款。《防震減災(zāi)法》第84條、85條對(duì)破壞地震監(jiān)測(cè)設(shè)施、危害工作環(huán)境的處罰對(duì)象為個(gè)人和單位，罰款的前提是“情節(jié)嚴(yán)重”，然而在《地震監(jiān)測(cè)管理?xiàng)l例》等其他法規(guī)中并未找到“情節(jié)嚴(yán)重”的相關(guān)界定標(biāo)準(zhǔn)，使得在執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)自由裁量的情況。此外，對(duì)個(gè)人和單位的罰款區(qū)間分別為“兩千元以下”、“二萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下”，區(qū)間過(guò)大，如何來(lái)上下浮動(dòng)，出現(xiàn)自由裁量。

地震監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)是一項(xiàng)公益性的事業(yè)，而實(shí)際執(zhí)法案例中，很多建設(shè)工程也是公益事業(yè)，《防震減災(zāi)法》第24條中的“國(guó)家重點(diǎn)工程”大量存在，實(shí)際執(zhí)法中，以行政處罰結(jié)案的案例并不多，多為協(xié)商的“柔性”執(zhí)法模式，與相對(duì)人共同商討增建抗干擾設(shè)施或新建地震監(jiān)測(cè)設(shè)施，以行政監(jiān)督、行政指導(dǎo)、行政合同的方式結(jié)案。關(guān)于此類“柔性”執(zhí)法，我國(guó)法律相關(guān)規(guī)定較空白，有大量的自由裁量和談判空間，如雙方相對(duì)人不能很好地把握尺度，很容易滋生怠工、腐敗等問(wèn)題。

（三）執(zhí)法隊(duì)伍不專業(yè)

地震監(jiān)測(cè)設(shè)施、觀測(cè)環(huán)境保護(hù)中涉及地震臺(tái)站、州（縣）地震局、省地震局、中國(guó)地震局職能部門寄有關(guān)科研院所。臺(tái)站是地震監(jiān)測(cè)設(shè)施、觀測(cè)環(huán)境遭到破壞時(shí)的第一知情者，然而很多臺(tái)站沒有相關(guān)的執(zhí)法人員，對(duì)相關(guān)法律法規(guī)不熟悉也是其管理短板，很容易造成“有法不依無(wú)人管，執(zhí)法不嚴(yán)無(wú)人管，執(zhí)法不糾無(wú)人管”的現(xiàn)狀，出現(xiàn)臺(tái)站人員與破壞地震監(jiān)測(cè)設(shè)施、觀測(cè)環(huán)境的相對(duì)人交涉無(wú)人理睬的尷尬狀態(tài)。目前臺(tái)站向省地震局、州（縣）地震局報(bào)告、轉(zhuǎn)接的執(zhí)法模式無(wú)法體現(xiàn)執(zhí)法的高效、便民。

（四）宣傳、預(yù)防不夠

地震監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的公益性活動(dòng)，需要公眾廣泛參與。《地震監(jiān)測(cè)管理?xiàng)l例》第29條、30條規(guī)定設(shè)立明顯的標(biāo)志標(biāo)明地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和地震觀測(cè)環(huán)境保護(hù)范圍，然而，很多公眾不知道保護(hù)其的緣由和重要性，這就要求地震部門在公眾宣傳上再下功夫。

地震監(jiān)測(cè)設(shè)施、觀測(cè)環(huán)境的保護(hù)涉及規(guī)劃、建設(shè)、國(guó)土資源等多個(gè)部門，地震部門對(duì)地震監(jiān)測(cè)設(shè)施和觀測(cè)環(huán)境的及時(shí)備案不夠，溝通不完全造成了很多工程建設(shè)在規(guī)劃、審批中沒有考慮到地震監(jiān)測(cè)設(shè)施、觀測(cè)環(huán)境保護(hù)的特殊要求，未領(lǐng)會(huì)防震減災(zāi)“以預(yù)防為主，防御與救助相結(jié)合”的方針。

四、如何完善

（一）完善相關(guān)法律

法律本身具有滯后性的特征，建議在地震監(jiān)測(cè)設(shè)施、觀測(cè)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律空白的情況下，先以規(guī)范、制度或標(biāo)準(zhǔn)的方式避免法律空白和自由裁量過(guò)大帶來(lái)的弊端，等時(shí)機(jī)成熟時(shí)，已立法的形式再確定。如國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)未做出規(guī)定的地震觀測(cè)環(huán)境保護(hù)的空間范圍在實(shí)際現(xiàn)場(chǎng)實(shí)測(cè)確定時(shí)，一般是由地震監(jiān)測(cè)環(huán)境保護(hù)標(biāo)的地的縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)管理地震工作的部門或者機(jī)構(gòu)會(huì)同同級(jí)建設(shè)、規(guī)劃、國(guó)土資源、水利、測(cè)繪等有關(guān)部門進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)實(shí)測(cè)確定，實(shí)測(cè)流程如下：

1.選定權(quán)威專家組。一般由地震部門、相關(guān)部門共同商討選定權(quán)威組進(jìn)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)測(cè)。

2.儀器標(biāo)定。進(jìn)行地震觀測(cè)環(huán)境保護(hù)范圍劃定所用的測(cè)量?jī)x器，均使用相關(guān)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)儀器，在進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)實(shí)測(cè)前，由專家組進(jìn)行統(tǒng)一標(biāo)定。

3.現(xiàn)場(chǎng)測(cè)量、收集數(shù)據(jù)。專家組依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的測(cè)試方法進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)測(cè)量，收集相關(guān)數(shù)據(jù)。

4.專家計(jì)算得出結(jié)論。專家組通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)測(cè)量、收集到相關(guān)因素的數(shù)據(jù)，依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)定的計(jì)算公式進(jìn)行計(jì)算，得出結(jié)論。

5.向相對(duì)人公布保護(hù)范圍。經(jīng)過(guò)以上程序進(jìn)行測(cè)試、計(jì)算得出的觀測(cè)環(huán)境保護(hù)范圍，由縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)管理地震工作的部門或者機(jī)構(gòu)及其他相關(guān)部門共同認(rèn)可后向相對(duì)人公布。

（二）加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

加強(qiáng)臺(tái)站一線工作人員相關(guān)法律法規(guī)培訓(xùn)，每個(gè)臺(tái)站至少配備兩名以上有執(zhí)法資格的執(zhí)法工作人員。加強(qiáng)與市、州（縣）相關(guān)執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)橫向、縱向的無(wú)空白、多層次鏈接的執(zhí)法。

（三）積極宣傳，努力預(yù)防

防震減災(zāi)是一項(xiàng)公益性事業(yè)，關(guān)系到每位公民的切身利益，各級(jí)地震工作主管部門或者機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)充分利用電視、廣播、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等媒介，向公眾多渠道、多形式地宣傳，努力做到家喻戶曉。同時(shí)，地震工作主管部門或者機(jī)構(gòu)應(yīng)積極與當(dāng)?shù)匾?guī)劃、建設(shè)、公安等部門聯(lián)系，做好宣傳和預(yù)防工作。

（四）鼓勵(lì)科技創(chuàng)新

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，各種城市建設(shè)對(duì)地震監(jiān)測(cè)設(shè)施、觀測(cè)環(huán)境的破壞在所難免，我們?cè)谧龊玫卣鸨O(jiān)測(cè)設(shè)施、觀測(cè)環(huán)境保護(hù)工作的同時(shí)，鼓勵(lì)加強(qiáng)科學(xué)創(chuàng)新非常有必要，提高地震觀測(cè)儀器自身的抗干擾能力，改進(jìn)和提高在強(qiáng)干擾信息的處理方法和能力才能從根本上適應(yīng)越來(lái)越苛刻的觀測(cè)環(huán)境。

注釋：

張建毅主編.防震減災(zāi)法教程.北京：清華大學(xué)出版社.2014.61.

中國(guó)地震局.地震標(biāo)準(zhǔn)匯編2009（第一冊(cè)）.206.

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