中國公民的行政糾紛：發生與解決

摘 要 本文基于CGSS2010數據來考察中國公民卷入行政糾紛的總體情況，并分析公民在行政糾紛中的行動傾向，為拓展行政糾紛解決途徑提供參考。研究發現，行政糾紛的發生因社會群體的不同屬性而有所差異。一旦卷入行政糾紛，大多數中國公民會采取容忍的態度。其中，在國家糾紛解決機制內，中國公民更傾向通過政府渠道來維護權益。此外，相對于政府渠道，文化程度高者、經濟發達的東部地區居民更擅長使用法律手段來解決行政糾紛。

關鍵詞 中國公民 社會屬性 行政糾紛 行動傾向

作者簡介：李少雅，華東政法大學社會發展學院社會管理專業碩士研究生。

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.051

一、 問題的提出

從一般意義上而言，糾紛與利益的調整和變動之間存在緊密的聯系，糾紛是“社會主體間的一種利益對抗狀態” 。在法學學者看來，處理和解決糾紛通常是司法的主要功能。相應地，我國法學學者長期鉆研于法解釋學的“應然”性上的討論。然而，現階段，我國正處于社會轉型期，人際關系的復雜化、沖突的多層次化、價值觀的多元化，這些趨勢往往會激化社會群體之間的摩擦。在現代法治社會中，公權力與私權利之間、政府與公民之間是極易產生社會話題，引發糾紛的一對關系。如果單純地從法解釋學的方向來探討并企圖解決行政糾紛，難以滿足實踐中對糾紛解決機制多樣化的需求。因此，法解釋學上的“應然性”討論雖不容忽視，但“實然”性的探析也不可小覷，比如關注法社會學的發展、吸取實證研究的方法。正如蔡仕鵬所提倡的，在關注法律規范的制定及其施行問題的同時，也有必要把法律施行對象的社會領域的結構變化及其種種因素納入研究范圍，進而探求法律與社會秩序之間的互動，實現法的規范性和社會性的統合。

基于上述認識，本文試圖通過2010年中國綜合社會調查數據（CGSS2010）來分析中國公民在行政糾紛中的行動傾向，了解公民的真正需求，以此為今后化解公權力和私權利之間的利益沖突，構建多元化的行政糾紛解決機制提供參考。

二、文獻回顧及研究假設

（一） 行政糾紛的發生

糾紛的發生可以歸結為“社會資源的稀缺性以及作為社會主體的人的理性之有限與德性之不足”。糾紛的發生可能因社會群體的差異而有所區別。一方面，社會群體卷入的事件不同，引發的沖突不同，所以會產生不同類型的糾紛。另一方面，即使發生同樣類型的糾紛，具有不同特征的社會群體也會采取不一樣的行動。比如，在中國，程金華、吳曉剛的研究發現，在不同的社會階層中，民事糾紛的發生存在顯著差異。個體戶卷入日常民事（經濟）糾紛的可能性最大，統治精英則最小；黨員比非黨員更少卷入民事糾紛（程金華、吳曉剛，2010）。在發達國家，擁有更高社會資本的群體，由于更多地參加投資貿易活動，因此會更多地卷入經濟型糾紛（Sandefur，2008）。行政糾紛是一種特殊的社會糾紛，在面對握有公權力的行政主體時，具有不同社會屬性的中國公民可能會有不同的應對方式。首先，提出假設1：在中國，行政糾紛的發生會因社會群體的不同屬性而有所差異。

（二） 行政糾紛的解決

1.行政糾紛的解決機制

如果糾紛被訴諸行動，其形式也是多樣的。總體來看，解決糾紛的途徑可以是司法渠道，也可能是非司法渠道。就非司法渠道來看，人們可以是訴諸黨政機關，或是民間協商，或是私下報復等等。不論在什么年代或是哪個國家，解決糾紛的渠道大致就是這些。在公民權利和國家權力博弈的過程中，行政訴訟是“保護公民權利的最后一道屏障”。然而，我國通過司法途徑來解決糾紛是近代移植西方法律制度的結果，而我國傳統對權力的崇拜更多是對行政權而不是司法權的崇拜（賀奇兵，2012）。相應地，自古以來，中國人并不習慣于打官司（瞿同祖，1981），通過上訪來解決糾紛也是目前中國公民較為普遍的做法（ Michelson，2008 ）。因此，提出假設2：相對于司法渠道，中國公民通過政府渠道來解決行政糾紛的比例更大。

2.不同社會群體對行政糾紛解決機制的選擇偏好

從某種程度上來看，糾紛當事人的應對方式時常與其社會經濟地位、社會資本、權力威望等因素相關。當事人雙方的力量對比在很大程度上左右著糾紛的發展趨勢和處理結果，但法律規范又可以改變當事人之間的力量對比（蔡仕鵬，2006）。在實際生活中，人們要么基于認同、要么基于理性選擇，或兩者兼而有之地訴諸法律來解決自己的問題，這個過程，一般被稱為“法律動員”（Lempert，1976）。在法律社會學中，不少學者把社會群體與法律動員關聯在一起，以研究特定社會群體發生糾紛時選擇法律的意愿和能力 （Merry，1990；Hoffmann，2005） 。研究發現，在中國，不同社會階層對是否動用法律來解決糾紛有不同的偏好（程金華、吳曉剛，2010）。因此，提出假設3：相對于文化程度較高群體，弱勢群體更少使用法律手段來解決行政糾紛。

三、數據、變量與方法

（一）數據

本文使用的數據時香港科技大學社會科學部和中國人民大學社會學系合作的CGSS2010數據。該調查采用多節分層概率抽樣設計，覆蓋了全國100個縣（區）、480個居（村）民委員會、12000戶家庭，獲得的有效樣本總量為11783個。

（二）變量

林莉紅（2015）指出，在行政糾紛中，造成權益損害的對象既包括違法行政行為，也包括不當行政行為，即違背行政合理性原則的行為。 因此，本研究的因變量——行政糾紛，不僅包括訴訟法意義上的行政訴訟，還包括中國公民同行政部門或工作人員之間的產生的各種糾紛。該變量采用CGSS（2010）中對“在過去一年中，您是否受到過政府有關部門或工作人員的不公正對待？”的回答。其中，有1065位（占總樣本的9.04%）回答“是”。endprint

為了進一步了解中國公民如何應對卷入的行政糾紛，選取了CGSS2010調查問卷中設置的一組問題。即對于那些實際卷入行政糾紛的被訪者，提問“您或您家當時采用了以下那些解決途徑呢？”為了方便分析，本文把供選擇的13種途徑歸納為如下三種機制。國家糾紛解決機制包含“政府渠道”和“（準）司法渠道”。其中，“政府渠道”包括當事公民“單獨向上級領導或部門投訴（包括單獨上訪）”和“聯合向上級領導或部門投訴（包括集體上訪）”。而“（準）司法渠道”則包括向法院起訴和具有準司法性質的行政復議。社會糾紛解決機制則包括“把事情曝光到網上”、“尋求非政府組織的幫助”、“私下報復”和其他類型的糾紛解決途徑。自變量采用社會群體的屬性指標。包括 “經濟狀況”、 “黨員資格”、 “文化程度”三個測量相關資本的變量以及區域、性別、居住地（城鎮或農村）和居住地區等人口學變量。

（三） 方法

本文主要在于探究中國公民行政糾紛的發生與解決，因此，將對近一年來卷入實際行政糾紛的公民分布及其行動策略進行描述性統計分析。另外，通過統計學上的logit回歸分析法來考察中國公民是否卷入實際糾紛的決定性因素。

四、中國公民行政糾紛的發生

（一）中國公民卷入行政糾紛的分布

行政糾紛是行政訴訟的前提。如表1所示，我國行政訴的訟代理案件基本上呈逐年增長的趨勢。據此可以看出，行政糾紛急劇增加。當前，我國正處于社會轉型時期，社會矛盾錯綜復雜。在面對大量復雜的行政問題和不同的社會群體時，行政機關在依據相關政策規范的基礎上，有時也需要充分發揮自身的主觀能動性，因此，行政糾紛的發生概率在不斷增大。如表2所示，根據CGSS2010數據整理得出，在近一年中，實際卷入行政糾紛的被訪者有1065位，占總樣本的9.04%。

表1：全國行政訴訟代理案件年度數據

（數據來源：中華人民共和國國家統計局。）

表2：實際卷入行政糾紛的樣本百分比

本文依據社會群體屬性對被訪者進行了分類考察。如表3所示，行政糾紛的分布存在顯著的群體差異性。具體來說，其一是性別差異，男性公民卷入實際行政糾紛的概率（9.72%）遠高于女性（8.4%）；其二是黨員資格差異，非黨員公民卷入實際行政糾紛的概率（9.35%）遠遠高于黨員同志（6.84%）；其三是單位性質差異，個體戶卷入實際行政糾紛的可能性最大（12.21%），公營單位的公民卷入實際行政糾紛的可能性最小（7.29%）；其四是經濟狀況差異，經濟水平最低的公民卷入實際行政糾紛的可能性最大（16.29%），其次是經濟狀況最好的公民（11.9%），而經濟水平一般的公民卷入行政糾紛的可能性最小；其五是居住地差異，農村居民卷入實際行政糾紛的可能性（10.26%）遠高于城鎮居民（8.27%）；其六是居住區域差異，東部和中部居民卷入行政糾紛的可能性（7.94%、8.88%）低于西部居民（11.35%）。這些差異在統計學上意義明顯顯著，P值均小于0.05。而文化程度差異雖然存在，但不具有顯著意義。

表3：中國不同社會群體實際卷入行政糾紛的百分比

（二）中國公民卷入行政糾紛的決定因素

上述關于行政糾紛的描述性分析呈現了不同社會群體屬性與行政糾紛發生之間的關聯性。為了進一步探究被訪者中卷入和沒有卷入實際行政糾紛的中國公民存在顯著的群體差異性，接下來將對被訪者是否卷入實際行政糾紛作的決定因素作多變量的回歸分析。使用的統計工具是Logit模型。因變量是被訪者在被訪時近一年內是否卷入行政糾紛（是=1，否=0），自變量仍舊是社會群體的屬性指標，包括政治、經濟、文化等資本擁有狀況和相關社會人口學指標。

如表4所示，在控制其他變量之后，黨員資格、性別、居住地、經濟狀況等因素在不同程度上決定著中國公民實際卷入行政糾紛的可能性。具體來說，其一，黨員比非黨員更少卷入行政糾紛（P<0.05），這可能是因為在中國，擁有政治資源可以減少公民卷入日常糾紛的概率；其二，男性比女性更容易卷入行政糾紛（P<0.05），這可能是由于男性在外工作更容易涉及相關行政事務，接觸政府部門的機會更多；其三，農村居民比城鎮居民更容易卷入行政糾紛（P<0.01），這可能是因為農村居民對相關行政問題知之甚少，當問題發生時不能及時處理，從而容易發生糾紛；其四，經濟狀況最差的公民比其他任何公民都更容易卷入行政糾紛，其中，經濟狀況一般的居民卷入行政糾紛的概率最小（P<0.001）。

表4：決定中國公民實際卷入行政糾紛的logit模型

（注：*** 表示p<0.001， ** 表示p<0.01， * 表示p<0.05。）

此外，本文還發現，雖然單位性質、文化程度與居住區域不是中國公民是否卷入行政糾紛的決定因素。但是，在多元分析中可以看出，第一，在實際行政糾紛中，公營單位的工作者比其他任何單位性質的工作者都更少卷入糾紛。其中，他們和個體戶的差別在統計學上意義顯著（P<0.01）。公營單位的工作者既然享有國家的鐵飯碗福利，就可能會盡量避免與國家公權力發生沖突以影響自己的事業。第二，從正系數可以看出，小學及以下文化程度者比其他較高文化程度者較少卷入行政糾紛，其中，他們和大專以上文化程度者的差別在統計學上意義顯著（P<0.001）。這可能是因為文化程度較高的公民對相關行政法律法規較為熟知，會借助相關知識來保護或爭取自己的利益。第三，東部地區的居民比中西部地區的居民更少卷入行政糾紛，其中他們和西部地區居民的差別在統計學上意義顯著（P<0.001）。由此可以得出結論，假設1成立。

五、中國公民行政糾紛的解決

（一）中國公民行政糾紛的解決機制

糾紛發生之后，當事人首先要考慮采取何種解決機制來應對當前情況。在實際糾紛中，由于被訪者可能選擇了不止一種處理方式，因此，解決糾紛行動的總次數（1135次）多于實際發生糾紛的總人數（1065位被訪者）。endprint

如表5所示：

第一，在于政府有關部門或工作人員發生實際糾紛后，超過一半的中國公民最終選擇不行動策略（占所有實際解決途徑的69.69%）。從中可以看出，對日常糾紛忍氣吞聲是中國公民常見的態度。這可能是中華民族的特性，受儒家“無訟”思想的感染，我國公民寧愿“大事化小、小事化了”。當今社會也一直延續傳統，追求構建和諧社會的理想目標，在這種和諧觀念的引導下，國家與社會、政府與個人的沖突局面并不是中國公民所向往的。

第二，國家糾紛解決機制（22.02%）比社會糾紛解決機制（8.28%）更多被采用。這是因為行政糾紛涉及到公權力與私權利之間的紛爭，通常來說，行政糾紛的解決機制應該是公力救濟，而非私力救濟。從目前來看，發展尚不完善的非政府組織很難作為第三方獨立地、公平地對行政糾紛進行裁判。因此，中國公民更愿意相信國家的正義。

第三，在國家糾紛解決機制內部，政府渠道和（準）司法渠道顯示出較大的差別。在卷入行政糾紛后，中國公民習慣向上級領導或部門投訴以及上訪（17.44%），而把糾紛訴諸（準）司法渠道的公民僅占4.58%。這說明，找律師、上法院來解決糾紛并不符合中國公民的行為習慣。同時，也應該看到，中國公民更傾向于選擇政府渠道這種非法治的方式來爭取自身的正當利益。這也證實了王學輝所擔憂的，中國公民對司法救濟期望值過低而對政治救濟的期望值過高 。由此得出結論，假設2成立。

表5：中國公民行政糾紛的解決機制

（二）不同社會群體對行政糾紛解決機制的選擇偏好

如表6所示，不同社會群體對行政糾紛解決機制的選擇有不同偏好。性別、黨員資格、單位性質、教育程度、經濟狀況等指標都與人們如何選擇糾紛解決機制在不同程度上相關聯。其中文化程度、居住地和居住區域這三個因素對中國公民如何選擇行政糾紛的解決途徑有顯著差異性。

從忍受這一種單方的行政糾紛解決機制來看，弱勢社會群體（非黨員、文化程度較低者、經濟狀況較差者、農村和中西部居民）比相對應的強勢社會群體（黨員、文化程度較高者、經濟狀況良好者、城鎮和東部居民）更多愿意采取容忍的立場來應對行政糾紛。在制度層面上，作為當事人之一的行政機關握有國家的公權力，是公共利益的保護者，作出的行政決定往往難以質疑。在法律地位上，糾紛當事人雙方的位置也是不平衡的。一方是負有管理職責的行政主體，另一方則是作為被管理者的公民。然而，在社會地位與社會關系、資源占有或能力等因素欠缺的現實情況下，弱勢群體可能會更多地選擇忍受的應對方式以減少力量的消耗。

從政府渠道和（準）司法渠道這一選擇來看，弱勢社會群體（非黨員、經濟狀況較差者、農村和中西部居民）比相對應的強勢社會群體（黨員、經濟狀況良好者、城鎮和東部居民）更少采取這一機制來解決行政糾紛。這可能是因為弱勢群體擁有政治、經濟資源較為缺乏，該渠道在實際應用中受制約較多。特別是司法渠道，正是由于它的專業性和正規性，公民在采用這一渠道時，往往面臨著較高的門檻和成本。因此，我們在倡導通過司法渠道來維護自己利益的同時，也必須正視它在現實中的局限性。此外，雖然地域、文化程度這一因素對公民是否采用政府渠道來解決行政糾紛沒有顯著區別。但是這一因素對公民是否采用（準）司法渠道來應對行政糾紛具有顯著的差異性，文化程度高者、經濟發達的東部地區居民更多采用（準）司法渠道。這也證實了文化程度對法律動員的重要影響。因此，我們堅信不疑，隨著文化教育的傳播，社會法治意識的提升，越來越多的公民會信任司法。由此可以得出結論，假設3成立。

從社會糾紛解決機制這一選擇來看，弱勢社會群體（非黨員、文化程度較低者、經濟狀況較差者、農村居民）比相對應的強勢社會群體（黨員、文化程度較高者、經濟狀況良好者、城鎮居民）更少采取這一解決機制來應對行政糾紛。但是東中西部區域的居民在這一糾紛解決機制的選擇上沒有區別。

表6：不同社會群體對行政糾紛解決機制的選擇偏好

六、 結論

本文基于CGSS2010數據分析主要得出以下幾個結論。第一，在中國，行政糾紛的發生因社會群體的不同屬性而有所差異。尤其是政治資本、經濟資本、文化資本、居住地、單位性質等因素都對中國公民是否卷入行政糾紛有重要影響。第二，一旦卷入行政糾紛，大多數中國公民會采取容忍的態度，其次會選擇國家糾紛解決機制，而較少公民采取社會糾紛解決機制。其中，在國家糾紛解決機制內，中國公民更傾向選擇政府渠道來維護自己的權益。第三，相對于經濟文化資本較弱的群體，文化程度高者、經濟發達的東部地區居民更擅長使用法律手段來解決行政糾紛。

有糾紛并不可怕，可怕的是糾紛不能得到解決。假使公民的糾紛沒有得到及時重視，不滿情緒沒能及時排解，從長遠來看，可能會對整個社會造成嚴重的破壞作用。由上文研究可以看出，中國公民的社會群體屬性決定了他們對行政糾紛解決渠道選擇的多元性，而當下我國的糾紛解決機制尚且不能滿足公民多樣化的需求。在一個社會中，為真正達到定紛止爭，實現社會正義，應當提供多元化的糾紛解決途徑，并且應當賦予當事人有根據自身情況及切身利益考慮的相對選擇權。因此，今后如何建立并完善多元化的行政糾紛解決機制值得進一步思考。

注釋：

何兵.現代社會的糾紛解決.北京：法律出版社.2003.1.

蔡仕鵬.法社會學視野下的行政糾紛解決機制.中國法學.2006（3）.

林莉紅.法治國家視野下多元行政糾紛解決機制論綱.湖北社會科學.2015（1）.

王學輝.群發性事件防范機制研究.北京：科學出版社.2010.8.

參考文獻：

[1]程金華、吳曉剛.中國行政糾紛解決的制度選擇.中國社會科學.2009（6）.

[2]賀奇兵.行政糾紛解決的國際經驗與啟示.理論與改革.2012（3）.

[3]瞿同祖.中國法律與中國社會.北京：商務印書館.2016.

[4]王秋韻.重塑中國行政審判的價值追求與目標設定.法制與社會.2011（11）.

[5]Hoffmann， Elizabeth A. 2005， “Dispute Resolution in a Worker Cooperaticve： Formal Procedures and Procedural Justice.” Law and Society Review 39.

[6]Lempert， Richard O.1976， “Mobilizing Private Law： An Introductory Essay.” Law and Society Review 11.

[7]Michelson. 2008， “Justice from Above or Below？ Popular Strategies for Resolving Grievances in Rural China.” The China Quarterly 193.

[8]Merry， Sally E.1990， Getting Justice and Getting Even： Legal Consciousness among Working-Class Americans. Chicago： University of Chicago Press.

[9]Sandefur. 2008， “Access to Civil Justice and Race， Class， and Gender Inequality.” Annual Review of Sociology 34.endprint