淺析我國基層公務員交流制度

貢世康　杜曉輝

摘 要 從任官回避制度以及人文關系紐帶在內的我國傳統文化中不難看出，對公務人員的管理很大程度決定了國家的興衰。我國現階段基層公務員交流制度是當代公務群體政治生活的生動體現，是加強公務員隊伍管理以及培養通才的重要手段，然而現實中卻出現了交流制度缺位、交流形式固化、交流意識畸形等狀況。為切實改善這些狀況，本文將采用邏輯分析的方法，以探求這些問題的深層次原因，并且從完善交流制度、探索交流形式、重視交流意識等方面提出一些簡單構想，以期對當下基層公務員交流制度的研究發展有所裨益。

關鍵詞 基層 公務員 交流制度

作者簡介：貢世康，西北政法大學行政法學院教授，研究方向：行政法與行政訴訟法、環境資源與保護、文書與痕跡鑒定、中西方政府與政治；杜曉輝，西北政法大學法學研究所副研究員，研究方向：民商法、行政法。

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.056

中國傳統歷史文化可以看作是我國封建官僚政治下的一個縮影，傳統文化即是官方正統文化，居主流，成大統。從制度上來講，無論是選賢舉能的科舉制還是官員交流的任官回避制，都是圍繞著選人用人為中心而展開，統一于管理，服務于政治，政興則國富，國富則民強。文化能夠傳承，制度也在發展，在當代四個全面思想的指導下如何加強全面從嚴治黨如何更好地處理好政治文化制度尤其是公務員交流制度便凸顯的尤為重要。

一、現行公務員制度的歷史沿革

（一） 公務員交流制度的內涵及意義

公務員交流制度是指機關根據工作需要或者個人愿望通過調任、轉任和掛職鍛煉等形式變換公務員的工作崗位，從而產生、變更或者消滅公務員職務關系的人事管理活動或制度。 一般分為公務員的內部交流和外部交流兩種，并且伴有廣泛性、計劃性、多樣性的基本特征。通過全方位廣泛的開展計劃性公務員交流，從國家層面來講通過交流可以完成對通才的培養、對政策的擴散以及對人才的優化配置；從個人層面來講有益于交流干部自身爭先創優、有益于增長才干、有益于滿足自身的生活需求。

（二）公務員交流制度的萌芽和發展

我國近現代公務人員交流制度的萌芽應始于建國前的軍隊內部，當時出于部隊內部管理的需要，軍事領導干部的培養已經開始實行有計劃地交流，新中國成立以后，又基于發展的現實性需要，干部交流打破了軍隊內部的界限才開始逐漸擴展到軍地交流中來，繼而隨著改革開放的號角、人事制度改革的春風干部交流制度又進一步得到探索成效顯著，公務員交流制度作為單項制度被納入公務員管理制度中始于1993年國家頒布的《國家公務員暫行條例》，條例首次明確了我國公務員實行交流制度，至此公務員交流進入了穩步發展階段。

（三）公務員交流制度的確立和完善

隨著社會主義市場經濟的不斷發展完善，我國國內經濟政治開始不斷涌現出新情況，產生新問題，這個期間公務員交流制度也經歷了不斷地探索和發展。在總結以往發展經驗的基礎上，2005年《中華人民共和國公務員法》的正式頒布第一次以法律的形式將這項制度確立下來。隨后為了不斷規范公務員交流，國務院，中組部先后又出臺了細致的指導性文件與法律規范，黨的十七大以來，干部人事交流愈發密切，公務員法在鍛煉培養干部、組織協調工作、防范不正之風等方面發揮了越來越重要的作用。近年來由于我國公務員考錄堅持了凡進必考的政策，雖然在改善公務人員學歷，提升公務員群體素質等方面成果顯著，但是也出現了公務員隊伍組成結構來源單一，基層工作經歷相對匱乏等新情況，為切實解決并改善這一新情況，公務員遴選制度開始出現，從部分試點取得成功后逐步推向全國，不僅成為了進入公務員隊伍的另一入口，也在一定程度上解決也回答了發展中的新問題。十八大以來中央新一代領導核心進一步提出了優化人事干部改革的目標，為今后我國公務員制度的改革和發展指明了方向，至此我國公務員交流制度尤其是基層公務員交流制度的發展方向便確立了下來。

二、在行基層公務員交流制度的現狀

（一） 基層公務員交流制度的現行做法

我國公務員交流遵循依法、適才適用、個人服從組織以及合理原則。根據《中華人民共和國公務員法》第六十三條的明確規定，我國實行公務員交流制度。公務員可以在公務員隊伍內部交流，也可以在與國有企事業單位、人民團體和群眾團體中從事公務的人員交流。交流的方式包括調任、轉任和掛職鍛煉三種。

廣義上的調任分為調入和調出兩種，根據《公務員調任規定（試行）》第二條規定，調任是指國有企事業單位、人民團體和群眾團體中從事公務的人員調入機關擔任領導職務或者副調研員以上及其他相當職務層次的非領導職務。關于調任，在我們當前的政治生活實踐中只是極少的一部分，并且大多集中在地市級以上，國企和政府之間的交流占據了主流，基層公務員交流中涉及到調任的可謂鳳毛麟角。

轉任是我國公務員交流最普遍最廣泛的也是最重要的途徑，是國家公務員在國家公務員系統內的流轉。根據《中華人民共和國公務員法》第六十五條規定，公務員在不同職位之間轉任應當具備擬任職所要求的資格條件，并且在編制限額和職數內進行。轉任與調任最大的區別就在于轉任是在系統內部的交流，不會涉及到公職身份的變化。當然轉任必須符合諸多限制性規定，比如回避規定，具備擬任職崗位的條件與資格，還必須有相應的編制空額與崗位空缺等等。在面對信息爆炸、本領恐慌的今天，轉任作為最主要的交流方式對我國公務員綜合才干的提升意義重大，已經逐漸成為了領導干部職業生涯的訓練營，從省部級領導到中央任職至少也經歷了兩個以上行政區域的轉任鍛煉，反觀基層，情況復雜的一線更能作為磨練培養干部的橋頭堡，其重大意義不言而喻。

掛職鍛煉作為一種臨時性的任職行為是在不改變干部行政關系的前提下，委以具體職務到其他地方暫時任職的行為，掛職的公務員還屬于選派單位的人員，占用派出單位的編制，鍛煉期滿后仍回原單位工作或者留用提拔。在目前的現實實踐當中有以下掛職形式，這其中有向上掛職，也有向下掛職，有平級掛職還有向外掛職，但是生活中也存在打破常規創造的譬如“支邊”、“援藏”等特殊形式。一般情況中向下掛職多為實職，向上掛職、平級掛職和異地掛職多為虛職，按照掛職領域來劃分的話又可以分為：地區交叉掛職、行業交叉掛職、職位交叉掛職。endprint

（二） 基層公務員交流制度存在的問題

基層公務員作為攻堅克難的橋頭堡是整個公務員隊伍的真實寫照，也是各種問題反映最集中最突出的地方。

1.公務員交流制度缺乏整體化、系統化的法律規范，部分規定過于模糊。有關公務員交流制度的法律性規定僅僅在我國《公務員法》第六十三至六十七條做出了籠統性的規定，其他的單行法規和規章散間于各種試行暫行規定之中，并且地域、部門之間的地方性規定也千差萬別，這就不可避免的造成了交流過程的困難和混亂，而有關調任、選任的規定雖然也規定了由組織提名推薦交流人員這樣的話語，但由于這一規定的模糊性，現實操作中往往會出現主體單一，主要集中在黨委有關少數領導干部這個范圍之內的問題，在平職轉任干部的規定上不統一，至于掛職的有關操作性規定更是匱乏，現實中往往流于形式。

2.基層公務員壓力大、交流空間小，往往是一崗多職，多能高負荷運轉。作為公務員日夜奮戰的一線隊伍，基層公務員往往是一人身兼多職，工作壓力大的同時晉升渠道和交流機會稀缺，并且競爭激烈，甚至在一個崗位就工作大半輩子的情況也時有發生，這種基層人員流動固化所導致的交流相對阻滯也是阻礙基層公務員人交流學習的一大頑疾。

3. 條塊間存在體制性流動障礙。我國基層的單位與部門固定的縱向之間以及橫向之間的交流體制沒有很好地暢通和完善起來，這種固有的條塊體制的障礙在基層的表現就是部分交流出現了堵塞，正常的交流計劃因為各種原因不得不束之高閣，因此也影響到了廣大基層干部的工作積極性和主動性，造成了基層交流的尷尬局面。

4.部分基層領導對干部交流的重視程度存在較大差異。基層往往是矛盾最尖銳的地方，作為掌握交流提名權的領導集體往往在人員交流的重視程度上千差萬別，有的領導選派隨意把正常的人事交流當做完成任務，有的領導打小算盤為避免人才的流失，留優送劣，更有甚者為了一己之私把正常的人事交流當作自己打擊報復他人的手段。

5. 交流過程中的考核監督機制不健全，缺乏完整統一的管理制度。作為我國基層公務員交流中唯一暫時性的掛職鍛煉，相對于其他兩種交流方式來講，無論是在交流過程中的考核還是監督都缺乏相應的明文規定，存在著一定的空白區域，并且派出單位和接收單位在考核與監督層面也缺乏一種合作機制。

6. 交流人員自身存在認識誤區。作為基層公務員，本應當腳踏實地珍惜交流的機會，然而在實踐中有一部分公務人員存在認識誤區，沒能夠做到正確認識交流的重要性而是把交流僅僅看作自身履歷的一次“鍍金”。

三、國外公務員交流制度的思考

（一） 國外公務員交流的一般性規定

國外公務人員的交流大致分為內部交流、外部交流和跨國交流三種。由于各國國情千差萬別，公共利益就成為了首要原則。

內部交流是國外公務人員最主要的交流形式之一，簡單來講即在公務員系統中跨單位、跨地域交流。最值得一提的就是國外非常重視公務人員間的縱向交流，即中央和地方之間的交流，通過這種方式就可以使得不同層級的交流以達到溝通和協調的目的，無形中也促進了政策擴散。

外部交流，即政府系統內部和其他外部組織人員的相互交流任職，在這些紛繁復雜的規定中最為亮眼的應當是以日本為代表的公務人員與私營企業之間的互相交流，其規定了一定年限的政府官員和企業人員的相互交流，交流期間的費用由政府和企業各自負擔。除此之外具有專業知識的人員也可以通過聘任的方式從事政府工作，以此來促進人力資源的合理配置與發展跨國交流的產生源于全球化發展過程中地區事務日趨復雜的現實情況，為有效應對這些問題，跨國交流應運而生。不得不指出的是跨國交流目前具有一定局域性，暫時限于歐盟國家與歐盟機構之間的交流，發展相對緩慢。不過值得一提的是，近些年隨著海外華僑、留學生的日益則多，涉及華人的治安案件也井噴式增長，今年我們可以留意到穿著中式警服的大陸警察在歐洲街頭與當地警方共同巡邏，這不失為我國公務人員未來參與國際交流的一種積極探索。

（二）國外公務員交流制度對我國的現實性借鑒意義

從國外的具體實踐中我們可以獲得以下啟發，即適時擴大我國不同層級公務員群體間的縱向交流，在合理范圍內擴大中央與地方、省市與區縣之間的交流以增強不同層級條塊之間的政策協調與溝通，逐步擴大公務員調任的內涵范圍，廣開渠道，將公務員調任的范圍延伸到更加廣闊的范圍區間，選取試點在政府和優秀企業中率先開展交流，摸索和建立起基本的政企交流規章制度，及時總結經驗和不足并適時在更廣闊的空間不斷推廣經驗。

四、我國基層公務員交流制度的構想

（一）我國近年來關于公務員交流制度的有益嘗試

從我國近些年以來的實踐操作中我們還是看到了許多積極探索和有益嘗試，這其中涉及到公務員交流的方方面面，有完善立法從而推動交流常態化發展的，有創立陽光津貼補貼、交流晉升激勵政策解決交流動力不足的，還有加強交流干部自身意識來督促干部正確認識自身錯位的，有探索建立正常退出機制來促進公務員隊伍能進能退動態交流發展的，值得一提的還有已經成熟在各地推廣實踐的遴選制度。

（二）我國基層公務員交流制度的完善與大膽構想

公務員交流制度的完善需要頂層設計與實踐經驗相結合，需要從法律完善開始一直到具體操作相匹配，以下就是我結合近年來的國內實踐所完善提出的一些建議和構想：

1. 系統化的完善公務員交流法律制度，明確有關交流法律細則。參照調任、轉任規定細則，系統化制定完善掛職鍛煉的具體實施辦法，對掛職人員的掛職資格，掛職人員掛職期間的考察、監督做出明確具體的規定，劃分權責界限，讓干部掛職有法可依，有細則可以操作實施。

在轉任、調任提名制度上，打破主體單一的干部提名權，可以嘗試擴大提名民主。平職轉任重要崗位雖然不屬于提拔，但是由于崗位較為特殊，因此也不同于一般性交流，應該明確重要崗位的內涵范圍，明確平級轉任干部的程序，必要時可以按照新任用領導干部程序予以考核。endprint

2. 探索建立完善一整套辭職、辭退制度在內的正常退出機制。黨的十八大以來新一代領導集體也多次強調建立能進能退能上能下的選人用人制度，讓想干事能干事的干部真正有所發揮。我們在公務員交流過程中要打破這種一崗定終身的局面就必須建立起這個淘汰機制，使得正常的引咎辭職、責令辭職制度有條不紊的運行起來，建立起一套以民意、年齡、身體狀況為考察對象的末位淘汰機制，唯有這樣才能激發廣大基層干部的活力，調動積極性。

3. 完善橫縱條塊間的正常交流體制，打破單一部門間的交流。條塊體制是我國政治制度下適應我國國情應運而生的特殊表現，深化基層公務員之間的交流，建立起常態化的正常交流尤為重要。尤其是要對同一崗位任職多年的崗位以及占據項目資金的重要崗位進行強制交流，不斷完善和強化雙向交流，打破單一部門間的交流，發展鄉鎮之間以及鄉鎮與部門之間的交流，此外，以專業性為基礎的公檢法系統內部也應該不斷嘗試開展不同形式的交流，正常流動是基層公務人員的事業發展的生命線。

4.對享有提名權的領導干部開展公務員交流的事前動員和事后效果評估。針對基層部分領導干部認識不清，存在認識誤區的現實性現狀，有必要建立起公務人員事前交流與事后評估體系，通過事前動員矯正思想認知，通過事后評估及時反饋交流成效并且反饋經驗，此外利用新技術引入計算機綜合配崗的新思路，將公務人員的基本情況輸入電腦程序，按需配崗，也極大程度上避免了人為因素的干擾。

5. 明確掛職鍛煉的考核與監管單位，積極與其他交流考核形式相匯通。掛職鍛煉的考核監管是交流方式中最為薄弱的一個環節，往往游走在派出單位和接收單位之間，所以首先應該建立起接收單位考核派出單位備案的交互機制，明確掛職鍛煉的考核與監管權責，及時對掛職人員進行考察和提出考察建議。

6.加強對交流人員的培訓投入，建立起前期思想教育與思想緩沖機制。首先在對交流人員的精力、物質投入力度上給予充分支持和保障，注重在交流人員日常生活關懷的基礎上進行思想上的培訓教育，在交流中加強干部自身的自律性和自身修養，正確認識交流的重要作用。

綜合以上構思和建議不難看出，基層公務員交流制度的完善既受制于整個國家公務員體制和法律的發展，又需要考慮到基層紛繁復雜的現實情況。在各種矛盾凸顯的今天，唯有多管齊下，打通制度和立法的最后一公里的同時因地制宜不斷創新、探索和完善新形勢下的基層公務員交流制度，才能逐漸改善當下的公務員交流現狀，才能更好的服務群眾，為加強全面從嚴治黨掃除制度障礙。

注釋：

應松年.公務員法.法律出版社.2010.153.

參考文獻：

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