淺析我國(guó)基層公務(wù)員交流制度

貢世康　杜曉輝

摘 要 從任官回避制度以及人文關(guān)系紐帶在內(nèi)的我國(guó)傳統(tǒng)文化中不難看出，對(duì)公務(wù)人員的管理很大程度決定了國(guó)家的興衰。我國(guó)現(xiàn)階段基層公務(wù)員交流制度是當(dāng)代公務(wù)群體政治生活的生動(dòng)體現(xiàn)，是加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍管理以及培養(yǎng)通才的重要手段，然而現(xiàn)實(shí)中卻出現(xiàn)了交流制度缺位、交流形式固化、交流意識(shí)畸形等狀況。為切實(shí)改善這些狀況，本文將采用邏輯分析的方法，以探求這些問題的深層次原因，并且從完善交流制度、探索交流形式、重視交流意識(shí)等方面提出一些簡(jiǎn)單構(gòu)想，以期對(duì)當(dāng)下基層公務(wù)員交流制度的研究發(fā)展有所裨益。

關(guān)鍵詞 基層 公務(wù)員 交流制度

作者簡(jiǎn)介：貢世康，西北政法大學(xué)行政法學(xué)院教授，研究方向：行政法與行政訴訟法、環(huán)境資源與保護(hù)、文書與痕跡鑒定、中西方政府與政治；杜曉輝，西北政法大學(xué)法學(xué)研究所副研究員，研究方向：民商法、行政法。

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.056

中國(guó)傳統(tǒng)歷史文化可以看作是我國(guó)封建官僚政治下的一個(gè)縮影，傳統(tǒng)文化即是官方正統(tǒng)文化，居主流，成大統(tǒng)。從制度上來講，無論是選賢舉能的科舉制還是官員交流的任官回避制，都是圍繞著選人用人為中心而展開，統(tǒng)一于管理，服務(wù)于政治，政興則國(guó)富，國(guó)富則民強(qiáng)。文化能夠傳承，制度也在發(fā)展，在當(dāng)代四個(gè)全面思想的指導(dǎo)下如何加強(qiáng)全面從嚴(yán)治黨如何更好地處理好政治文化制度尤其是公務(wù)員交流制度便凸顯的尤為重要。

一、現(xiàn)行公務(wù)員制度的歷史沿革

（一） 公務(wù)員交流制度的內(nèi)涵及意義

公務(wù)員交流制度是指機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要或者個(gè)人愿望通過調(diào)任、轉(zhuǎn)任和掛職鍛煉等形式變換公務(wù)員的工作崗位，從而產(chǎn)生、變更或者消滅公務(wù)員職務(wù)關(guān)系的人事管理活動(dòng)或制度。 一般分為公務(wù)員的內(nèi)部交流和外部交流兩種，并且伴有廣泛性、計(jì)劃性、多樣性的基本特征。通過全方位廣泛的開展計(jì)劃性公務(wù)員交流，從國(guó)家層面來講通過交流可以完成對(duì)通才的培養(yǎng)、對(duì)政策的擴(kuò)散以及對(duì)人才的優(yōu)化配置；從個(gè)人層面來講有益于交流干部自身爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)、有益于增長(zhǎng)才干、有益于滿足自身的生活需求。

（二）公務(wù)員交流制度的萌芽和發(fā)展

我國(guó)近現(xiàn)代公務(wù)人員交流制度的萌芽應(yīng)始于建國(guó)前的軍隊(duì)內(nèi)部，當(dāng)時(shí)出于部隊(duì)內(nèi)部管理的需要，軍事領(lǐng)導(dǎo)干部的培養(yǎng)已經(jīng)開始實(shí)行有計(jì)劃地交流，新中國(guó)成立以后，又基于發(fā)展的現(xiàn)實(shí)性需要，干部交流打破了軍隊(duì)內(nèi)部的界限才開始逐漸擴(kuò)展到軍地交流中來，繼而隨著改革開放的號(hào)角、人事制度改革的春風(fēng)干部交流制度又進(jìn)一步得到探索成效顯著，公務(wù)員交流制度作為單項(xiàng)制度被納入公務(wù)員管理制度中始于1993年國(guó)家頒布的《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》，條例首次明確了我國(guó)公務(wù)員實(shí)行交流制度，至此公務(wù)員交流進(jìn)入了穩(wěn)步發(fā)展階段。

（三）公務(wù)員交流制度的確立和完善

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展完善，我國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)政治開始不斷涌現(xiàn)出新情況，產(chǎn)生新問題，這個(gè)期間公務(wù)員交流制度也經(jīng)歷了不斷地探索和發(fā)展。在總結(jié)以往發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2005年《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》的正式頒布第一次以法律的形式將這項(xiàng)制度確立下來。隨后為了不斷規(guī)范公務(wù)員交流，國(guó)務(wù)院，中組部先后又出臺(tái)了細(xì)致的指導(dǎo)性文件與法律規(guī)范，黨的十七大以來，干部人事交流愈發(fā)密切，公務(wù)員法在鍛煉培養(yǎng)干部、組織協(xié)調(diào)工作、防范不正之風(fēng)等方面發(fā)揮了越來越重要的作用。近年來由于我國(guó)公務(wù)員考錄堅(jiān)持了凡進(jìn)必考的政策，雖然在改善公務(wù)人員學(xué)歷，提升公務(wù)員群體素質(zhì)等方面成果顯著，但是也出現(xiàn)了公務(wù)員隊(duì)伍組成結(jié)構(gòu)來源單一，基層工作經(jīng)歷相對(duì)匱乏等新情況，為切實(shí)解決并改善這一新情況，公務(wù)員遴選制度開始出現(xiàn)，從部分試點(diǎn)取得成功后逐步推向全國(guó)，不僅成為了進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍的另一入口，也在一定程度上解決也回答了發(fā)展中的新問題。十八大以來中央新一代領(lǐng)導(dǎo)核心進(jìn)一步提出了優(yōu)化人事干部改革的目標(biāo)，為今后我國(guó)公務(wù)員制度的改革和發(fā)展指明了方向，至此我國(guó)公務(wù)員交流制度尤其是基層公務(wù)員交流制度的發(fā)展方向便確立了下來。

二、在行基層公務(wù)員交流制度的現(xiàn)狀

（一） 基層公務(wù)員交流制度的現(xiàn)行做法

我國(guó)公務(wù)員交流遵循依法、適才適用、個(gè)人服從組織以及合理原則。根據(jù)《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第六十三條的明確規(guī)定，我國(guó)實(shí)行公務(wù)員交流制度。公務(wù)員可以在公務(wù)員隊(duì)伍內(nèi)部交流，也可以在與國(guó)有企事業(yè)單位、人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體中從事公務(wù)的人員交流。交流的方式包括調(diào)任、轉(zhuǎn)任和掛職鍛煉三種。

廣義上的調(diào)任分為調(diào)入和調(diào)出兩種，根據(jù)《公務(wù)員調(diào)任規(guī)定（試行）》第二條規(guī)定，調(diào)任是指國(guó)有企事業(yè)單位、人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體中從事公務(wù)的人員調(diào)入機(jī)關(guān)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或者副調(diào)研員以上及其他相當(dāng)職務(wù)層次的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。關(guān)于調(diào)任，在我們當(dāng)前的政治生活實(shí)踐中只是極少的一部分，并且大多集中在地市級(jí)以上，國(guó)企和政府之間的交流占據(jù)了主流，基層公務(wù)員交流中涉及到調(diào)任的可謂鳳毛麟角。

轉(zhuǎn)任是我國(guó)公務(wù)員交流最普遍最廣泛的也是最重要的途徑，是國(guó)家公務(wù)員在國(guó)家公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)的流轉(zhuǎn)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第六十五條規(guī)定，公務(wù)員在不同職位之間轉(zhuǎn)任應(yīng)當(dāng)具備擬任職所要求的資格條件，并且在編制限額和職數(shù)內(nèi)進(jìn)行。轉(zhuǎn)任與調(diào)任最大的區(qū)別就在于轉(zhuǎn)任是在系統(tǒng)內(nèi)部的交流，不會(huì)涉及到公職身份的變化。當(dāng)然轉(zhuǎn)任必須符合諸多限制性規(guī)定，比如回避規(guī)定，具備擬任職崗位的條件與資格，還必須有相應(yīng)的編制空額與崗位空缺等等。在面對(duì)信息爆炸、本領(lǐng)恐慌的今天，轉(zhuǎn)任作為最主要的交流方式對(duì)我國(guó)公務(wù)員綜合才干的提升意義重大，已經(jīng)逐漸成為了領(lǐng)導(dǎo)干部職業(yè)生涯的訓(xùn)練營(yíng)，從省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)到中央任職至少也經(jīng)歷了兩個(gè)以上行政區(qū)域的轉(zhuǎn)任鍛煉，反觀基層，情況復(fù)雜的一線更能作為磨練培養(yǎng)干部的橋頭堡，其重大意義不言而喻。

掛職鍛煉作為一種臨時(shí)性的任職行為是在不改變干部行政關(guān)系的前提下，委以具體職務(wù)到其他地方暫時(shí)任職的行為，掛職的公務(wù)員還屬于選派單位的人員，占用派出單位的編制，鍛煉期滿后仍回原單位工作或者留用提拔。在目前的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐當(dāng)中有以下掛職形式，這其中有向上掛職，也有向下掛職，有平級(jí)掛職還有向外掛職，但是生活中也存在打破常規(guī)創(chuàng)造的譬如“支邊”、“援藏”等特殊形式。一般情況中向下掛職多為實(shí)職，向上掛職、平級(jí)掛職和異地掛職多為虛職，按照掛職領(lǐng)域來劃分的話又可以分為：地區(qū)交叉掛職、行業(yè)交叉掛職、職位交叉掛職。endprint

（二） 基層公務(wù)員交流制度存在的問題

基層公務(wù)員作為攻堅(jiān)克難的橋頭堡是整個(gè)公務(wù)員隊(duì)伍的真實(shí)寫照，也是各種問題反映最集中最突出的地方。

1.公務(wù)員交流制度缺乏整體化、系統(tǒng)化的法律規(guī)范，部分規(guī)定過于模糊。有關(guān)公務(wù)員交流制度的法律性規(guī)定僅僅在我國(guó)《公務(wù)員法》第六十三至六十七條做出了籠統(tǒng)性的規(guī)定，其他的單行法規(guī)和規(guī)章散間于各種試行暫行規(guī)定之中，并且地域、部門之間的地方性規(guī)定也千差萬別，這就不可避免的造成了交流過程的困難和混亂，而有關(guān)調(diào)任、選任的規(guī)定雖然也規(guī)定了由組織提名推薦交流人員這樣的話語(yǔ)，但由于這一規(guī)定的模糊性，現(xiàn)實(shí)操作中往往會(huì)出現(xiàn)主體單一，主要集中在黨委有關(guān)少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)范圍之內(nèi)的問題，在平職轉(zhuǎn)任干部的規(guī)定上不統(tǒng)一，至于掛職的有關(guān)操作性規(guī)定更是匱乏，現(xiàn)實(shí)中往往流于形式。

2.基層公務(wù)員壓力大、交流空間小，往往是一崗多職，多能高負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。作為公務(wù)員日夜奮戰(zhàn)的一線隊(duì)伍，基層公務(wù)員往往是一人身兼多職，工作壓力大的同時(shí)晉升渠道和交流機(jī)會(huì)稀缺，并且競(jìng)爭(zhēng)激烈，甚至在一個(gè)崗位就工作大半輩子的情況也時(shí)有發(fā)生，這種基層人員流動(dòng)固化所導(dǎo)致的交流相對(duì)阻滯也是阻礙基層公務(wù)員人交流學(xué)習(xí)的一大頑疾。

3. 條塊間存在體制性流動(dòng)障礙。我國(guó)基層的單位與部門固定的縱向之間以及橫向之間的交流體制沒有很好地暢通和完善起來，這種固有的條塊體制的障礙在基層的表現(xiàn)就是部分交流出現(xiàn)了堵塞，正常的交流計(jì)劃因?yàn)楦鞣N原因不得不束之高閣，因此也影響到了廣大基層干部的工作積極性和主動(dòng)性，造成了基層交流的尷尬局面。

4.部分基層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)干部交流的重視程度存在較大差異。基層往往是矛盾最尖銳的地方，作為掌握交流提名權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)集體往往在人員交流的重視程度上千差萬別，有的領(lǐng)導(dǎo)選派隨意把正常的人事交流當(dāng)做完成任務(wù)，有的領(lǐng)導(dǎo)打小算盤為避免人才的流失，留優(yōu)送劣，更有甚者為了一己之私把正常的人事交流當(dāng)作自己打擊報(bào)復(fù)他人的手段。

5. 交流過程中的考核監(jiān)督機(jī)制不健全，缺乏完整統(tǒng)一的管理制度。作為我國(guó)基層公務(wù)員交流中唯一暫時(shí)性的掛職鍛煉，相對(duì)于其他兩種交流方式來講，無論是在交流過程中的考核還是監(jiān)督都缺乏相應(yīng)的明文規(guī)定，存在著一定的空白區(qū)域，并且派出單位和接收單位在考核與監(jiān)督層面也缺乏一種合作機(jī)制。

6. 交流人員自身存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)。作為基層公務(wù)員，本應(yīng)當(dāng)腳踏實(shí)地珍惜交流的機(jī)會(huì)，然而在實(shí)踐中有一部分公務(wù)人員存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)，沒能夠做到正確認(rèn)識(shí)交流的重要性而是把交流僅僅看作自身履歷的一次“鍍金”。

三、國(guó)外公務(wù)員交流制度的思考

（一） 國(guó)外公務(wù)員交流的一般性規(guī)定

國(guó)外公務(wù)人員的交流大致分為內(nèi)部交流、外部交流和跨國(guó)交流三種。由于各國(guó)國(guó)情千差萬別，公共利益就成為了首要原則。

內(nèi)部交流是國(guó)外公務(wù)人員最主要的交流形式之一，簡(jiǎn)單來講即在公務(wù)員系統(tǒng)中跨單位、跨地域交流。最值得一提的就是國(guó)外非常重視公務(wù)人員間的縱向交流，即中央和地方之間的交流，通過這種方式就可以使得不同層級(jí)的交流以達(dá)到溝通和協(xié)調(diào)的目的，無形中也促進(jìn)了政策擴(kuò)散。

外部交流，即政府系統(tǒng)內(nèi)部和其他外部組織人員的相互交流任職，在這些紛繁復(fù)雜的規(guī)定中最為亮眼的應(yīng)當(dāng)是以日本為代表的公務(wù)人員與私營(yíng)企業(yè)之間的互相交流，其規(guī)定了一定年限的政府官員和企業(yè)人員的相互交流，交流期間的費(fèi)用由政府和企業(yè)各自負(fù)擔(dān)。除此之外具有專業(yè)知識(shí)的人員也可以通過聘任的方式從事政府工作，以此來促進(jìn)人力資源的合理配置與發(fā)展跨國(guó)交流的產(chǎn)生源于全球化發(fā)展過程中地區(qū)事務(wù)日趨復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情況，為有效應(yīng)對(duì)這些問題，跨國(guó)交流應(yīng)運(yùn)而生。不得不指出的是跨國(guó)交流目前具有一定局域性，暫時(shí)限于歐盟國(guó)家與歐盟機(jī)構(gòu)之間的交流，發(fā)展相對(duì)緩慢。不過值得一提的是，近些年隨著海外華僑、留學(xué)生的日益則多，涉及華人的治安案件也井噴式增長(zhǎng)，今年我們可以留意到穿著中式警服的大陸警察在歐洲街頭與當(dāng)?shù)鼐焦餐策墸@不失為我國(guó)公務(wù)人員未來參與國(guó)際交流的一種積極探索。

（二）國(guó)外公務(wù)員交流制度對(duì)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)性借鑒意義

從國(guó)外的具體實(shí)踐中我們可以獲得以下啟發(fā)，即適時(shí)擴(kuò)大我國(guó)不同層級(jí)公務(wù)員群體間的縱向交流，在合理范圍內(nèi)擴(kuò)大中央與地方、省市與區(qū)縣之間的交流以增強(qiáng)不同層級(jí)條塊之間的政策協(xié)調(diào)與溝通，逐步擴(kuò)大公務(wù)員調(diào)任的內(nèi)涵范圍，廣開渠道，將公務(wù)員調(diào)任的范圍延伸到更加廣闊的范圍區(qū)間，選取試點(diǎn)在政府和優(yōu)秀企業(yè)中率先開展交流，摸索和建立起基本的政企交流規(guī)章制度，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和不足并適時(shí)在更廣闊的空間不斷推廣經(jīng)驗(yàn)。

四、我國(guó)基層公務(wù)員交流制度的構(gòu)想

（一）我國(guó)近年來關(guān)于公務(wù)員交流制度的有益嘗試

從我國(guó)近些年以來的實(shí)踐操作中我們還是看到了許多積極探索和有益嘗試，這其中涉及到公務(wù)員交流的方方面面，有完善立法從而推動(dòng)交流常態(tài)化發(fā)展的，有創(chuàng)立陽(yáng)光津貼補(bǔ)貼、交流晉升激勵(lì)政策解決交流動(dòng)力不足的，還有加強(qiáng)交流干部自身意識(shí)來督促干部正確認(rèn)識(shí)自身錯(cuò)位的，有探索建立正常退出機(jī)制來促進(jìn)公務(wù)員隊(duì)伍能進(jìn)能退動(dòng)態(tài)交流發(fā)展的，值得一提的還有已經(jīng)成熟在各地推廣實(shí)踐的遴選制度。

（二）我國(guó)基層公務(wù)員交流制度的完善與大膽構(gòu)想

公務(wù)員交流制度的完善需要頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合，需要從法律完善開始一直到具體操作相匹配，以下就是我結(jié)合近年來的國(guó)內(nèi)實(shí)踐所完善提出的一些建議和構(gòu)想：

1. 系統(tǒng)化的完善公務(wù)員交流法律制度，明確有關(guān)交流法律細(xì)則。參照調(diào)任、轉(zhuǎn)任規(guī)定細(xì)則，系統(tǒng)化制定完善掛職鍛煉的具體實(shí)施辦法，對(duì)掛職人員的掛職資格，掛職人員掛職期間的考察、監(jiān)督做出明確具體的規(guī)定，劃分權(quán)責(zé)界限，讓干部掛職有法可依，有細(xì)則可以操作實(shí)施。

在轉(zhuǎn)任、調(diào)任提名制度上，打破主體單一的干部提名權(quán)，可以嘗試擴(kuò)大提名民主。平職轉(zhuǎn)任重要崗位雖然不屬于提拔，但是由于崗位較為特殊，因此也不同于一般性交流，應(yīng)該明確重要崗位的內(nèi)涵范圍，明確平級(jí)轉(zhuǎn)任干部的程序，必要時(shí)可以按照新任用領(lǐng)導(dǎo)干部程序予以考核。endprint

2. 探索建立完善一整套辭職、辭退制度在內(nèi)的正常退出機(jī)制。黨的十八大以來新一代領(lǐng)導(dǎo)集體也多次強(qiáng)調(diào)建立能進(jìn)能退能上能下的選人用人制度，讓想干事能干事的干部真正有所發(fā)揮。我們?cè)诠珓?wù)員交流過程中要打破這種一崗定終身的局面就必須建立起這個(gè)淘汰機(jī)制，使得正常的引咎辭職、責(zé)令辭職制度有條不紊的運(yùn)行起來，建立起一套以民意、年齡、身體狀況為考察對(duì)象的末位淘汰機(jī)制，唯有這樣才能激發(fā)廣大基層干部的活力，調(diào)動(dòng)積極性。

3. 完善橫縱條塊間的正常交流體制，打破單一部門間的交流。條塊體制是我國(guó)政治制度下適應(yīng)我國(guó)國(guó)情應(yīng)運(yùn)而生的特殊表現(xiàn)，深化基層公務(wù)員之間的交流，建立起常態(tài)化的正常交流尤為重要。尤其是要對(duì)同一崗位任職多年的崗位以及占據(jù)項(xiàng)目資金的重要崗位進(jìn)行強(qiáng)制交流，不斷完善和強(qiáng)化雙向交流，打破單一部門間的交流，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)與部門之間的交流，此外，以專業(yè)性為基礎(chǔ)的公檢法系統(tǒng)內(nèi)部也應(yīng)該不斷嘗試開展不同形式的交流，正常流動(dòng)是基層公務(wù)人員的事業(yè)發(fā)展的生命線。

4.對(duì)享有提名權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)干部開展公務(wù)員交流的事前動(dòng)員和事后效果評(píng)估。針對(duì)基層部分領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)識(shí)不清，存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)的現(xiàn)實(shí)性現(xiàn)狀，有必要建立起公務(wù)人員事前交流與事后評(píng)估體系，通過事前動(dòng)員矯正思想認(rèn)知，通過事后評(píng)估及時(shí)反饋交流成效并且反饋經(jīng)驗(yàn)，此外利用新技術(shù)引入計(jì)算機(jī)綜合配崗的新思路，將公務(wù)人員的基本情況輸入電腦程序，按需配崗，也極大程度上避免了人為因素的干擾。

5. 明確掛職鍛煉的考核與監(jiān)管單位，積極與其他交流考核形式相匯通。掛職鍛煉的考核監(jiān)管是交流方式中最為薄弱的一個(gè)環(huán)節(jié)，往往游走在派出單位和接收單位之間，所以首先應(yīng)該建立起接收單位考核派出單位備案的交互機(jī)制，明確掛職鍛煉的考核與監(jiān)管權(quán)責(zé)，及時(shí)對(duì)掛職人員進(jìn)行考察和提出考察建議。

6.加強(qiáng)對(duì)交流人員的培訓(xùn)投入，建立起前期思想教育與思想緩沖機(jī)制。首先在對(duì)交流人員的精力、物質(zhì)投入力度上給予充分支持和保障，注重在交流人員日常生活關(guān)懷的基礎(chǔ)上進(jìn)行思想上的培訓(xùn)教育，在交流中加強(qiáng)干部自身的自律性和自身修養(yǎng)，正確認(rèn)識(shí)交流的重要作用。

綜合以上構(gòu)思和建議不難看出，基層公務(wù)員交流制度的完善既受制于整個(gè)國(guó)家公務(wù)員體制和法律的發(fā)展，又需要考慮到基層紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情況。在各種矛盾凸顯的今天，唯有多管齊下，打通制度和立法的最后一公里的同時(shí)因地制宜不斷創(chuàng)新、探索和完善新形勢(shì)下的基層公務(wù)員交流制度，才能逐漸改善當(dāng)下的公務(wù)員交流現(xiàn)狀，才能更好的服務(wù)群眾，為加強(qiáng)全面從嚴(yán)治黨掃除制度障礙。

注釋：

應(yīng)松年.公務(wù)員法.法律出版社.2010.153.

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