政府信息公開視野下信息自由權與隱私權的沖突與兼容

摘 要 政府信息公開是現代社會政治文明的重要標志，而在此背景下，信息自由權和隱私權的相互沖突成為阻礙社會進步的障礙。兩者的沖突不僅在于法律層面，更在于價值利益方面。協調兩者的沖突，兼容兩者的價值是政府信息公開的唯一出路。本文通過分析國內的沖突，結合國外的經驗，來促進我國政府信息公開視野也信息自由權和隱私權的兼容

關鍵詞 信息自由權 隱私權 沖突 兼容

作者簡介：周慶杰，天津市東麗區人民檢察院公訴科干警。

中圖分類號：D923.7 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.093

一、關于信息自由權和隱私權的界定

信息自由權和隱私權在法理上具有天生的對立性，不管是在語義上還是在價值上。但是，在政府信息公開的語境下，兩者的沖突表現就具有了兼容的可能性。因為，在此背景下的沖突是可調和的。

（一）政府信息公開語境下的信息自由權

信息自由權可以說是政府信息公開的憲法性法源，它脫胎于表達自由，是一種對信息自由控制、獲取和表達的權利。在我國學界它確實包括信息的獲取、認知和表達。但是本文所討論的是政府信息公開下，公民的信息獲取權或者說是知情權（right to now）。它是公民依據社會契約理論衍生出的對信息的控制權，它可以說是民主社會中的公民的一項基本權利。

此權利得以確立的理論依據是德國學者京特·雅科布斯等知名學者提出的信息契約論。社會成員根據契約將專屬于其自身的信息的部分權利讓渡給國家，從而促進公共福祉的實現；而國家有義務在管理這些信息的同時允許公眾獲得，從而滿足后者參與社會事務以及自我發展等需求 。在國際上聯合國和其他一些國家早已將此權利確定為憲法性的權利了：聯合國為保護公民的獲取信息的行為，通過1946年第59號決議設立屬于基本人權的信息自由權，隨后學界與實務界又不斷具體闡釋這一權利的內容。后來聯合國以及一些國家與地區將信息自由權確立為公民的一項憲法權利 。同時信息自由也在歐美立法界與司法界得到普遍接受，譬如《歐盟數據保護指令》；法國2004年《個人自由法》都要求對公民的信息自由權進行保護。

而公民享有的信息自由權是政府進行信息公開的主要的法理依據，根據“人民主權原則”，國家的權利應該來自于人民，我們的政府是通過契約的形式組建的，它只不過是代行公民的部分權利，因此，政府有義務向公眾公開其在行使職能時的信息。政府是公共信息的最大擁有者和控制者，政府部門掌握著全社會 80%以上的信息資源，政府信息作為一種公共資源，必須自由地流動，以便公民加以利用。因此，如果政府在信息公開中無法做到盡職盡責，那么作為一般的普通民眾更加無法獲取信息，這是民主社會下，對人權的公然侵犯。

（二）政府信息公開語境下的隱私權

隱私權在我國被認為是一項具體性的權利。其概念最早是由美國人提出來的，但經過了很多年的理論和實踐的考驗，仍然存在很多的爭議。隱私權在我國大多被界定在私法領域，然而，事實上公法領域的隱私權已然為世界上大多數的國家所認可，這是對公民隱私權更深層次保護的體現。我國憲法中雖然沒有直接的規定隱私權，但是從一些條文中完全可以推導出來，例如規定了人格尊嚴不受侵犯的權利，隱私權的公法保護是一個過程。如在美國法中，隱私權最初也是被界定在了民事權利的層次上。但此后，美國法院（尤其是聯邦最高法院）又通過一系列的判例，將其上升為一種憲法上的權利，創設了“憲法上的隱私權” 。1973年，法院又在羅伊訴韋德墮胎案（ Roev1Wade） 中確認墮胎自由是憲法保護的隱私權 。

根據學界通說認為，隱私是個人不愿為他人所知曉和干預的私人生活，隱私權是自然人出于其個人信息不被他人非法知悉、收集、公開、利用而對這些信息開展保護與控制的法律狀態。而在政府信息公開中它具有一些特殊性，例如，隱私權的主體是自然人，法人和其他組織并不能成為隱私權的主體；隱私權在政府信息公開中還具有邊界性，即隱私權要受到公共利益的限制；而本文所討論的另一個特征：就是隱私權會與政府信息公開的法源——信息自由權沖突 。兩者的位階都可追溯到憲法，因此，兩者在價值上的沖突和兼容就具有了可能性。而且，在隱私權的保護方面：我國已構建了包括在民法、侵權法、刑法等公私法領域的概念與制度體系，雖然還沒有設立專門關于隱私的法律。

二、信息自由權與隱私權的沖突

兩者的沖突并非是一以貫之的，以往行政機關一般以自己所享有的裁量權來規避它們的沖突。但是自20世紀以來，信息自由的價值被一些學者關注，這在很大程度上加劇了它與隱私權在信息公開中的價值沖突。例如，德國學者京特·雅科布斯結合提出了信息契約理論 。這些理論的確立無疑會導致兩者的沖突加劇。

（一）兩權沖突的具體表現

1.公眾信息的獲取與國家機關工作人員隱私保護的沖突

信息自由權給予公民參與政治生活的權利。而國家機關工作人員依據社會契約組成。作為國家主人的公民自然有權了解這些人員的基本個人信息。社會公眾只有對契約方的這些私人信息進行了解，才能給予其充分的信任，并履行規定的義務。這使得國家機關工作人員尤其是高級官員的隱私不僅是個人的事務，而成為了重要的公共利益政治生活的一部分，例如現如今我國炒作非常熱烈的政府官員的財產公示，但是，這一步的邁出卻非常的艱難，這都是利益博弈的具體表現。政府官員的個人隱私是否能夠成為機密，成為公共利益的一部分從而得以回避，這在西方學界早有定論。西方社會有一句政治名言：“政治家沒有隱私”。一個人如果具有國家機關工作人員的身份，其隱私權將不完整，并且具有得到公開的公共屬性 。但是，國家機關工作人員從單純的私人角度來看，也屬于個人的隱私，因此，在法律制定的時候必然會有意無意的對自己的隱私進行回避性的保護。這顯然會導致二者的沖突，兼容看似是完全沒有可能。endprint

2.社會公眾的信息獲取與政府機關信息保密之間的沖突

這是一種不平等主體之間的信息自由與隱私的沖突。一個政府要想真正的穩定的統治民眾，最重要的手段和方式就是保持神秘性，愚民是最廉價最有效的統治方式。前文已述，政府通常掌握著這個社會的80%以上的信息，包括其自身運行的信息。根據人民主權學說，政府的機構運行信息應該讓公眾知曉，這是契約得以成立的基本訴求。因此，我們可以把這里的信息公開看作是一種職責活動。由于政府信息歷來具有秘密主義的傳統，因此政府機構在履行其職責時，往往把熱衷于政治活動的人所提的信息公開要求以保密、保護國家利益為借口拒絕。這就會造成信息的壟斷，阻礙公民對政府信息的獲取；他們往往把自身活動的信息比作自己的私有財產，甚至以此作為自己是特權階層的象征。因此，他們對此等信息往往會以理直氣壯的態度予以拒絕，這就會導致了社會上出現一些信息公開不全、甚至失真的現象。

3.信息的獲取與其他公民隱私保護之間的沖突

信息公開中最為矛盾的就是這個方面，一方面，隨著社會生活的節奏的加快，人與人之間的溝通的時間相對的減少，要想在工作生活中相互了解，政府信息公開就成為了一種很重要的途徑。如在社會的招聘中，信息的及時獲取是關乎成敗的關鍵，也是這個社會的關鍵。但是，了解這種信息，就意味著對他人個人隱私的侵犯，這就會產生矛盾。因為自身的很多信息并不想讓別人得知，這在信息自由的社會大背景下，隱私權成為相對弱勢的權利，人們爭相的暴露別人的個人信息，并以此作為信息自由的價值實現。例如現實中的“人肉搜索”，這種最直觀的沖突，讓我們認識到，個人隱私在這個信息瘋狂的社會中是多么的微小和不足稱道。

（二）產生這些沖突的原因分析

1.權利之間價值利益本身的沖突

調整各種權利的沖突往往涉及對權利的價值評價。誠如美國法哲學家E·博登海默所指出的那樣，法律的主要作用之一就是調整及調和種種相互沖突的利益，制定利益沖突標準 。德國的利益法學及由此而發展出的評價法學更明確承認，法律的目的就在于“以賦予特定利益優先地位，而他種利益相對必須作一定程度退讓的方式”來規整個人或團體之間的被類型化的利益沖突 。因此，信息自由權和隱私權的沖突實際上是權利的價值利益之間的沖突。不同主體之間對信息的需求和獲取，其本質是對各自利益的博弈。信息自由權強調的是公共利益和部分的私人利益，而隱私權則強調的是純正的個人利益。在價值利益的維護上，我國的憲法都對此有保護，因此這就決定了兩者在政府信息公開中，相同權利位階的沖突。

2.政府機關的自身理念的原因

在政府機關看來，保證自身權威性和重要性的方式就在于對信息的掌控。而信息的公開將迫使他們向公眾提供官僚機構的秘密，而這正是他們權利的真正來源。而且，對于行政管理者來說，信息公開意味著政府行政成本的增加，這對于一個遵守預算法律的政府來說，意味著負擔的加重。信息公開還代表著政府履行職責的過程中任何的錯誤和惡性，都會暴漏在公眾的視野之下，這可以說是行政管理者自身“隱私”的保護，他們一般會認為這會對他們工作的安全感造成威脅。塞繆爾·J·阿奇博爾德曾提出一個行政管理者不愿信息公開的原因：“行政機關經常抱怨尊重人民的知情權有多么的困難，很大程度上就是官僚機構一貫的‘出言不遜的體現” 。從中我們可以看出行政機關的傲慢，行政機關的特權思想的理念，使得他們在行政行為中難以自身的權利進行削弱，這是權力的天然擴張性的表現。

正如西方法諺云：“我的自由止于他人鼻尖”，信息自由與個人隱私作為憲法所保護的人權，所蘊含的不同價值就決定了兩者的必然的沖突。再加上政府信息公開視野下，行政機關的天然性的“傲慢”，就決定的二者的激烈博弈難以避免。

三、美國政府信息公開中信息自由權和隱私權的沖突

（一）美國信息公開中信息自由權和隱私權的產生

美國是一個判例法國家，其對于程序的要求非常的高，尤其是在行政行為的控制中。因此，他們設立了《行政程序法》，它是國會用來促進行政機關的民主責任制，限制其專斷、任性的行政行為的，最主要的是明確了公開行政程序要接受公眾的監督和審查，限制不良的行政裁量權。但是，顯然這對于信息自由權的保護是不足的，它只設立了部分信息披露的條款，規定公民有權得到政府信息， 但是同時設置了廣泛的限制性條款，而且沒有司法審查的保障。因此，林登·B·約翰遜總統于1966年7月4日簽署了《信息自由法》，作為對1946年《行政程序法》的補充 。在其簽署時宣布：“我一直深信信息自由是如此的重要，以至于只有國家安全的需要，而非公務人員或平民的需求，才決定何時對信息自由進行限制。”《信息自由法》主要修改了《行政程序法》的第552節的內容。它規定的獲取信息的程序相當簡單，只要向行政機關提出正當要求，除非能證明希望得到的信息屬于有證據或正當理由會對個人隱私權造成明顯不當損害的，否則應該公開。這一立法使得是否公開個人信息的標準較寬泛，也使《信息自由法》與隱私權保護產生了沖突。

（二）美國政府對此沖突的解決方式

雖然肯尼思·C·戴維斯認為：《信息自由法》不斷地被修改、解釋，已經成為了一項非常成功的立法 。但是，在20世紀90年代中期，《信息自由法》招致了非常尖銳的批評，一個是成本問題，另一個就是對隱私權的沖擊。隱私權與信息自由權的沖突由最高院的空軍部訴羅斯案 中提出來。

首席大法官伯格認為法院的多數意見未認識到軍校學生的隱私權利益的重要性。即國會必須設法“通過排除那些已經公開即可能危害個人的文件，實現保護個人隱私權與保護公眾對政府信息的知情權的適當平衡 。”正如洛克所言， 法律消弭自由之間紛爭最有效的手段在于劃定它們的邊界。即以立法的形式對權利進行保護，以防止權利之間的過分沖突。因此，1974年美國通過了《隱私權法》，使得權利的位階沖突消失。同時，為了防止兩部法律之間的沖突，美國國會于1984年對《隱私權法》進行了適當的修改，在第552節中規定了行政機關是應該隱瞞信息還是公開信息的問題。同時，還對此條款進行了限制性的規定：“任何機關都不得依賴第552條所規定的免除情形，而向某人隱瞞任何根據該條款通過其他方法也可以獲取的記錄” 。這是一種積極性的保護，同時，美國對于此種沖突問題并不回避，其前隱私權保護研究委員會對此曾發表言論，他們認為裁量權是行政機關得以在沖突中平衡的重要方式 。而且在面對兩者時，應最大限度降低沖突，而不是夸大沖突 。endprint

四、對我國政府信息公開中權利沖突的啟示和借鑒

（一）在信息自由的背景下確立隱私權的積極保護

在這個時代信息的自由獲取和傳播，是一種無法阻逆的趨勢。也就是說我們正處以一個信息大爆炸的時代，在這個背景下，信息自由的保護是一種不可避免的歷史潮流，世界上大多數國家都對信息自由的保護做了規定，甚至大多數都制定了《信息自由法》等法律。然而在這個背景下，與信息自由相對立的隱私權的保護就顯得尤為的重要了，因為這個時代不僅是一個信息的時代，還是一個強權政府的時代，雖然大部制的改革看似與此正相矛盾，但是自20世紀以來政府的機構一直都在增加，公務員的人數仍在不斷的增長。例如美國的公務員的人數自20世紀以來增長了近10倍 。因此，在政府信息公開視野下這種沖突，這種對隱私的保護更為重要。

隱私權是一種獨立的人格權，人格尊嚴是憲法保護的基本人權。以往對其的保護大多是消極的，只有在權利被動的受到侵犯時，行政機關才會對隱私權進行保護。現在，行政機關掌握著越來越多的個人信息，加之法律和制度的不健全，使得隱私權在強大的行政力量面前顯得十分脆弱，對公民知情權的片面保障和對信息公開最大化的追求，更使得隱私權岌岌可危。因此，強調隱私權保護的積極性是很重要的，例如在信息公開立法中設置隱私權保護制度，這樣就可以促進隱私權的全面的保護，還可以設置隱私權的行政救濟和司法救濟的措施，而不是在隱私受到侵犯時，以原則性的條款對其進行救濟。

（二）樹立隱私與信息自由可兼容的理念

隱私權和信息自由權在表面上確實是沖突的，它們代表的是個人利益和公共利益。但是在政府信息公開的背景下，兩者的兼容就具有了可能性。政府信息公開的本質在于對公權力的限制和人權的保障。信息自由能夠使得公眾在政府那里得到信息，隱私則要求政府對自身的信息進行合理的使用和負責。在這方面，兩者的兼容性就顯而易見了，信息自由能夠使得我們獲知政府所掌握的我們的信息是否具有真實性，是否對信息進行了合理的使用。而隱私的保護，則使得政府信息公開中的信息自由不會無所節制，從而在一定程度上保護了社會的公共利益。雖然，面對公共利益和個人利益，我們要有所選擇，正如恩格斯所說：當個人隱私與國家利益發生沖突時，個人隱私就不是一般意義上的隱私，而是公共事務的一部分，人民有權知曉其中的內情，個人隱私要讓步于公共利益。但是，在選擇公共利益的同時，同時把握住個人利益的維護是非常重要的。

美國立法機關和政府早就認識到，信息自由和隱私權作為相互對立的法律范疇，其關系的協調與否制約著政府信息公開制度的運行狀態。因此，他們制訂了《隱私權法》對兩者的關系進一步進行協調 。這對我國具有極大地借鑒意義。所以，在我國政府信息公開制度中，首先必須樹立正確的理念，無論在理論研究還是在司法實踐中都注重信息自由權和隱私權之間的聯系，不把二者絕對地對立起來，應強調知情權和隱私權的共進發展，尤其是把對隱私權的保護當成對信息自由權的促進手段，而不是阻礙因素。

（三）制定具體的法律以確定兩者的邊界

如洛克所言，法律消弭利益之間紛爭最有效的手段在于劃定它們的邊界。從形式正義的角度觀之，確定信息自由權和隱私權的范圍，是消弭沖突的必要手段。二者的沖突根源于人格尊嚴與及信息自由權這一對基本權利之間的矛盾，而包括我國在內的大陸法系國家化解此矛盾的一般做法，是通過具體的法律來對確定各自的價值利益范圍。雖然美國是普通法系的國家，但是基本的法理是相同的，它也制定了《隱私權法》來具體的規定隱私權的范圍，以區別與《信息自由法》下信息自由權的邊界。兩者雖然看似仍然是沖突的，但是正如奧布萊恩所說：“信息控制問題呈現模棱兩可的本質，而且若沒有對個人使用政府記錄的權利和隱私權的雙重利益的清楚認識，就不可能發展一種全面的政策體制，既協調兩種利益，又調整行政機關實踐中的做法” 。因此，筆者認為我國可以考慮設立與《政府信息公開條例》相類似的關于隱私權的法律，使得兩者在相同的位階層面上能夠相互的兼容、配合。同時，從法理觀之，權利之間的邊界不可能始終涇渭分明。科斯與卡爾·拉倫茨曾分別從制度經濟學與概念法學角度得出結論，權利之間經常出現交叉重疊，從而人們很難在它們之間明確地標界 ；因此，兩者的兼容就具有的法理上的可能性。《隱私權法》的制定，給予了這種利益的清楚認識，使得信息自由和隱私權得以在政府信息公開中得以兼容。

因此，制定相應的法律，使得隱私權的保護從私法領域擴展到公法領域，提高隱私權的保護地位，以促進兩者的兼容性。這既有法理依據又有，又有實踐性的基礎。

五、結語

通過以上的分析，筆者認為在政府信息公開視野下，信息自由權與隱私權的沖突時確實存在的，然而，實踐和歷史告訴我們兩者的沖突絕對是無法徹底的消除的，而且兩者的關系在信息公開中具有相互協調和兼容的可能性，這對于政府的合理運行具有十分重要的作用。正如肯尼思·F·沃倫所說，兩者確實存在沖突，但是我們不應夸大那些明顯的沖突所引起的行政和法律問題，而是應該盡可能的將兩者的沖突減至最低。

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