去產能進程中的相關法律問題探究

摘 要 去產能進程不斷加深，伴隨的問題也日益顯現出來，要解決去產能過程中出現的這些問題就離不開法律的規范與指引。本文主要從法律層面探討了去產能過程中可能出現的三個問題，并針對問題提出幾點建議。針對地方權力對過剩產能企業的保護，建議將破產案件的管轄權變更為上一級法院的指定管轄或者集中管轄；為解決上下游企業債務糾紛，建議創新制度將該類糾紛合并審理；最后從職工安置基金來源應強調企業的主體責任、職工安置基金優先于債權人的債權并免于凍結等方面，為去產能解決職工安置的解決提供制度建議。

關鍵詞 去產能 破產案件 管轄權 合并審理 職工安置資金

作者簡介：羅爾男，四川省委黨校法學教研部。

中圖分類號：D920.5 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.098

當前中國經濟正處于爬坡過坎、轉型升級的重要階段。中國改革的步伐依然堅穩，位于五大改革改革任務首位的去產能也將保持定力。法律作為社會活動的行為規范，去產能的順利進行肯定離不開法律的規范與指引，法律制度如何更好地為去產能服務呢？去產能過程中難免會出現矛盾與問題，那么我們應如何公平合理有序合法地處理去產能過程中出現的這些矛盾與問題呢？

一、破產案件的管轄權制度創新

破產程序是法治化市場主體救治和退出的有效路徑。破產程序依據法律規定一次性公平合理解決所有的債權債務糾紛，有利于解決圍繞破產企業的種種突出矛盾。但，企業破產不僅會影響地方政府政績，還可能給政府帶來維穩壓力。在考核壓力和維穩的壓力下，地方政府往往會干預企業破產，是對僵尸企業采取各種幫扶措施，長期用財政資金輸血、提供優惠政策，最終導致僵尸企業“僵而不死”。

我國現行法規定，破產案件的管轄權是債務人住所地人民法院。當前，法院的人財物等諸多方面受制于地方政府，導致法院在破產案件是否受理以及后續的案件審理上缺乏抵制非法干預的底氣。要讓讓破產案件在法治的軌道上運行，首先就要從破產案件的管轄權問題上入手。

通常而言，地方權力支配的范圍限于其管轄區域內。據此，可以探索將破產案件的管轄權由債務人住所地的法院變更為其他法院，具體有兩種變更方法可循：一種是上一級法院的指定管轄。將破產案件的管轄權由現行法規定的債務人住所地法院管轄，變更為上一級法院的指定管轄，上一級法院既可以指定與債務人住所地法院同級的法院，也可以自己立案受理；另一種則是建立破產案件的集中管轄制度。建議設立專門的破產與清算法庭，或建立破產與清算法院。這些享有集中管轄權的破產法院或破產法庭，不受嚴格的行政區劃的限制，不僅可以破解行政干預的難題，還將辦案力量專注于破產案件，審理破產案件的專業化程度將大大提高。這必將有利于去產能企業司法處置工作的順利開展。

二、上下游企業間債權糾紛的合并審理機制

我們知道，隨著社會分工，任何企業不可能獨自完成全部的生產、管理、銷售過程，不可避免地會與上下游企業發生各種業務往來。一旦中游企業陷入困境，鏈條上的上下游企業必定受到挫傷。為防止一家企業的危機蔓延到整個產業鏈條，在處理上下游企業間的糾紛時，就要充分考慮到案件的特殊性，在現行法規定的情況下，探索出一條有效解決此類糾紛的機制。為此，建議賦予法院在必要時有權主動合并審理上下游企業間的供貨類糾紛。

要適用這一創新制度，首先需解決不同法律關系的案件能否合并審理的困惑，細化而言上下游企業間的糾紛能否成為當前通行合并審理須同一法律關系規則的例外呢？2008年2月4日印發《民事案件案由規定》的通知（法發[2008]11號） 為基于不同法律關系的多個訴訟請求一案合并審理提供了法律依據。

另，最高人民法院在（2016）最高法民終701號生效民事判決書中也明確了兩個不同的法律關系不能在一個案件中合并審理，系審理大多數民事案件的一般性規則，其效力并不及于民事案件審理的所有領域。既然案外人的執行異議可成為一般規則的例外，那么，在處理上下游企業與中游企業的糾紛問題上，我們為何不可嘗試合并審理呢？具體而言，當中間企也向其下游企業追索欠款時，如在其管轄范圍之內，中間企業的上游企業也起訴要求中間企業支付其貨款，法院就可以主動將這兩個相關聯的案件合并審理，繞過中游企業，直接讓其上下游企業進行相關貨款的償付，多于或不足的部分，由中游企業獲得或者另行支付。這既節約了司法資源，還有效防止中間企業在獲得下游企業的回款后并不用于償還上游企業的欠款，導致上游企業也陷入惡性循環，從而使僵尸企業從中間企業蔓延到整個產業鏈條。

三、職工安置問題的解決

（一）職工安置資金來源應強調企業的主體責任

職工安置資金的來源主要有兩種形式，一是企業資金，二是政府撥付的專項獎補資金。需要清除過剩產能的企業中，國有企業與民營企業的數量各占一半。其中，一部分企業的過剩產能并不多，通過轉結構、重組等方法，不借助外力也能去除過剩產能。這類企業有能力負擔因去產能而引起的職工安置費用。對于此類企業，應當強調企業的市場主體責任，使其支付職工安置費用，無需動用政府撥付的職工安置資金。

企業作為重要的市場主體，是市場經濟活動的主要參加者，在獲取利潤的同時，還要自覺擔負社會責任。保障職工的利益，就是其承擔責任的體現。去產能過程中處理職工安置工作的態度，則是檢驗企業社會責任感強弱的一把標尺。然而，有的企業在這標尺的檢驗之下，趨利避害的本性被過度放大，社會責任的缺失展露無遺。如職工的保險費、職工的經濟補償等職工安置費用本因由企業負擔，但是，某些企業精準地洞悉了去產能的趨勢，欲承去產能的便利之風，將企業負擔的職工安置資金轉化為由政府專項獎補資金負擔，無形中就將企業責任轉嫁給政府或者其他主體。這顯然與去產能的初衷相背離。甚至，某一企業故意拖欠職工費用，佯裝企業資金無力支付，坐等政府專項安置資金為其埋單，順利解決后患之后再將資金投入生產。endprint

為了讓政府撥付的職工安置資金用在實處，防范企業借機逃避責任，建議對政府撥付的專項資金使用進行制度設計，明確政府的職工安置資金的使用條件，企業自負的責任交由企業自己解決。同時，建立一系列的保障措施，對企業職工安置的全過程監控。事前審查，需要安置職工的企業是否符合啟用撥付資金的條件；事中監督，自負職工安置資金的企業，督促其在去產能的過程中其依法支付職工安置費用。事后檢查，一方面確保職工安置資金確實用于職工安置，另一方面防止企業事前為利用國家撥付的資金支付職工安置資金而暫時停產，在撥付資金安置職工后，又恢復生產，逃避責任。

故，建議明確國家專項資金使用的條件。具體的條件，我不建議采用正面清單的模式，而認為應采用負面清單的模式，規定去產能企業符合相關條件，就不能用政府的專項安置資金。以防止打著去產能的旗號，讓國家為企業承擔責任。這無異于讓政府為企業埋單，浪費職工安置資金的數額，導致本應由政府資金支持的企業職工得不到安置資金。

那么負面清單上的具體條件是什么？我認為可以根據企業的生產經營狀況而定，具體可以參考企業的資產總額的大小、稅務繳納的情況、市場占有的份額等因素，當然這更多的是一個技術問題，具體的條件還須根據當時的經濟發展水平綜合考量。

（二）職工安置資金應優先于企業的債權

去產能中，有能力負擔職工安置費用的企業，應當自行支付職工安置資金。這些企業在重組的過程中，職工有權請求企業支付職工安置資金，職工的這項請求權是否有優先效力呢？即，當職工的安置資金請求權與企業債權人的債權并存時，職工安置資金是否能夠優先于企業債權人的債權而得到償付？

現行法律法規并未就此問題作出相關規定。職工安置資金的優先權問題，關乎到在企業不能同時支付職工安置資金與企業債權人的債權時，職工能否獲得職工安置資金或獲得安置資金數額的大小。這個問題的解決其實是一個利益衡量的過程，即在企業職工與債權人之間，應當優先保護誰的利益。勞動者依據其勞動獲得報酬，在去產能的重組中，需要安置中的大部分職工，其勞動報酬或相關收入是其個人立命與維系家庭的主要支撐，甚至是其唯一的生活來源。而債權人的對企業的債權屬于債權人的普通利益，這種利益不一定會關系到債權人的生活危機。

《合同法》第286條規定了建設工程的價款就該工程折價或者拍賣的價款優先受償。最高人民法院在《關于建設工程價款優先受償權問題的批復》的文件中，對優先受償權的范圍進行了明確規定，享有優先權的費用只能是承包人工作人員報酬、材料款等在工程建設中實際支出的費用，其他的費用則不能優先受償。之所以賦予承包人工作人員報酬的優先權，就是出于保護工作人員的權益。

因此，我建議將來在設計職工安置資金的相關規則時，可以參照《合同法》及《批復》的規定，為保障職工的基本生活，建議最高法院以司法解釋的方式，明確去產能企業在重組過程中的職工請求企業支付安置資金的權利優先于其他的債權人。在企業無法同時支付職工安置資金與企業債權時，優先保護因去產能而離職、轉崗的職工。

（三）探索建立專用賬戶管理職工安置資金

職工安置資金如由企業支付，那么職工安置的費用到底應該由企業的哪一部分資金予以支付呢？如果企業在債權與職工安置之間，選擇支付債務，那么職工如何維護自己的權益呢？

企業要去產能，職工將面臨被動離職、轉崗，顯然他們已經處于及其弱勢的地位。為了平衡企業與職工的地位，需要把已經失衡的關系重新拉回公平的軌道，就需要限制企業在職工安置方面的選擇權。建議，在企業賬戶之外，另行設立一個職工安置專用資金賬戶。賬戶內的職工安置資金只能用于職工的安置，而不能被企業挪為它用。同時，為了防止企業在賬戶內存放過量資金以逃避債務的風險，建議將職工安置資金的專用賬戶交由職工代表大會或者工會管理。限制企業自由存取賬戶內的資金，將會大大減小此等風險，同時也能更好地維護職工權益。

（四）職工安置資金不能被凍結

職工安置專項資金是維持職工的基本生活保障，如果法院凍結企業的職工安置資金，就意味著職工將無法獲得維持生計的費用，這不僅影響職工的生活，還影響社會的穩定與和諧。

對于法院是否有權凍結專用賬戶內的職工的安置資金，現行法并沒有明確的規定。根據《最高人民法院關于嚴禁凍結或劃撥國有企業下崗職工基本生活保障資金的通知》法〔1999〕228號的規定，可以看出處理下崗職工的保障金的原則。該規定明確禁止凍結下崗職工基本生活保障金。因此，即使企業債臺高筑，也應當保護職工的權益。同理，在去產能的過程中，設立職工安置資金的目的是為了維護保障職工離職或轉崗后的基本生活，專款專用，方能使安置基金行之有效。因此，建議明確職工安置資金能夠豁免凍結。

去產能是我國經濟轉型的時代要求，法律制度要根據現實所需不斷完善，以適應不斷發展的社會生活，服務于去產能，為經濟與社會的發展提供法律保障。

注釋：

該通知規定：同一訴訟中涉及兩個以上的法律關系，屬于主從關系的，人民法院應當以主法律關系確定案由，但當事人僅以從法律關系起訴的，則以從法律關系確定案由；不屬于主從關系的，則以當事人訴爭的法律關系確定案由，均為訴爭法律關系的，則按訴爭的兩個以上法律關系確定并列的兩個案由。endprint