汕頭城鄉基本公共服務均等化評價研究

劉 錦

（廣東培正學院管理學院，廣東 廣州 510630）

汕頭城鄉基本公共服務均等化評價研究

劉 錦

（廣東培正學院管理學院，廣東 廣州 510630）

在經濟社會全面轉型的背景下，著力推進基本公共服務均等化是建設服務型政府的重要體現。以汕頭城鄉基本公共服務為研究對象，分析了汕頭教育、醫療衛生和社會保障公共服務供給的發展狀況，并通過均等化指數的測算對三項公共服務的均等化進行評估。研究發現，汕頭教育和社會保障公共服務均等化水平良好，而醫療衛生服務均等化水平較差。研究結果表明，人口的高度集中帶來了區域基本公共服務均等化的壓力；同時，政府對基本公共服務各領域并未同等重視，導致特定領域均等化水平滯后。因此，加大整體投入，提升人均公共服務財政支出，強化人口集中區域公共服務供給等政策措施，才能有效推進城鄉基本公共服務均等化的長遠發展。

汕頭城鄉；基本公共服務；均等化

一、基本公共服務及其“均等化”內涵

我國正處在經濟社會全面轉型、社會矛盾多發的關鍵時期，在這個過程中，滿足社會成員的基本公共需求、保證社會成員對相應公共服務的均等享有機會，成為這一時期各級政府的職責所在。然而，當前我國基本公共服務的非均等化問題比較明顯，各個地區之間、城市與鄉村之間、不同階層的群體之間在基礎教育、公共衛生醫療、社會保障等基本公共服務方面的差距有逐步擴大的趨勢，這些已成為影響社會公平、公正的焦點問題之一[1]。政府公共服務供給涉及公眾切身利益，因此，提供基本公共服務，著力推進基本公共服務均等化是建設服務型政府的題中之義。

公共服務以合作為基礎，強調公民的權利和政府的服務屬性，具體體現為以政府財政支出為基礎的科教文衛等公共事業，以及為社會公眾參與社會公共事務及公共活動等所提供的各項服務與保障。所謂基本公共服務是指建立在一定社會共識基礎上，根據一國經濟社會發展階段和總體水平，由政府主導提供，與經濟社會發展水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存和發展基本需求的公共服務。從這個意義而言，基本公共服務包括保障基本民生需求的教育、就業、社會保障、醫療衛生、計劃生育、住房保障、文化體育等領域的公共服務，廣義上還包括與人民生活環境緊密關聯的交通、通信、公用設施、環境保護等領域的公共服務，以及保障安全需要的公共安全、消費安全和國防安全等領域的公共服務[2]。這些基本公共服務主要體現了政府供給公共服務的三個基本目標：一是保障公民的基本生存權；二是滿足公民基本尊嚴和基本能力需要；三是滿足公民的基本健康生活需要[3]。隨著經濟的發展和人民生活的水平的提高，一個社會基本公共服務的范圍會逐步擴展，水平也會逐步提高，并且從空間而言，應當實現行政轄區范圍內人口的全覆蓋，既包括中心城市，也囊括偏遠鄉村。

基本公共服務與各個地區的實際經濟社會發展狀況密切相關，因此，各個地區政府對轄區的基本公共服務界定也會有所差異。廣東省政府頒布的《廣東省基本公共服務均等化規劃綱要（2009-2020年）》綜合考慮廣東經濟社會發展水平和社會對公共服務的需求，將基本公共服務的范圍確定為兩大類八項內容。第一類是基礎服務類：包括公共教育、公共衛生、公共文化體育、公共交通等四項內容。第二類是基本保障類：包括生活保障（含養老保險、最低生活保障、五保）、住房保障、就業保障、醫療保障等四項[4]。

當然，“均等化”包含機會平等之意，這意味著經過公共政策的調節過程，能夠使得公民獲得的公共服務水平均等。有研究者指出，均等化的本質是要通過某一層面的結果平等來實現機會均等，公民不會因為個人的特質因素，如民族、地域、戶籍等影響而受到不同的公共服務待遇[5]。因此，對于基本公共服務均等化，應當是政府“無條件”對所有公民提供，在一個國家范圍內，每個公民均有權利平等享受。需要提及的是，均等化從制度安排的技術效果而言，只能實現大體相等而非絕對相等[6]。就此而言，均等化的實現以效果來衡量則更易評估。因此，政府針對基本公共服務應當制定一個底線標準，而各級政府應當盡其能力通過地區之間、城鄉之間的再分配實現基本公共服務的效果均等化，而并非僅僅保持各地人均財力的均等，這是“均等化”的題中之義。

二、汕頭城鄉基本公共服務供給的基礎

（一）汕頭經濟發展與政府財力

城鄉基本公共服務的供給主要是依托政府的公共服務職能來實現。各個城市的各級政府如何利用既有財力，努力實現轄區范圍內基本民生需求的公共服務是公共服務均等化的重要保障[7]。因此，城市政府的經濟發展、財政收入以及轄區人口的多少都稱為影響公共服務均等化的重要因素[8]。

汕頭是中國最早開放的經濟特區之一，其經濟發展一度較為領先。然而，汕頭經濟的持續增長態勢并未延續，進入20世紀90年代以來，汕頭經濟波動特別顯著，并出現了持續的下降趨勢。近十年汕頭經濟增長較為穩定，年均增長率10%左右。2015年汕頭國民生產總值突破1800億元，在廣東省內排名較為靠后。經濟發展水平會影響政府公共服務支出，但是政府直接的財政收支狀況才是公共服務供給的直接財源。

從1990-2015年汕頭的財政收支水平來看，2000年之前政府財政收支基本能夠實現收支相抵，然而此后，政府收支差距日益拉大，財政赤字狀況年年顯現，并且呈現逐步擴大的趨勢。2015年，汕頭政府的財政收入130億元，而財政支出達到280億元，財政缺口近150億元。巨大的財政赤字水平，顯然給政府供給公共服務的職能帶來了壓力，在一定程度上會影響政府供給的公共服務水平（見圖 1，圖 2）。

圖1 1990-2015年汕頭經濟發展趨勢

圖2 1990-2015年汕頭財政收支狀況（單位：億元）

（二）汕頭各區縣人口與財政支出狀況

全市的經濟發展水平和財政收支狀況是政府整體公共服務供給的保障和基礎，但是具體公共服務供給需要通過區級政府來推進和實現，因此，公共服務均等化的審視，需要特別從各個區縣的狀況來進行評價。

汕頭的行政區劃由“六區一縣”構成，各個區縣的人口規模和財政支出水平差異比較大，這構成了汕頭城鄉基本公共服務均等化最為直接的現實狀況。首先就人口而言，基本公共服務均等化主要是實現不同區域所有人員的基本公共服務無差異享受狀態。那么從圖3和圖4可以看到，2005-2015年間，汕頭六區一縣人口各自維持不同梯度規模，人口最多的潮陽區接近170萬人，而最少的南澳縣僅6萬人口。對應各區縣不同的人口基數，汕頭各區縣的公共預算支出也有顯著的差異。2005年，雖然各區縣人口差異就已經顯著存在，但當時公共預算支出差別較小。至2015年，預算支出體現人口規模的特征已經十分顯著，潮陽區因人口規模最大，預算支出也最高，達到60億元。相應人口規模最小的南澳縣，預算支出僅僅9億元。

圖3 2005-2015年汕頭各區縣人口狀況（單位：人）

圖4 2005-2015年汕頭各區縣公共預算支出（單位：萬元）

三、汕頭城鄉教育、醫療衛生、社會保障公共服務的供給及均等化水平測算

（一）城鄉教育公共服務供給

表1 2005-2015年汕頭教育資源狀況

當前，區域間教育存在顯著差異，其實質是教育資本存量和增量的差異，也就是教育投入的差異所帶來的教育資源分配不均。在一個統一的區域內，各個適齡公民所應獲得的教育機會應該相對均衡，那么這一均衡可以體現在一些教育基礎指標上。汕頭城鄉基礎教育近十年穩步推進，教育改革也不斷深化。截止2015年，全市共有小學748所，在校學生50.04萬人；普通中學295所，在校學生38.60萬人；全市適齡兒童入學率達100%，初中畢業生升學率97.25%，普通高中畢業生升大學率88.67%。

從汕頭中小學在各區縣的分布情況來看，其數量基本符合各區縣人口基數現狀。人口超過100萬的區縣如潮陽區和潮南區，中小學數量也居于前位。汕頭地區經濟社會還處于發展中，政府對基礎教育的發展也比較重視，所以該地區基礎教育發展較為迅速。基礎教育中的小學教育和初中教育屬于我國“義務教育”范疇，一般依據戶籍進行屬地管理。基礎教育服務的提供能夠實現基本的均等化要求，主要表現出學校數量隨人口數量而分布（見表1）。

汕頭中小學教育資源配置整體比較充裕，然而整體情況難以證明教育資源“均等化”的格局。從2015年汕頭中小學在校人數的絕對數來看，小學在校人數最多的朝陽區超過15萬人，而該區的小學數量在汕頭市也最多，達到90所。該區小學專任教師人數7507人，小學“生師比”為20.35。中學在校人數最多的也是潮陽區，超過13萬人，中學“生師比”為13.56。然而小學“生師比”和中學“生師比”最優的卻是人口最少、財政支出也最少的南澳縣，分別只有8.37和6.67（見表2）。

表2 2015年汕頭各區縣中小學基本概況

（二）城鄉醫療衛生公共服務供給

從2005-2015年汕頭基本醫療衛生條件可以看到，汕頭基本醫療衛生條件隨著人口的增多，不斷優化。2005年，每萬人口醫生數為10.27人，每萬人口床位數為16.38張，2015年此兩數值分別躍升為15.79和27.94，提升十分明顯。當前，汕頭共有各類衛生機構1320個（含609個村衛生室）；其中，醫院39個，疾病預防控制中心4個，衛生監督所7個，婦幼保健院（所）4個。全市各類醫療衛生機構共擁有床位1.6萬張，各類專業衛生技術人員2.08萬人，其中，執業醫師（含執業助理醫師）8772人，注冊護士7832人（見表3）。

表3 2005-2015年汕頭醫療衛生資源概況

2015年汕頭各區縣醫療衛生資源的分布中，潮陽區集中了汕頭最多的醫療機構，總數達324個，但金平區集中了最多的衛生技術人員，超過1萬人，衛生機構床位數逾8000張。然而，結合人口因素計算每萬人衛生機構狀況指標，各項指標居于明顯優勢的是金平區。2015年金平區每萬人擁有衛生機構2.91個，每萬人擁有衛生技術人員120.93人，每萬人口擁有衛生機構床位105.56張。相比之下，潮南區每萬人僅擁有衛生機構1.77個，每萬人擁有衛生機構床位數和衛生技術人員分別為10.48張和16.87人。汕頭醫療衛生資源在各區縣的配置差異十分顯著（見表4）。

表4 2015年汕頭各區縣醫療衛生資源配置概況

（三）城鄉社會保障供給

汕頭的多層次社會保障體系在經濟發展過程中也穩步提升。2010年后汕頭養老保險、醫療保險和失業保險的參保人數出現了較為明顯的增長。三大基本社會保險的參保人數分別由2010年的55萬、45萬和42萬，躍升至2015年的133萬、75萬和52萬。在三大保險中，醫療保險的參保人數增長最快，這也反映了居民對“因病致貧”的擔憂最大。從三大基本社會保險的參保比例來看，養老保險維持6%的參保人數比例，養老保險由2005年的18%增長至2015年的21%，失業保險參保比例有所下降，2005-2015年減少至11%（見表5）。

表5 2008-2015年汕頭基本社會保障參保人數（單位：人）

參與社會保險的比例與人口基數密切相關。人口超過100萬的潮陽區和潮南區的三大基本社會保險的參保比例都明顯低于其他地區，潮陽區三大參保比例分別為養老保險14%、醫療保險和失業保險均為4%。潮南區三大參保比例分別為，養老保險13%、醫療保險2%和失業保險為4%。從2015年汕頭各區縣基本社會保障參保比例可以看出，南澳縣和龍湖區醫療保險參保率明顯高于其他區縣，分別達到8.37%和8.24%，這顯然與當地外來流動人口相對較少、本地戶籍人口占據絕對比例有關。養老保險參保率最高的是龍湖區，達到36.20%（見圖5）。

圖5 2015年汕頭各區縣參加社會保險人口比例（單位：%）

（四）城鄉基本公共服務“均等化指數”測算

本文通過對各個領域的基本公共服務水平指標，構建各自領域的“基本公共服務均等化指數（Coefficient ofBasic Public Service Equalization）”來測算相應的公共服務均等化水平，以此反映汕頭城鄉教育、醫療衛生和社會保障三類基本公共服務的均等化程度[9]。Y為各項基本公共服務的均等化指數，因為各項公共服務分領域計算，因此，以Ye為基礎教育均等化指數，Yh為醫療衛生服務均等化指數，Ys為社會保障均等化指數。

就教育公共服務均等化而言，主要通過設置三個衡量指標：每萬人教育機構數、中學生師比例和小學生師比例。以這些指標反映各區域之間教育入學機會和教育資源的分配現狀[10]。然后對三個指標進行均等化分項指數的計算，最后將三個分項指數取平均值，則得到了教育公共服務在汕頭城鄉區域間的均等化水平。具體步驟如下：

首先，對汕頭市各區域每萬人擁有教育機構的平均值進行計算，根據表6的基本數據進行如下計算：

由于平均數值反映的只是教育資源的分配程度，其含義是汕頭市2015年全市平均每萬人擁有義務教育機構數為2.04個，它并不能從本質上反映和衡量該指標的均等程度。為觀察各區數值偏離平均值的程度，可以通過計算標準差來衡量。由標準差公式：

可得該組數據的標準差為0.93，該數值反映了所選取的指標各個數值相互偏離的程度。由于“標準差與平均值之比”可以代表數據的非均衡水平，因此用數字“1”減去標準差與平均值的比值，由此得到反映均等化程度的指數，也即：

依此，Ye分項指數＝1－（0.930159/2.04）＝0.5440

所得數據“0.5440”或者“54.40%”即為汕頭市每萬人教育機構的均等化指數。以同樣的方法求出其他兩個Ye分項指數，可得“0.717973”和“0.822892”。最后取這三項分項均等化指數的平均值可得“0.694970”，此即為汕頭城鄉各區縣教育公共服務的均等化程度。

根據均等化指數的計算公式可知其取值應介于“-1至1”之間，它的大小基本反映基本公共服務均等化的程度，其值越大，表示均等化水平越高，數值1即代表完全均等化。相反，其值越小則代表均等化水平較低，數值-1表示完全不均等。

通過汕頭城鄉教育公共服務的基本數據計算，可以看到汕頭在教育公共服務的供給上比較均等，其均等化程度接近70%（見表6）。

表6 2015年汕頭城鄉教育公共服務均等化指數測算結果

依據同樣的方法可以對汕頭醫療衛生服務和基本社會保障服務的均等化程度進行測度。醫療衛生服務均等化主要是對“每萬人擁有衛生機構數”“每萬人擁有衛生技術人員數”“每萬人擁有衛生機構床位數”三個指標進行測度，并以這三個分項Yh均等化指數的均值評估汕頭醫療衛生服務均等化程度，數值越大代表均等化程度越高，數值越小則代表均等化程度越低。

汕頭市醫療衛生服務中的“每萬人擁有衛生機構數”均等化指數為0.345862，“每萬人擁有衛生技術人員數”均等化指數為0.205082，“每萬人擁有衛生機構床位數”均等化指數為-0.063847，而由三者平均值所得汕頭城鄉醫療衛生服務均等化指數為0.162366。16.24%的均等化程度顯示汕頭城鄉基本醫療衛生服務的非均等化狀況比較嚴重。從單項數據“每萬人擁有衛生機構床位數”的均等化指數來看，數值為負數，非均等化程度顯然十分顯著。而其他兩項指標的均等化指數也在20%-30%之間，均等化程度也較低（見表 7）。

對汕頭城鄉社會保障服務均等化程度的測量，主要選取養老、醫療和失業保險三項基本社會保障的參保比例來測度。三項基本社會保險參保比例均等化指數計算結果分別為：0.64538、0.64520、0.58753。可以看到（見表 8），社會保障服務中醫療保險和養老保險均等化程度均為64%，失業保險均等化程度為58%，處于中等均等化狀態。

表7 2015年汕頭城鄉醫療衛生服務均等化指數測算結果

表8 2015年汕頭城鄉社會保障服務均等化指數測算結果

四、結論與對策

對汕頭以教育、醫療衛生和社會保障為主的基本公共服務均等化狀況的研究可以看到，其基本公共服務的投入，整體上隨著社會經濟的發展呈現出不斷完善和進步的格局，但是在布局安排上仍然存在較為明顯的非均等化現象。然而，汕頭的基本公共服務非均等化狀況與其他城市相比，又有自身的獨有特征。

首先，其非均等化的區域并非集中于經濟較弱，人口較少的縣級行政區，而是出現在人口較為集中，經濟發展也相對較好的主城區。如潮南區和潮陽區，因為人口分別超過130萬人和160萬人，社會保障服務和醫療衛生服務的均等化狀況被較為集中的人口拉低。其次，汕頭城鄉基本公共服務的非均等化格局并非體現在整體的基本公共服務中，而是存在于某些特定領域的公共服務供給。在研究的三項基本公共服務中，教育公共服務的均等化水平最高，接近70%均等化，這與各級政府和社會公眾對教育的整體重視程度有很大關系。相比而言，汕頭城鄉醫療衛生服務均等化指數僅有16%，體現出該領域非均等化的嚴峻狀況。再次，汕頭城市經濟發展的后勁不足，總體上制約了政府財政對基本公共服務的投入，使得基于常住人口的人均公共服務水平提升有限，這將對長遠基本公共服務均等化的推進帶來影響。

基于上述研究分析，為提升汕頭城鄉基本公共服務均等化水平，汕頭首先應當將重點放在人口集中區域。針對人口接近百萬或者超過百萬的區級行政區，應當建立“市-區”兩級政府對基本公共服務的“共建機制”，使得人口大區能夠更好地發揮經濟和社會集聚效應，同時又滿足其基本公共服務需求。其次，汕頭應當對基本公共服務供給的范圍和基本狀況進行摸底，對基本公共服務的供給領域按照公眾需求的意愿進行排序，對迫切需求的基本公共服務應當在時間安排上優先進行投入，盡快實現這些領域公共服務供給的均等化格局。最后，對市區兩級政府公共預算資金的支出領域，應當強化對基本公共服務的投入。一方面是在絕對數上要形成逐年提升的增長態勢，保證公共服務供給的持續提升，夯實政府的公共服務職能；另一方面是在城市化的背景下，結合流動人口的進入，提升常住人口而非僅僅戶籍人口的人均公共服務財政支出水平[11]。只有在這些舉措齊頭并進的條件下，汕頭城鄉基本公共服務供給才能進一步提升均等化的總體水平，而不斷增長的公共服務均等化格局，也將帶來汕頭城鄉社會的和諧發展和城市經濟的有效增長。

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（責任編輯：佟群英）

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1001-4225（2017）08-0053-08

2017-02-25

劉 錦（1984-），男，湖南岳陽人，廣東培正學院管理學院公共管理系講師。