汕頭市社會工作服務機構的發展與反思

李炯標

（韓山師范學院政法學院社會工作系，廣東 潮州 521041）

汕頭市社會工作服務機構的發展與反思

李炯標

（韓山師范學院政法學院社會工作系，廣東 潮州 521041）

社會工作服務機構的發展是推動社會工作發展的重要載體，也是一個地方社會工作發展水平的重要標志。汕頭作為粵東區域中心城市，在推動社工機構發展上進行了有力的探索和實踐。但總體上，目前汕頭社工機構的數量少、規模小、實力弱。因此，汕頭地方政府和社會需要結合本土場域，從政府制度、社會環境和機構內部治理等方面加以完善，從而推動汕頭社工機構的精細化、專業化和本土化發展。

欠發達地區；汕頭；社工機構；專業化；本土化

截止2015年底，廣東省成立民辦社工機構1018家，設置社工崗位超過1.6萬個，持證社工4.3萬人，年經費投入近11億元。[1]廣東社工發展在全國名列前茅，但粵東區域中心的汕頭，其社會工作發展總體還處于初期推動的階段，社工機構數量少、規模較小、專業服務能力較弱。汕頭市政府及其相關部門在推動社工事業發展上進行了積極的探索和努力。但目前，從學術或理論層面對汕頭社工事業特別是社工機構的發展現狀、存在問題及其未來方向進行總結、提煉和梳理的尚未有之。特別是如何在經濟欠發達地區結合本地“場域”環境特征，融合潮汕地區的社會文化特質，有力有效推動潮汕地區社會工作機構的專業化、本土化發展，成了本研究的出發點。本文運用實證的定量與質性研究相結合的方法，通過對12家社工機構相關負責人發放調查問卷，并結合個別化的深度訪談、實地考察等形式進行研究。訪談問卷涉及機構負責人基本信息和機構的制度建設、內部結構及管理、服務領域及人群、財務管理、項目運行、政府和行業支持及機構未來發展等方面的內容。特別是筆者有幸作為汕頭本土評委之一，先后參與社會工作服務項目的中期、末期評估工作，比較全面深入獲取了汕頭社工機構的相關數據和信息，為客觀地分析汕頭民辦社工機構的現狀和發展方向提供了有利契機。

一、汕頭社工機構的發展現狀

（一）數量及成立時間

截止2016年5月，汕頭市登記在冊的社工機構共有12家。其中，汕頭市金鳳花社會工作服務中心是汕頭市最早也是粵東首家成立的專業社會工作服務機構，該中心于2013年正式掛牌成立。從時間點看，汕頭市社工機構的發展于2016上半年出現“量”的突變，相對快速地增加了5家。

（二）注冊級別及區縣分布

從機構的注冊級別看，其中市級注冊的有8家，區級注冊的有4家。見表1，2所示。

（三）機構創辦的動力和背景

通過問卷和訪談，大部分負責人認為成立社工機構的主要原因和動力在于“政府推動要求”和“原有社會服務的轉型和延伸”。近年來，在全國特別是廣東省快速推動社會工作的背景下，作為經濟特區、粵東區域中心城市的汕頭，總體上社會工作的發展比較滯后，因此推動社會工作的開展既是社會發展的客觀要求，也是政府的行政責任。但鑒于汕頭目前社會工作資源相對有限，地方政府結合當前本土其他類型的社會服務機構或服務基礎，積極推動其服務轉型或延伸，以此鼓勵和支持其創辦社會工作服務機構。如推動汕頭市福利院設立福利社會工作服務中心，推動汕頭學康自閉癥兒童康復中心設立學康社會工作服務中心，推動相關心理咨詢中心設立社會工作服務中心等（見表3）。其次，引入外部資源，借鑒珠三角發展經驗，探索符合本土發展的模式。如汕頭市濠江區惠民社會工作服務中心的成立，得力于汕頭市積極引進廣州市恒福社會服務社的督導服務和服務技術，以本地、外地和社區居委會三方合作的形式，推動機構和服務項目的有效發展。[2]

表1 汕頭社會工作服務機構匯總

表2 汕頭社工機構縣區分布情況

表3 汕頭部分社工機構的服務轉型前后對比

（四）機構運行的基礎條件

首先，在機構場地上，由于機構規模偏小、服務項目內容不多，大多數機構在辦公配套設施、設備方面的情況是“基本滿足”，有個別機構辦公場地的情況是“非常滿足”（見表 4）。

表4 機構辦公場地情況

其次，機構專職人員人數一般2-5人，負責人普遍反映專職人員特別是專業服務人員欠缺。但現實中也有個別機構沒有專職人員，短期內也沒有開展相應的項目和服務活動。在機構負責人方面，其中男性有3人，女性有9人，基本無社會工作專業背景出身。年齡普遍介于36-55歲，文化程度都在大專以上學歷，有個別機構負責人擁有博士學位、教授職稱。在職業證書方面，負責人除了3人未考取社工證，其他都持有社工證或心理咨詢證，個別負責人擁有社工師和心理咨詢師“雙證”。

（五）財務薪酬情況

從問卷了解到，機構財務狀態普遍不佳，“支出大于收入”的有7家，機構的收入基本來自市政府福彩公益金資助的小額服務項目，個別機構有社會捐贈或收費服務收入。但普遍依賴于原有服務機構的收入來維持現有社工機構的運行。機構財務管理上有待進一步規范化，如有時沒有月度財務報表或票證不齊全、機構資金與項目資金不分離。同時，除了一家沒有專職社工外，機構社工工資偏低、薪酬內部吸引力不強、外部的競爭力不大（見表5）。

表5 社工月薪酬（包括獎金、福利等）

（六）機構運行狀況

在機構總體運營上，除了新注冊未符合條件的，其他機構也沒有獲得社會組織的等級評比。各機構的戰略規劃和制度建設、組織文化相對比較欠缺，特別是機構內部治理的結構有待進一步完善，有些機構沒有設置理事會或監事會，或理事會、監事會流于形式。從社工人員流動頻率看，由于機構成立時間比較短，專職人員人數偏少，大多數機構的社工相對比較穩定。從對機構負責人“您覺得目前機構運行總體狀況是怎樣的”主觀性和整體性評價的調查中，結果如表6所示。

表6 社會工作運行總體狀況

二、汕頭社工機構發展的特點與問題

（一）機構創辦的“延伸化”和運行的“依存性”并重

作為經濟欠發達地區，汕頭社會工作發展在專業人才資源、政府財力支持、社會現代公益文化等方面亟待提升。因此，為了讓有限資源利用最大化，并有效快速推動本土社會工作服務機構的發展，汕頭市政府積極促進相關社會服務機構結合原有的服務基礎和服務內容，成立社會工作服務機構并承接社會服務項目，這種做法對于欠發達地區探索社工發展具有積極的作用。但創辦模式的“延伸化”也容易導致新成立的社工機構缺乏獨立性，依存性較重。首先表現為人員依存，個別機構存在“兩個牌子一套人馬”，機構負責人身兼兩個社會服務機構的“首長”，社工機構的服務經常要依賴于原有服務機構的人員來開展。其次，體現為財務依存，大多數社工機構支出大于收入，多數負責人坦言，如沒有借助原有的服務機構和服務項目，社工機構很難運行和生存。最后，專業服務依存。在項目設計上，大多數的服務領域和服務對象也往往局限在原有的服務基礎上，難以開發設計具有創新價值、品牌特色并符合汕頭本土需求的社工項目。

（二）服務方向的“社工化”和實際執行的“義工性”相左

汕頭社工機構發展的歷程較短、基礎較弱，亟需政府和社工機構上下一致，通過專業人才培訓、引進督導服務等渠道提升機構的專業服務能力，努力實現服務人員、服務理念、服務方式、服務內容和服務項目的“社工化”。由于汕頭大多數社工機構的成立與項目運行處于同一時間，先天地政府的“催生性”強、原有服務基因存留明顯，導致服務升級轉型不徹底，社工專業性嚴重不足。具體表現在項目服務的社工專業理念欠缺，服務設計非系統化，服務介入淺層化，服務手法“義工化”，服務效果短期化。由于社工的欠缺，個別機構聯合或自行建立自己的義工團隊，按照“社工+義工”的形式推動工作開展，在很多情況演變為義工為主，社工為輔，或者全部由義工提供服務，導致服務的“義工味”十足。在專業督導方面，除了由汕頭民政局向廣州恒福社會工作服務社購買而提供的督導服務外，目前只有3家機構有意識、有經費自行聘請督導服務，一年開展1-5次督導服務。由此可知，缺乏足夠有效的督導服務，機構在專業的服務水平和服務質量上都難以得到有效保障。

（三）管理結構的“能人型”和人才結構的“短板性”同在

當前，從社會組織的生命周期看，汕頭社工機構普遍處于組織發展的初創期，由于內部的組織結構不完善、運行規則相對不健全，團隊人員少，“能人型治理”的現象比較突出。在調查中發現，機構負責人在服務的規劃和實施、財務管理、外部資源鏈接和整合投入了大量的時間和精力。總干事處于“總是干事、總有事干”，有個別機構存在負責人“單干”的現象，或大小事情都得親力親為的角色沖突和混亂的狀態。由于機構人才缺乏，管理團隊年齡結構“斷層化”、能力結構存在“拔高化”的跡象，個別機構由資歷尚淺或剛大學畢業不久的員工為主要負責人。機構高層管理人員代表機構發展的使命和目標，專業人才特別是高級管理人員缺乏必將影響機構可持續發展。因此，從長遠看，推動社工機構做大做強，必須逐步消除“能人治理”的現象，機構負責人要有意識地授權賦能，培養適合的接班人，引進志同道合的管理同伴，改善團隊結構，建立梯次的年齡結構、整合的能力結構和互補的知識結構，為機構的持久發展奠定專業的人才基礎。

（四）資源獲取的“有限性”與機構發展的“有效性”相沖突

資源依賴理論認為，組織無法生產自身所需要的所有資源，會依賴于其所處的環境或與環境中的組織產生依賴關系。目前國內的社會工作機構由于其自上而下的發展模式，本身不具備產生資源的能力，而現階段其外界環境能為其提供資源的基本是政府扶持參與，以及少部分的社會捐贈。[3]但由于汕頭社工機構的規模較小、人數偏少、專業也偏弱，機構對外獲取資源的能力有限。目前只能承接小型項目，難以承接比較大型和專業化程度高的社工服務項目。因此，大部分的機構項目來源單一，基本都是來自于市福彩公益基金資助的項目。對于省級項目其他基金會的只有個別條件較好的機構能承接。與此同時，由于汕頭地方財力有限，為了讓政府資源發揮最大的效益，增加受益覆蓋面，擴大社會影響力，政府通過用小項目資助的形式，一般資助的額度是2-8萬，資助方主要來自民政局或社工委，以此培育社工機構，也希望撬動社會其他資源來支持機構做大做強。小項目小資助能確保基本每年每家社工機構都有機會拿到這樣的資助經費。但相關的訪談得知，這種做法也讓機構陷入兩難的境地，有個別機構負責人認為，不承接政府資助的項目，社工機構“名存實亡”，但即使承接，也難以抵扣運行的人工、場地等成本，機構難以有效聚集專人，開展深度、專業的服務，這樣反而影響了機構的做大做強。在“認為汕頭社工機構發展最大的困難”的問題調查中，普遍認為本地政府財力有限、支持力度不大；而在“希望政府在哪些方面支持社工機構的發展”問題調查中，多數機構希望政府提高項目經費額度、增加項目購買數量，加大扶持社工發展的力度和有效性。

三、加快推動汕頭社工機構發展的對策與建議

當前汕頭社工機構所呈現的特點，既是社會組織發展初期的一般體現，也是汕頭社會經濟文化地方“場域”所催生的特征。加快推動汕頭社工機構的發展，應該遵循社會組織發展的一般規律特征，更需結合汕頭本土社會的特點進行系統規劃和反思。筆者認為，在當前可以從以下幾個方向探索推動汕頭社工機構的發展。

（一）加大政府對社工機構的引領力度，推進整體性發展

1.建立政府對社工發展的整體性制度和政策體系。社會工作發達的先進地區，基本上建立健全了政府購買社工服務制度、社工發展的組織領導體系、社工職業晉升機制、政府評估監管機制、社工督導人才培養機制、社工上崗和繼續教育制度等社會工作制度體系，有力推動了社工機構的發展。因此，汕頭地方政府更要發揮好特區的立法權優勢，強化社工制度“整體性”規劃、設計和實施，盡快出臺一批扶持和鼓勵社工機構發展的配套文件和法律法規，建立符合汕頭地方發展需要的社會工作“社會服務項目制”。社會服務項目制是一種系統，從構成要素看，包括資助機構、服務機構、服務對象等項目主體子系統；從制度規則看，包括制度背景、正式制度拿牌和非正式安排；從項目的運作過程看，包括識別需求、提出解決方案、執行項目、結束項目四個階段，這四個階段構成了一個完整的項目生命周期。[4]目前，汕頭市及其有關部門應強化對社工機構項目運作的全程化、一體化和制度化的介入，構建多方的溝通協商、服務管理、資源整合的平臺和機制。首先，應該強化對社工該機構的事前干預與指導。現階段資助方對社工機構前期項目的申請指導不夠、要求不細，再加上社工機構對項目的需求調查不足、服務目標不準，造成諸多項目在執行過程中難以操作或無法實現，導致服務目標偏離或打折。其次，在項目執行中，也應強化對社工的督導、機構的督導與項目的督導有機結合，提升督導對項目的目標制定、進度管理、財務管理等方面的功能管理；再之，在借鑒先進地區的評估體系和指標中，仍需構建本土化的評估標準；同時，在評估過程中要摒除“只見項目，不見機構”或“不見社工”的評估偏差，更應注重服務績效評估和社工個體成長評估相結合，應該注重項目個別管理評估和機構發展整體評估相結合。最終通過項目制真正實現項目的成功運行、社工的有效成長和機構的整體發展。

2.聯動社工發展的整體性力量和資源。首先，構建“大社工”的部門制，推動黨政部門的整體性執行聯動和資源的整體性投放。當前，在汕頭財政相對有限的情況，不可能像廣州家綜、深圳社區中心那樣“大手筆”的資源投放，更要強化資源的整體性投入，推動社工委、民政局、婦聯等相關部門的聯動合作，撬動社會資源、政府資源、市場資源的整合，培育和優化資源配置，推動社工崗位購買與項目資助、社工站孵化與社工機構培育、義工組織與社工組織的相互融合，改變資金和項目的平均分配向適度競爭型、精準性投放，通過重點項目、重點資源帶動社工機構聚集更多的人才、資源和服務，為機構的做大做強奠定資源基礎。

3.推動統籌區域的整體性均衡發展。目前，在潮陽、潮南、澄海、南澳等縣區，對社會服務和社工服務的需求更大更多，更要積極引進外地機構進駐，鼓勵本地社工機構開辦駐點社工（站）中心，推動當地社工站的轉型升級，培養其運作的獨立性和專業性。

（二）社工機構要強化內部善治，打造精細化發展

1.進行管理的有效匹配和組織程序的再造。組織具有復雜性和多樣性特征，現代組織理論將組織視為一個具有生命力的有機體，典型的組織生命周期一般都包含孕育、成長、成熟、衰落、消亡等階段。[5]因此，必須基于組織的性質和生命周期制定不一樣的組織策略、管理方式和制度設計，進行有效有力地匹配。從社會組織周期論看，汕頭社工機構整體處于組織產生階段，在這個階段，組織規模小、組織關系簡單、組織員工認同度高，領導者權力高度集中、組織的發展依賴于組織領導者的素質和創造力。[6]在資源和能力有限的情況下，作為落后之地，要形成后發優勢、后來居上，更應該強化內部治理結構的完善，注重理念、制度和規則等頂層設計，建立科學、有效、系統的管理機制，包括明確的組織使命和目標、規范的治理結構、科學的管理系統。同時，要重視人才的分層分類培養、引進和發揮，注重機構高層領導宏觀管理才能的提升、中層管理人員項目運營能力的培養、基層服務人員專業服務技術的強化，探索潮汕本土督導人才的培養和儲備。

2.強化“引進來”策略與“精細化”戰略的實施和執行。目前在本土資源有限的情況下，更需注重積極引入外部資源，要結合省社工師聯合的“牽手計劃”，推動發達地區品牌機構對接本地機構，在機構宏觀管理、項目運營、服務技術等方面進行幫扶。鼓勵外地機構與本土機構在督導服務、項目合作、人才培養等方面進行合作創新。從珠三角社工機構發展歷程和經驗看，社工機構之間日益分化、競爭日烈，社工機構更加注重服務領域、服務人群的專業化、精細化和品牌化。因此，汕頭社工機構也要在服務上做深做細、做專做強，找準服務人群和領域，做到錯位發展、良性競爭，形成各自的特色和品牌。

（三）構建社工機構發展的社會生態系統，培育本土化發展

1.重視汕頭發展本土社工事業的社會基礎和優勢。對于政府資源相對有限的地方政府，更要挖掘本土社會的優勢和基礎，營造有利于機構發展的社會化格局。英國社會工作起源于民間公益慈善的探索，在民間發展200多年積累了豐富的經驗之后進行規范和統一。[7]同樣，汕頭具有良好的慈善氛圍，社會組織特別是慈善義工團隊比較發達，本地慈善文化濃厚，義工服務覆蓋面廣，社會效益相對明顯，汕頭本土很多義工組織也在積極探索和推進專業化的服務模式，因此要形成專業社會工作與志愿服務工作統籌推進的模式，推動傳統慈善與現代公益的融合，推動全民義工與專業社工并進局面的形成。

2.創新性探索本土“企社”合作，做大資源支撐。可以借鑒中山市、東莞市等公益創投的經驗和做法，完善相關制度政策配套，利用本土民間資本豐厚、民營企業發達的優勢，開創性地推動“企社”合作，推動企業和社工機構的對接與合作，發揮本土企業在機構管理、資金經費、場地設備等方面的精準幫扶，探索本土社會企業的發展方向。

3.積極推動“校社”聯動，借助高校智力支持。借助本埠現有的汕頭大學、韓山師范學院、汕頭職業技術學院等高校資源，開展“校社”合作，聯合建設學生實習實踐平臺，鼓勵社工專業教師參與當地社會服務項目的教育、評估和督導等工作，以此彌補當前社工人才的不足，推動社會工作人才和教育的本土化。同時，要積極借助李嘉誠基金會或外部基金會資源，特別是要發揮好汕頭農村社區福利會等地方傳統性慈善資源和組織的作用，開展有針對性的項目和服務合作，為汕頭社工的發展提供經費和項目的保障。

［1］廣東省民政廳關于開展“專業社工全民義工”試點工作的通知[Z].粵民發[2016]24號.[2016-02-02].（2016-03-02）社工中國網http://www.swchina.

［2］周敏.“三社聯動”五年后覆蓋百社區[N].汕頭特區晚報，2016-02-17.

［3］趙光榮.社會工作機構發展的困境研究——基于東莞市的個案研究[D].長沙：湖南師范大學，2013：9.

［4］陳為雷.社會服務項目制的建構及其影響研究[M].北京：中國社會科學出版社，2015：12.

［5］胡碩兵.基于組織生命周期的催化型領導方式探討[J].領導科學，2011（9）：52.

［6］王守文.“SCC”理論：中國社會組織評估機制研究[D].武漢：華中科技大學，2013：31.

［7］方英.從英國經驗看社會工作發展與NGO及政府的關系[J].社會建設，2015（4）：54.

（責任編輯：汪小珍）

C916

A

1001-4225（2017）08-0061-05

2016-07-27

廣東省教育廳2014年“創新強校”項目（2014WQNCX142）；韓山師范學院青年項目（粵韓師[2014]119號）；2014年韓山師范學院“創新強校”之“創新強系”項目

李炯標（1983-），男，廣東汕頭人，韓山師范學院政法學院社會工作系助理研究員。