推進(jìn)河南政府職能由研發(fā)管理向創(chuàng)新服務(wù)轉(zhuǎn)變研究

孫妍+何澤軍

[摘 要] 全面提升創(chuàng)新服務(wù)能力，是河南完善創(chuàng)新體系、建設(shè)創(chuàng)新型省份的重要保障。推進(jìn)河南政府職能由研發(fā)管理向創(chuàng)新服務(wù)轉(zhuǎn)變符合外部環(huán)境與自身發(fā)展的需求，應(yīng)重點(diǎn)在管理內(nèi)容、手段、方式上推進(jìn)轉(zhuǎn)變，在觀念、體制、機(jī)制等方面采取措施。

[關(guān)鍵詞] 創(chuàng)新服務(wù)；研發(fā)管理；政府職能

[中圖分類(lèi)號(hào)] F204 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1671-0037（2017）6-13-3

Research on Promoting the Government Functions Changing from R & D Management to Innovative Services in Henan

Sun Yan He Zejun

（Henan Agricultural University， Zhengzhou Henan 450046）

Abstract： Comprehensively improving the service abilities of innovation is an important guarantee for Henan to perfect its innovation system and build an innovative province. It is suitable to promote the change of Henan Provincial government functions from R & D management to innovative services in accordance with the external environment and their own development needs. We should focus on promoting the transformation of management content， means and methods， and take measures in the aspects of idea， system and mechanism， etc..

Key words： innovative service； R& D management； government function

黨的十八大以來(lái)，河南科技創(chuàng)新能力不斷提升，科技創(chuàng)新在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的核心地位日益突出，局部領(lǐng)域創(chuàng)新走在全國(guó)前列，整體創(chuàng)新水平實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展，向創(chuàng)新型省份建設(shè)邁出堅(jiān)實(shí)步伐。河南創(chuàng)新能力提升對(duì)創(chuàng)新服務(wù)能力提出更高要求。“十三五”期間，隨著創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的深入實(shí)施與鄭洛新自主創(chuàng)新示范區(qū)的全面建設(shè)，河南更加迫切需要提升創(chuàng)新服務(wù)能力予以支撐。這其中尤其需要加快推進(jìn)政府職能由研發(fā)管理向創(chuàng)新服務(wù)轉(zhuǎn)變，提升政府科技創(chuàng)新的公共服務(wù)能力[1]。

1 推進(jìn)河南政府職能向創(chuàng)新服務(wù)轉(zhuǎn)變的必要性

1.1 順應(yīng)創(chuàng)新發(fā)展趨勢(shì)的客觀需要

當(dāng)前，全球新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革交織發(fā)展，新的技術(shù)經(jīng)濟(jì)范式正在醞釀和形成，科技創(chuàng)新過(guò)程更加復(fù)雜化、更具系統(tǒng)化，重大科技創(chuàng)新成果產(chǎn)生更加需要跨區(qū)域、跨部門(mén)、多主體的合作[2]。科技創(chuàng)新發(fā)展要求河南科技創(chuàng)新管理職能必須發(fā)生改變：一是要更加注重市場(chǎng)機(jī)制的決定性作用，通過(guò)放權(quán)讓利調(diào)動(dòng)創(chuàng)新主體的積極性，促進(jìn)創(chuàng)新資源配置更趨合理；二是要更加注重推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研等創(chuàng)新主體之間跨區(qū)域、跨部門(mén)、跨學(xué)科的合作，通過(guò)合作創(chuàng)新形成重大科技成果，推進(jìn)科技成果順利轉(zhuǎn)化。而這兩方面均要求政府宏觀研發(fā)管理要向創(chuàng)新服務(wù)轉(zhuǎn)變。

1.2 深化體制機(jī)制改革的本質(zhì)要求

黨的十八屆三中全會(huì)把全面深化改革的目標(biāo)定在推進(jìn)治理體系與治理能力現(xiàn)代化。推進(jìn)研發(fā)管理體制機(jī)制改革就是對(duì)體系結(jié)構(gòu)、資源配置方式、創(chuàng)新管理機(jī)制等方面進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，促進(jìn)創(chuàng)新要素流動(dòng)暢通，促進(jìn)更多高端創(chuàng)新要素向企業(yè)集聚，促進(jìn)科技成果加速轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)科技與經(jīng)濟(jì)社會(huì)有效結(jié)合。河南現(xiàn)行科技管理體制機(jī)制中，政府部門(mén)還主要是科技資源的分配者、科技政策的制定者，是自上而下的“行政主管部門(mén)--學(xué)研機(jī)構(gòu)”的雙向線(xiàn)性管理結(jié)構(gòu)。改革現(xiàn)有科技管理模式，需要構(gòu)建由公共與私人部門(mén)、個(gè)人與機(jī)構(gòu)共同管理科技創(chuàng)新事務(wù)的多主體、多層次、網(wǎng)絡(luò)化的創(chuàng)新治理模式。而這首先需要在現(xiàn)階段大力推進(jìn)政府職能由研發(fā)管理向創(chuàng)新服務(wù)轉(zhuǎn)變[3]。

1.3 克服研發(fā)管理弊病的現(xiàn)實(shí)需要

研發(fā)管理帶來(lái)的市場(chǎng)失靈、政府失靈、系統(tǒng)失靈，是造成當(dāng)前創(chuàng)新效率低下，創(chuàng)新主體分離，科學(xué)研究、技術(shù)開(kāi)發(fā)、產(chǎn)品生產(chǎn)、市場(chǎng)開(kāi)發(fā)等相互脫節(jié)現(xiàn)象的主要原因之一。研發(fā)管理由于科技創(chuàng)新公共品特征而必然產(chǎn)生市場(chǎng)失靈；由于政府行政主導(dǎo)、市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用較少產(chǎn)生政府失靈；同時(shí)由于過(guò)于注重研發(fā)鏈條而忽視創(chuàng)新體系而產(chǎn)生系統(tǒng)失靈。三種失靈需要?jiǎng)?chuàng)新服務(wù)來(lái)克服。這是因?yàn)閯?chuàng)新服務(wù)是政府把自己置于為企業(yè)、高校科研院所、中介機(jī)構(gòu)、金融組織等服務(wù)的主體，通過(guò)制定政策，調(diào)動(dòng)多元主體參與、民主協(xié)商，共同管理科技創(chuàng)新事務(wù)。

1.4 提升自主創(chuàng)新能力的主觀訴求

2016年8月河南省委省政府提出“到2020年要建成創(chuàng)新型省份，2030年進(jìn)入全國(guó)創(chuàng)新發(fā)展先進(jìn)行列，2050年成為在國(guó)內(nèi)外具有影響力的創(chuàng)新型大省”的奮斗目標(biāo)。建設(shè)創(chuàng)新型省份對(duì)自主創(chuàng)新能力提出巨大需求。但河南自主創(chuàng)新能力卻遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足需求。據(jù)測(cè)算，河南自主創(chuàng)新能力在全國(guó)排名第十一位，落后于經(jīng)濟(jì)總量在全國(guó)第五位的排名。隨著鄭洛新國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)推進(jìn)實(shí)施，對(duì)自主創(chuàng)新能力需求更加迫切，更需要科技創(chuàng)新向管理要效益、要質(zhì)量，更需要現(xiàn)階段推進(jìn)政府職能由研發(fā)管理向創(chuàng)新服務(wù)轉(zhuǎn)變[4]。

2 推進(jìn)河南政府職能向創(chuàng)新服務(wù)轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)任務(wù)

2.1 由研發(fā)變?yōu)閯?chuàng)新

研發(fā)管理的對(duì)象是科學(xué)與技術(shù)，創(chuàng)新服務(wù)的對(duì)象是創(chuàng)新。科學(xué)、技術(shù)與創(chuàng)新相互區(qū)別又緊密聯(lián)系，科學(xué)和技術(shù)只有實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)價(jià)值才能稱(chēng)之為經(jīng)濟(jì)意義上的創(chuàng)新。我國(guó)每年形成數(shù)以千計(jì)的研發(fā)成果，但其中能轉(zhuǎn)變成產(chǎn)品形成產(chǎn)業(yè)的比例很低，這是因?yàn)閺难邪l(fā)成果向創(chuàng)新轉(zhuǎn)變還受到多種因素的影響。因此，政府部門(mén)支持科學(xué)技術(shù)發(fā)展的同時(shí)，更應(yīng)該把重點(diǎn)放在對(duì)創(chuàng)新服務(wù)力度的加強(qiáng)上，實(shí)現(xiàn)技術(shù)成功的市場(chǎng)價(jià)值實(shí)現(xiàn)[5]。endprint

2.2 由管理變?yōu)閰f(xié)調(diào)

傳統(tǒng)的研發(fā)管理把政府作為唯一或主要的管理者，而在全球化和互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，由于知識(shí)的快速傳播和信息不對(duì)稱(chēng)性的減少，使得各相關(guān)主體共同參與成為可能。在創(chuàng)新服務(wù)中，政府仍然是重要的參與者，負(fù)責(zé)制定規(guī)則并監(jiān)督規(guī)則的執(zhí)行，引導(dǎo)各主體合作開(kāi)展創(chuàng)新活動(dòng)，營(yíng)造鼓勵(lì)創(chuàng)新、寬容失敗的良好氛圍等[6]。但是，政府管理手段不再是直接的計(jì)劃或命令，而是間接的協(xié)商協(xié)調(diào)，即利用政府行政優(yōu)勢(shì)與信息歸集優(yōu)勢(shì)協(xié)調(diào)創(chuàng)新主體合作，強(qiáng)調(diào)政府在促進(jìn)創(chuàng)新主體之間合作中的牽線(xiàn)協(xié)調(diào)作用。

2.3 由控制變?yōu)榉?wù)

研發(fā)管理的核心理念是控制，創(chuàng)新服務(wù)的核心理念是服務(wù)。創(chuàng)新服務(wù)強(qiáng)調(diào)政府科技創(chuàng)新相關(guān)管理部門(mén)對(duì)創(chuàng)新主體的公共服務(wù)。研發(fā)管理控制的對(duì)象主要是高校與科研院所，目的是通過(guò)投資研發(fā)資源促進(jìn)科技成果產(chǎn)生，服務(wù)的對(duì)象不僅是高校與科研院所，還包括企業(yè)，目的是通過(guò)投入政策資源促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。從控制到服務(wù)轉(zhuǎn)變既要求各級(jí)政府的科技管理部門(mén)為區(qū)域內(nèi)的創(chuàng)新主體提供公共服務(wù)，又要求各級(jí)政府部門(mén)之間通力協(xié)同配合，為創(chuàng)新主體提供整體高效的公共服務(wù)。

3 推進(jìn)河南政府職能向創(chuàng)新服務(wù)轉(zhuǎn)變的制約因素

3.1 觀念上的制約

3.1.1 混淆創(chuàng)新與研發(fā)概念的差別。一般說(shuō)來(lái)，研發(fā)更側(cè)重知識(shí)的探索，而創(chuàng)新更側(cè)重于知識(shí)與技術(shù)的市場(chǎng)價(jià)值實(shí)現(xiàn)。一些地方科技管理部門(mén)不能很好的區(qū)分二者中間的差異，經(jīng)常用管理科學(xué)與技術(shù)的手段來(lái)管理創(chuàng)新，造成觀念上對(duì)研發(fā)與創(chuàng)新的認(rèn)識(shí)不清。

3.1.2 對(duì)創(chuàng)新體系的理解比較片面。現(xiàn)代技術(shù)創(chuàng)新已經(jīng)不是簡(jiǎn)單的技術(shù)推動(dòng)型或需求拉動(dòng)型的“線(xiàn)性模式”，而是一體化的或系統(tǒng)化的“網(wǎng)絡(luò)模式”。同時(shí)，創(chuàng)新是一個(gè)復(fù)雜的開(kāi)放系統(tǒng)，對(duì)創(chuàng)新的管理或服務(wù)實(shí)際上是對(duì)創(chuàng)新系統(tǒng)的管理或服務(wù)[7]。服務(wù)的提供者不僅僅是科技管理部門(mén)，而且包括與科技創(chuàng)新相關(guān)的其它部門(mén)。

3.1.3 對(duì)創(chuàng)新服務(wù)的概念認(rèn)識(shí)不足。創(chuàng)新服務(wù)是一個(gè)復(fù)雜的開(kāi)放系統(tǒng)，體系內(nèi)包含眾多服務(wù)主體。服務(wù)內(nèi)容為政策提供、環(huán)境營(yíng)造，服務(wù)手段多樣化，但更多強(qiáng)調(diào)民主協(xié)商、公開(kāi)透明。當(dāng)前一些政府部門(mén)對(duì)創(chuàng)新服務(wù)的錯(cuò)誤解讀將割裂創(chuàng)新服務(wù)體系的內(nèi)涵，對(duì)服務(wù)實(shí)踐設(shè)計(jì)形成不良影響。

3.2 體制上的制約

3.2.1 重大研發(fā)創(chuàng)新決策領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)缺乏。創(chuàng)新服務(wù)要求是創(chuàng)新體系與流程的全方位服務(wù)，而政府職能劃分為不同領(lǐng)域或條塊，單一的政府部門(mén)不能滿(mǎn)足創(chuàng)新服務(wù)需求。河南省曾經(jīng)成立由省長(zhǎng)作為組長(zhǎng)的科技工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌全省科技人才隊(duì)伍建設(shè)、編制科技長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃、進(jìn)行重大研發(fā)事項(xiàng)決策等。但現(xiàn)在，科技工作領(lǐng)導(dǎo)小組已不復(fù)存在，與整體性服務(wù)的需求相差較大。

3.2.2 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的管理機(jī)構(gòu)缺乏。不僅是協(xié)同的決策機(jī)構(gòu)缺乏，協(xié)同的執(zhí)行機(jī)構(gòu)也缺乏。現(xiàn)行科技管理部門(mén)職能是制定創(chuàng)新計(jì)劃與政策、執(zhí)行上級(jí)部門(mén)或政府的下派任務(wù)。受職能部門(mén)化本位主義的局限，該部門(mén)在執(zhí)行政策時(shí)無(wú)權(quán)協(xié)調(diào)其它同級(jí)別部門(mén)機(jī)構(gòu)。這種體制上的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)缺失造成創(chuàng)新服務(wù)的碎片化存在。

3.2.3 政府與市場(chǎng)的職能邊界模糊。由于我國(guó)仍處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，政府與市場(chǎng)的邊界并不清晰，政府行政主導(dǎo)地位在較大程度上支配著工作開(kāi)展，政府職能邊界不清可能導(dǎo)致政府與市場(chǎng)雙失靈，并限制了創(chuàng)新主體積極性的發(fā)揮。

3.3 機(jī)制上的制約

3.3.1 協(xié)調(diào)溝通機(jī)制不健全。現(xiàn)行條塊分割管理體制以及部門(mén)本位主義的存在限制了科技創(chuàng)新管理部門(mén)之間及部門(mén)內(nèi)部的協(xié)調(diào)溝通。一些產(chǎn)學(xué)研合作、院地合作、軍民合作的機(jī)制還不健全，一些制度在執(zhí)行中還存在不到位現(xiàn)象[8]。省部會(huì)商制度在科技廳與地市之間沒(méi)有得到很好的推廣。

3.3.2 監(jiān)督約束機(jī)制不健全。健全的監(jiān)督約束是行為規(guī)范的有效保障。現(xiàn)行地方研發(fā)管理部門(mén)內(nèi)部較少設(shè)置專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，紀(jì)委只是對(duì)工作中的紀(jì)律遵守狀況進(jìn)行監(jiān)督，而較少針對(duì)專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的具體工作。外部監(jiān)督力量比較薄弱，機(jī)制也不健全。這種監(jiān)督機(jī)制的不完善，導(dǎo)致創(chuàng)新服務(wù)的依法治理存在困難。

3.3.3 管理的規(guī)范程度不足。創(chuàng)新服務(wù)要求區(qū)域創(chuàng)新體系的各類(lèi)主體依法施為，正確恰當(dāng)履行自己的權(quán)力。河南創(chuàng)新服務(wù)過(guò)程還存在一些制度不完善、沒(méi)有嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行的問(wèn)題。如在實(shí)踐中，企業(yè)代表的話(huà)語(yǔ)權(quán)尚未得到足夠重視，社會(huì)中介組織和民間智庫(kù)的決策建議進(jìn)入政策議程的渠道未在法律框架下建立起正式機(jī)制。創(chuàng)新主體民主、協(xié)同、開(kāi)放、透明的服務(wù)模式有待建成。

4 推進(jìn)河南政府職能向創(chuàng)新服務(wù)轉(zhuǎn)變的對(duì)策建議

4.1 加強(qiáng)學(xué)習(xí)，樹(shù)立創(chuàng)新服務(wù)理念

理念是行為的先導(dǎo)，轉(zhuǎn)變研發(fā)管理觀念必須加強(qiáng)學(xué)習(xí)。一是要加強(qiáng)系統(tǒng)理論學(xué)習(xí)，變“局部觀”為“整體觀”。明確創(chuàng)新系統(tǒng)的整體性和創(chuàng)新服務(wù)的協(xié)同性，激發(fā)系統(tǒng)主體的積極性，從創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、資金鏈、人才鏈、服務(wù)鏈融合發(fā)展方面綜合考慮創(chuàng)新服務(wù)政策的制定與實(shí)施。二是要加強(qiáng)創(chuàng)新理論學(xué)習(xí)，變“研發(fā)觀”為“創(chuàng)新觀”。深刻認(rèn)識(shí)創(chuàng)新的豐富內(nèi)涵，把握創(chuàng)新的重點(diǎn)與難點(diǎn)，深刻認(rèn)識(shí)創(chuàng)新發(fā)展規(guī)律，結(jié)合區(qū)域自身創(chuàng)新發(fā)展特征，制定切實(shí)有效的創(chuàng)新服務(wù)方略與政策措施。三是要加強(qiáng)管理知識(shí)學(xué)習(xí)，變“管理觀”為“服務(wù)觀”。變主導(dǎo)為引導(dǎo)，引導(dǎo)創(chuàng)新主體圍繞區(qū)域整體創(chuàng)新目標(biāo)而奮斗，變管理為服務(wù)，在政府職能范圍內(nèi)提供高效的公共服務(wù)支持，建立親民和諧的服務(wù)型政府。

4.2 深化改革，構(gòu)建創(chuàng)新服務(wù)體制

體制是行為的框架，構(gòu)建創(chuàng)新服務(wù)體制必須深化改革。一是要明確政府創(chuàng)新服務(wù)的角色。明確界定政府與市場(chǎng)的職能邊界，嚴(yán)格按照職能范圍約束自身行為，不參與或干預(yù)創(chuàng)新主體的創(chuàng)新活動(dòng)，致力于為創(chuàng)新主體提供良好的公共服務(wù)，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的創(chuàng)新環(huán)境，擔(dān)當(dāng)起市場(chǎng)失靈調(diào)控者的角色。二是要建設(shè)高層次決策統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)。完善政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和決策咨詢(xún)機(jī)制，構(gòu)建各部門(mén)科技創(chuàng)新的協(xié)調(diào)長(zhǎng)效機(jī)制，形成定期會(huì)議和意見(jiàn)反饋機(jī)制，對(duì)事關(guān)河南科技創(chuàng)新戰(zhàn)略性的重大問(wèn)題協(xié)商并制定方案。三是要建立高效協(xié)同的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。以整體性治理理論為指導(dǎo)，以大數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)手段為依托，建立與創(chuàng)新服務(wù)相關(guān)的部門(mén)之間協(xié)同管理的溝通機(jī)構(gòu)與聯(lián)系機(jī)制，保證政府與創(chuàng)新主體之間的溝通有序有效[9]。

4.3 深入探索，完善創(chuàng)新服務(wù)機(jī)制

機(jī)制是行為的準(zhǔn)則，完善創(chuàng)新服務(wù)機(jī)制必須深入探索其中的運(yùn)行規(guī)律。一是要完善協(xié)調(diào)協(xié)同機(jī)制。構(gòu)建明晰的創(chuàng)新主體權(quán)利歸屬和利益分配機(jī)制，強(qiáng)化創(chuàng)新主體間的深度互動(dòng)，完善創(chuàng)新資源的開(kāi)放流動(dòng)機(jī)制、對(duì)外溝通合作管理機(jī)制，構(gòu)建跨領(lǐng)域、跨部門(mén)的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。二是要健全監(jiān)督約束機(jī)制。合理設(shè)置工作目標(biāo)，建立目標(biāo)責(zé)任制，健全內(nèi)部問(wèn)責(zé)制度，深入推進(jìn)行政審批制度改革，加強(qiáng)外部監(jiān)督約束，完善向上級(jí)部門(mén)的匯報(bào)制度，完善審計(jì)制度、信息公開(kāi)制度、信訪(fǎng)接待制度。強(qiáng)化糾錯(cuò)整改的檢查制度建設(shè)。三是要完善評(píng)價(jià)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。變革評(píng)價(jià)內(nèi)容體系，建立以成果化、商品化、產(chǎn)業(yè)化為主的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。改進(jìn)科技成果評(píng)價(jià)辦法，規(guī)范評(píng)價(jià)程序，建立評(píng)審專(zhuān)家責(zé)任制度，建立科技研發(fā)創(chuàng)新成果基本信息的社會(huì)公開(kāi)制度。

參考文獻(xiàn)：

[1] 曾婧婧，鐘書(shū)華.國(guó)內(nèi)府際科技治理研究綜述[J].科技管理研究，2011（16）：182-185.

[2] 楊繼明，馮俊文.從創(chuàng)新治理視角看我國(guó)科技宏觀管理體制改革走向[J].科技進(jìn)步與對(duì)策，2013（3）：99-103.

[3] 周?chē)?guó)輝.盡快實(shí)現(xiàn)研發(fā)管理到創(chuàng)新服務(wù)的轉(zhuǎn)變[J].政策瞭望，2017（1）：22-24.

[4] 張來(lái)武.科技創(chuàng)新的宏觀管理：從公共管理走向公共治理[J].中國(guó)軟科學(xué)，2012（6）：1-5.

[5] 陳強(qiáng)，余偉.英國(guó)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的路徑與特征分析[J].中國(guó)科技論壇，2013（12）：148-154.

[6] 孫福全.加快實(shí)現(xiàn)從科技管理向創(chuàng)新治理轉(zhuǎn)變[J].科學(xué)發(fā)展，2014（10）：64-67.

[7] 李響，嚴(yán)廣樂(lè)，蔡靖婧.多層次治理框架下的區(qū)域科技創(chuàng)新系統(tǒng)治理—理論、實(shí)踐比較及對(duì)中國(guó)的啟示[J].研究與發(fā)展管理，2013（2）：104-114.

[8] 王奮宇，盧陽(yáng)旭，何光喜.對(duì)我國(guó)科技公共治理問(wèn)題的若干思考[J].戰(zhàn)略與決策，2015（1）：1-13.

[9] 李建軍，余偉，高國(guó)武.提升上海科技創(chuàng)新治理能力對(duì)策研究[J].科學(xué)發(fā)展，2014（11）：99-96.endprint