關于我國政府引導基金政策的思考

邢斯達

內容摘要：近年來，政府引導基金作為一種新型的財政支出方式，在各級政府財政支出結構中逐漸起到舉足輕重的作用。然而，隨著各級政府引導基金政策的不斷推進，資金廣泛結存、政府部門決策參與過度、財政資金的使用效率低下等問題不斷涌現。本文通過對國外比較成功的政府引導基金進行經驗借鑒，并結合我國實際情況，給出了相應建議，以期使我國政府引導基金政策得以穩定發展。

關鍵詞：政府引導基金 資金結存 過度參與 國際借鑒

引言

20世紀末到21世紀初，隨著以信息技術革命為中心的高新技術的發展，世界經濟逐漸趨于一體化，融為一個整體。在這一進程中，世界各國生產力得到巨大提升，經濟也得以迅速發展。然而隨著經濟全球化進程不斷加速，國際競爭加劇，國際投資風險增加等問題相繼產生，這對于我國傳統民族工業造成巨大沖擊。在這一全球化進程中，我國受到如此巨大影響的主要原因是技術創新不足。技術創新作為經濟增長的發動機，在激烈的國際市場競爭中已經成為企業生存發展的重要因素。據統計，截至2000年，我國中小型企業占全國企業份額為99%，所以如何有效提升中小企業技術創新能力，激發我國企業參與國際競爭的核心競爭力在當時成為一項重要課題。

20世紀90年代末期，由于當時市場投資技術創新觀念相對落后，同時技術創新在研發、試用等階段中都具有非常明顯的不確定性，因此技術創新型企業在獲得社會資本支持上具有明顯不穩定性，又由于技術創新具有高投入性、高風險性、正外部性等特點，決定了財政在中小型企業技術創新過程中對其進行一定的資金支持具有十分重要的作用。在當時，財政政策對技術創新企業主要運用稅收和費用減免、稅收返還、設立專項資金等財政支持政策，這些支持方式具有非常重要的作用。然而隨著財政支持進程的不斷深入，技術創新資金投入不足、支出重點不突出和結構不合理、財政投入導向性不足以及科技成果轉化不明顯等問題相繼出現。各級財政支出中用于科技創新的比例雖然逐年提升，但是從整個市場需求范圍來看，仍然存在投入不足的問題，僅依靠政府財政支出支持科技創新是遠遠不足的。政府對于技術創新信息的供給與經濟發展對技術創新信息的需求具有天然的信息弱勢，單純由財政投入科技創新不可避免的存在投入范圍和結構不合理的現象，因此依靠上述傳統的財政支持方式已經不適用于當時的情況。正是在上述背景下，2002年1月，中關村管委會出資設立了總規模5億元的“中關村創業投資引導基金”，這是我國第一只創業投資引導基金，標志著政府引導基金這種新型財政支出方式正式引入我國。

政府引導基金的國外借鑒

（一）以色列的YOZMA

20世紀80年代晚期，全球化進程開始興起，為了更好的適應經濟形勢，促進高新技術產業迅速發展，以色列政府為加強對科技技術企業初創項目以及技術研究與開發項目的支持，將財政支出進入風險投資服務領域作為以色列財政部門的一項重要的著眼點。在這樣的背景下，1993年YOZMA項目正式進入以色列風險投資市場。目前YOZMA是世界公認最為成功的政府引導基金之一，為推進以色列科技創新型企業的發展作出了巨大貢獻。

（二）歐盟的EIF

EIF全稱European Investment Fund，1992年歐盟理事會為了有效促進經濟復蘇，首次公開提出建立EIF基金，1994年12月，歐洲投資基金EIF正式成立，其隸屬于歐洲投資銀行EIB，實施公私合作伙伴關系（PPP）模式，目的是為歐洲基礎設施網絡建設（TENS）以及歐盟科技型中小企業（SMEs）提供風險資本融資的專業引導基金。

EIF充分考慮中小企業融資市場的實際需求，設立多樣化投資項目，如為了助力科技成果與市場應用的橋接，投資設立科技成果轉化基金，將其作為EIF的戰略領域。為了促進天使基金以及其他非機構投資者對創新性企業的資金支持，有效調動社會資本投入科技創新領域，EIF建立了EAF（European Angles Fund），與天使基金結合，幫助天使基金提升投資能力，為創新投資企業種子期和初創期提供足夠的政策支持。

SIA（Social Impact Accelerator）社會影響加速項目是EIF第一個在全歐洲范圍內實行公私合作伙伴關系的項目，采取FOF母子基金形式，SIA由EIF管理，投資于具有社會影響的基金，而從戰略目標上將其投資定位于全歐洲對社會有影響的公司。在SIA的框架下，社會效益公司的判定非常嚴格，社會效益公司應該是具有自我可持續發展的、對社會具有顯著影響作用的的中小型企業。SIA對于社會影響的程度測量主要依靠對資產配置組合設置1到5個判斷社會影響力的指標，基金經理根據指標，有義務將投資前目標價值與之后的目標價值對比情況以及投資后的社會影響進行公開，而這種披露義務每年至少報告一次。據統計，截至2015年7月，SIA資金規模已經達到23億歐元，將EIB與外部投資者，比如德意志銀行的資金做了很好的整合。

除此之外，EIF還有諸多投資形式，包括VC、LMM（低端市場操作基金）等，可以說EIF作為中小型企業的政策性金融機構，對于支持歐洲大量科技型中小企業起到了至關重要的作用。EIF公開的2013年年度報告顯示，EIF投入各類資金超過33億歐元，而其帶動的社會資本投入則接近160億歐元。這意味著EIF能夠帶動約自身投資的4倍左右私人資本進入中小企業融資領域。

（三）澳大利亞的IIF

20世紀末期，融資渠道過窄、融資難的問題逐漸在澳大利亞中小型企業之間擴散，導致許多技術型中小企業無法投入商業運營。造成融資困難、產生資金缺口的主要原因是由于對失敗的可能性很大以及回報有限的擔憂，私人投資者對于將資金投入高風險的創新型企業有心理上的抵制，同時也因為投資者和基金管理者對于創新型投資企業早期情況存在信息不對稱等情況。據統計，1997年澳大利亞小型高風險公司的資金缺口是50-200萬澳元，同時許多其他高技術領域資金缺口都很大，所以為了解決澳大利亞中小型技術創新型企業所面臨的融資瓶頸問題，1997年3月，澳大利亞政府創立澳大利亞創新投資基金IIF（Innovation Investment Fund），由澳大利亞產業研究與開發委員會負責基金項目的管理。endprint

IIF具有以下幾個特點：其一，投資模式是建立混合基金。IIF采用的是與私人部門共同設立混合基金，其中私人部門主要包括家庭或個人、銀行、天使投資以及風險投資基金等市場主體。其二，IIF對于投資企業限制嚴格。一般來說，IIF只對中小型創業企業進行投資，其主要目的是促進處于發展初期的中小型企業提供權益資本，促進技術創新研究成果的商業轉化，緩解處于初創期中小型創新型企業資金獲得渠道過窄、籌資困難的問題。其三，資金投入比例嚴格限制，降低資金使用風險。對于資金投入的形式比例問題，IIF規定了引導基金與社會私人資本投資的比例，要求其不得超過2∶1，以股權形式投入高新技術型企業，對資金的杠桿要求和投入方向進行嚴格要求。IIF特別注重國有資本的參與，著重發揮國有資本的杠桿作用，吸引社會資本進入創新投資行業，政府資金的介入有效降低市場投資者的風險預期，加大了投資意愿，對于調動社會資本具有十分重要的意義。其四，基金經理由私人部門選出。由于IIF投資項目一般是高風險領域，為了吸引私人部門的參與，政府承諾大部分利潤歸私人部門，政府并不參與決定具體的資金流向，具體投入企業由私人投資者選出的基金經理決定。其五，基金投向秉承戰略性原則。雖然基金具體投放由基金經理與私人經理共同決定，但是從基金投入的總體方向而言，IIF仍然堅持國家戰略原則。

據統計，截至2010年12月，IIF計劃共進行了三輪混合基金組建——IIF1、IIF2和IIF3，組建16只風險投資混合基金，共募資6.4億澳元。其中一項經過三輪IIF募集，共2.9億澳元資本的投資，在基金投資項目完成后，私人部門投資者共獲得資本、利息和利潤4.2億澳元，政府獲得1.33億澳元。IIF的資金使用效果非常顯著，也正因如此，IIF許多項目仍在繼續招募中。

我國政府引導基金發展現狀

第一，引導基金政策規范化，市場信心提振。從相繼頒布的政策辦法可以看出，引導基金的政策相較之前已經愈發完善，無論是從基金的使用目標和原則方面、基金的引導方式，還是從基金的考核方式來看，2015年頒布的《政府投資基金暫行管理辦法》（簡稱《管理辦法》）都有了較為詳細的敘述，這一方面體現了政府政策制定的細致，同時也能反映出政府在制定政策時的操作與實施的信心和力度。從這一方面來講，無論是社會資本還是地方政府，在落實、推廣政府引導基金時都有充足的信心，這對政府引導基金的推廣有很大促進作用。

第二，市場環境低迷，社會資本投資渠道過窄，通過政府引導基金尋求新型避風港。從另一個方面來講，中央政府大力推動政府引導基金的創立，為社會資本提供新型投資渠道，由于政府引導基金以財政資金作為引導主體，投資方向也與政府發展目標相符合，這對于市場資金來說，無疑是一劑穩定收益的良藥。

第三，引導基金使用領域拓寬，資金配置多元化。與之前的引導基金政策有了比較大的改變的是，2015年新政除了支持創新創業以及中小企業發展外，增加了引導基金的政策方向——支持產業轉型升級和發展以及支持基礎設施和公共服務領域。這無疑在國家戰略層面上加強了支持力度，引導基金使用領域范圍相較之前更廣，相應的引導基金資金配置也會更加多元化，這也是引導基金規模擴大的又一重要因素。

我國政府引導基金存在的問題

第一，引導基金結存現象突出。據國家審計署于2015年發布的《國務院關于2014年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》中顯示，截至2014年底，我國自2009年以來籌集的創業投資基金中有397.56億元結存未用。一邊是引導基金雨后春筍般的涌現，一邊是基金結存現象突出，這其中的矛盾不言而喻。

第二，政府過度參與引導基金的決策，無法達成公共目的和市場目的的有效一致。政府引導基金作為財政的一種支出方式，從資金的本質來說，追求的是非盈利性或者說是公共性，而對于社會基金來說，追求的是利益最大化。目前各級政府在設立引導基金的具體政策時，對于基金的具體使用參與過多，為不同主體達到利益均衡點設置了一道屏障，不利于公共目的與市場目的一致目標的實現。

第三，引導基金管理能力區域差距過大，地區保護色彩過強。由于現行各級政府引導基金政策中，都會對引導基金的投放地域做相關規定，幾乎所有省份均規定省引導基金支持并參股設立的創業風險投資基金，須投向本省創新型企業，具有非常濃郁的地方保護主義色彩。不同地域之間除了存在目標基金以及投放項目的優劣差距以外，政府引導基金的管理團隊、人才梯隊在發達地區與不發達地區也有很大差距，這對于基金使用的市場化、效率的提高都有非常嚴重的阻礙，這種地方保護思想非常不利于引導基金的發展和有效使用。

除了上述問題，引導基金還存在政府承擔引導基金無限賠付責任、忽視市場化操作等問題，這些做法無疑會增加引導基金的使用風險，從而加大未來的財政風險，致使政府引導基金的合理使用受到了巨大的阻礙。

政策建議

（一）區別看待四種基金支持模式，著重貫徹中小企業創新型引導基金政策

2015年頒布的《管理辦法》規定，政府投資基金是指由各級政府通過預算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設立，采用股權投資等市場化方式，引導社會各類資本投資經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，支持相關產業和領域發展的資金。資金的使用方向有四個部分，支持創新創業、支持中小企業發展、支持產業轉型升級和發展、支持基礎設施以及公共服務領域。

《管理辦法》中，相較于之前對于中小型創新型企業進行基金引導有了實質性的范圍擴大，而這也是上文所說的引導基金規模井噴式擴張的一個非常重要的原因。政府引導基金確實是一個非常有效的新型支出方式，因為其可以有效調動社會資本進入公共政策領域，充分發揮資金的使用效率。但是正如前文分析，無論是世界其他國家還是我國剛開始引入政府引導基金，其初始最主要的投資目的是為了有效鼓勵社會資本對創新型中小企業進行投資，這是社會發展歷程中的一項積極的政策反饋，而在努力貫徹“大眾創業、萬眾創新”的政策驅動之下，政府引導基金投向中小型創新企業應該是重中之重。首先，中小型創新企業對于社會經濟發展起到無可替代的作用；其次，科技創新有高投入性、高風險性、正外部性等特點，因此各級政府應該予以其特別重視，其政策制定應該有別于產業投資基金、基礎設施基金等。雖然以上兩種基金在《管理辦法》中也是強調創新，但是本文認為其概念應該有所區分，創新型中小企業應該有專門的引導基金管理辦法，這是政策完好實施的前提保障，如果不加以區分，各級政府在制定政策時就會在四種方向之中搖擺決策，最終很有可能會選擇短期收益快的項目，這與政府引導基金的初始投資意愿相違背。為了解決這一問題，應區別對待各種基金，對政府引導創新型中小企業實施政策關注與扶持。

（二）堅定引入社會資本主導基金管理模式，充分發揮引導基金管理效率

從澳大利亞IIF基金的歷史經驗可以發現，IIF與中國政府引導基金的主要區別在于其基金管理模式，IIF采取的是政府制定戰略方針，即政府引導基金主要的投放方向，但是基金具體的投入企業或者創業基金由基金管理人選擇，而基金管理人是由其他社會資本共同選出，政府無權干涉，這也就保障了基金的使用效率和投資的低成本。由于IIF的此項規定，一般為了保障大多數出資者的利益，控制投資風險，保障未來收益，IIF的社會投資者往往會對投資基金和項目進行非常細致的研究。

（三）打破地域限制，建立區域協同引導基金

針對目前存在引導基金結存過多，單支基金規模過小，基金地域保護主義過度，擇地不擇優，地域基金管理能力差距過大等問題，要打破地域限制，建立區域協同引導基金。主要從以下三方面考慮：第一，區域協同可以將各個地域財政資金合力使用；第二，地方政府間引導基金風險共擔、利益共享，可以更充分的激發市場活力；第三，通過政策協同，地方政府間信息可以互換，財政資金可以擇優投入，總成本也會降低。

參考文獻：

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