淺論國有資產流失公益訴訟制度

王倩

【摘要】公益訴訟是法律監督的一種形式，是法律監督職能的延伸。文章認為，從法律經濟學的角度來看，如果檢察機關建立公益訴訟制度，社會收益將大于訴訟成本，可以實現資源優化配置。公益訴訟制度的每一項機制必須從訴訟成本與社會收益角度予以全面權衡，才可使公益訴訟制度的預期價值得到較好實現。

【關鍵詞】公益訴訟制度；法律經濟學；訴訟成本；訴訟收益

近年來，國有資產流失現象日趨嚴重，建立公益訴訟制度的呼聲越來越高。一項法律制度的設立與執行，需要考慮如何優化配置資源，以實現社會效益的最大化。法律經濟學是以經濟學的理論和方法來研究法律制度的效益與價值的學說。本文以經濟學中的成本與收益理論作為切入點，以法律經濟學的視角，分析和闡述公益訴訟制度在若干領域的構建。

一、公益訴訟制度的成本分析

經濟學意義上的成本，指經濟主體為了達到預期的特定目標而必須付出的人力、財力、物力以及時間代價等相關耗費，不僅指可用貨幣衡量的商品和勞務等有形物，還包括占用的時間、消耗的精力乃至放棄的機會，等等，可分為現實成本和機會成本。機會成本的存在歸因于人類社會資源的稀缺性：人類社會的資源總是有限的，一定量的資源如果用于甲用途，就不能用于乙用途，所謂“魚與熊掌不可得兼”的情況時常存在。人們在決策時總是追求機會成本的最小化，力求使現行的選擇最大限度地優于所放棄的另一種選擇。

法律經濟學的成本理論主張訴訟也是一種投入和產出并存的類經濟活動，為了追求核心目標——社會公平與正義的實現，訴訟也要付出一定的成本。訴訟成本指國家和訴訟參與人為了實現一定的訴訟目的，在實施訴訟行為的過程中所支出的各種損耗的總和。公益訴訟成本，即在實施公益訴訟行為的過程中所支出的各種損耗的總和。

在國有資產產權變更日益頻繁的今天，因企業內外部的原因造成國有資產流失現象大量涌現，有統計資料反映，我國國有企業，特別是國有中小型企業所有者權益損失十分嚴重，國有大、中、小型企業損失占凈資產比重分別高達15.2%，59.4%，和52.8%因此，建立國有資產公益訴訟制度勢在必行。國有資產公益訴訟制度的成本主要體現在以下幾個方面：1.調查取證與出庭訴訟需要付出成本。國有資產流失是因行為人的故意和重大過失造成的，渠道復雜，形式多樣，且行為具有很大的隱蔽性和專業技術性，因此，對國有資產流失開展調查取證需要投入大量的人力、物力、時間和經驗知識；國有資產流失案件一般需要經歷較繁復的訴訟環節與較長的訴訟時間，會消耗訴訟人很多的精力、財力和時間。2.訴訟費用的支付需要付出成本。國有資產流失訴訟行為需要一定的法律專業知識，大多數訴訟人要聘請律師，而且要交納訴訟費。國有資產流失的數額一般較為巨大，訴訟費用會很高。3.存在訴訟風險成本。侵犯國有資產的行為人大多身居要職，手握重金，有些甚至與黑惡勢力相勾結，舉報人及訴訟人有時要面臨被打擊報復的風險。

二、公益訴訟制度的收益分析

（一）收益的概念及特征

與成本理論相對應，收益理論也是經濟學中的另一重要的組成部分。收益又稱為“損益”，指的是經濟主體在一定的時期內，在一定的成本投入下所實現的經營成果。其主要特征是：1.客觀性。收益的計算是建立在實際發生的經濟業務基礎之上的實際獲得的銷售產品和提供服務的收入，并不是存在于觀念之中的預測與推斷的產物。2.相對性。收益是與成本相對應的概念，是以成本為基礎和前提，依賴于成本的存在。現實生活中偶然發生的無成本的得利，不具備經濟學上的意義，因此不能歸入“收益”的范圍。

收益也可區分為現實收益與機會收益。現實收益既包括以貨幣、物資等形式表現出來的利潤與收入等有形物，也包括精神世界的享受與滿足等無形的感受，都可以被人們所感知。機會收益指的是只有通過放棄其它某種收益才能取得的收益，其理念來源于經濟主體追求利益最大化的“經濟理性”，即企業或個人為了追求自我利益的最好實現，會以最大的努力去采取最能增進其利益的戰略，只要存在能增進其利益的較好的辦法，主觀上決不會放棄較好的戰略而去選擇較差的戰略。

（二）公益訴訟制度的收益

訴訟活動的收益存在層次性，可分為顯性收益和隱性收益。顯性收益表現在經濟利益和精神利益等層次，訴訟可使已被扭曲了的社會關系得以恢復，讓加害人受到懲罰，被害人得到經濟或精神上的撫慰，社會秩序從而恢復常態，有利于創造更多的經濟價值。對損害國家、集體或社會公共利益的行為提起的訴訟則能夠更加直接地挽回國家、集體、社會所承受的經濟損失，使訴訟的經濟收益得到完美的體現；隱性收益表現在訴訟的核心目標層次，該收益體現在不可用貨幣衡量權利保障、公民自由、司法公正等價值追求上，是更高層面的訴訟收益。公益訴訟制度的建立符合法律經濟學中的效益要求，是實現訴訟收益最大化的必然需要。

國有資產公益訴訟制度的收益表現為：1.通過公益訴訟，可以為國家和集體挽回巨額經濟損失，使相關責任人受到法律追究，是對社會主義公有制的有力保障，可以實現非常可觀的經濟價值。如《檢察日報》2001年10月21日頭版報道：福建霞浦縣檢察院以原告的身份直接提起民事訴訟，狀告該縣工業國有資產經營有限公司非法轉讓國有土地使用權，法院判決轉讓合同無效，為國家挽回經濟損失70萬元；2.國有資產公益訴訟制度承認和確認了公民對國家事務的管理權利，是憲法原則和《憲法》中的基本權利在訴訟領域的具體體現。我國的國有資產歸全體人民所有，對國有資產的管理和使用是人民管理國家事務的一個重要途徑，當國有資產受到不法侵害時，實質上也侵犯了人民群眾管理國家事務的權利，人民群眾有權通過提起訴訟的形式來捍衛自己的權利。國有資產公益訴訟制度的建立確保了人民群眾對國家財產的管理權；3.國有資產公益訴訟制度除了能帶來現實的顯性收益外，還具有潛在的隱性收益。作為一種特殊的公共權利保護方式及公民的一種道德義務，國有資產公益訴訟制度能夠增強公民作為國家主人的使命感和責任感，樹立和維護“公共利益不容侵犯”的公平正義理念，讓每一位公民都認識到自己是國家和社會的主人，樹立起權利意識、責任意識、義務意識和法治觀念，增強自己對國家制度的認知與情感，對國家與憲法的認同以及對國家的忠誠與信心。endprint

三、以成本收益分析方法看公益訴訟制度的構建

用經濟學對成本與收益的關系進行探討，實質目標是為了追求利潤的最大化。眾所周知，利潤一收益一成本，要獲得高額利潤，必然降低成本、增加收益。而在法律經濟學領域中，訴訟成本與訴訟收益并不是單純地以利潤為衡量依據的，因為兩者除了具備經濟因素之外，還都有著隱含的社會效應，這種社會效應不會通過量化的利潤體現出來，也難以簡單地用訴訟收益減去訴訟成本來計算。這些都決定了訴訟不能單純地追求利潤的最大化，而應該是以最合理的成本換取最佳的收益，實現法律效果與社會效果的統一。對我國而言，公益訴訟制度是一種全新的制度，在確立的時候，要充分考慮現有的法治基礎和特殊的國情。

（一）公益訴訟制度原告主體問題

建立公益訴訟制度的首要問題是啟動訴訟的主體——原告資格問題。在古羅馬法中，任何古羅馬市民均可代表國家提起維護社會公共利益的訴訟。美國1986年《反欺騙政府法》第二次修正案規定，任何個人或公司發現有人欺騙政府、索取錢財，有權以美國政府的名義控告違法的一方。德國《民事訴訟法》規定，檢察機關作為社會公共利益的代表，對涉及國家、社會公共利益的重大案件可以提起民事訴訟。可見在國外，公益訴訟的原告范圍是相當寬泛的，除了國家機關，不特定的公民個人也具有提起公益訴訟的資格。然而，筆者認為，從訴訟成本與收益的角度考慮，現階段我國國有資產公益訴訟宜統一由檢察機關提起。首先，檢察機關是國家的法律監督機關，負有監督全社會是否遵守法律的職責，當國有資產因各種原因流失而且訴訟主體缺位時，檢察機關有義務對此情況進行監督，并采取相應的措施進行補救，體現了國家干預的原則，有利于實現社會公平與正義。其次，由檢察機關提起國有資產公益訴訟有著其自身的優勢，與其他機關、企事業單位、社會組織和個人相比，檢察機關擁有成熟的司法追究制度，具備專業化的人員和豐富的辦案經驗，無論調查取證還是出庭支持起訴，都有著無可比擬的優越性，這些都會減少公益訴訟中的成本消耗。再次，檢察機關行使公益訴訟的起訴權，是司法權力對行政權力的制約與補充，有利于降低行政成本。當前，由于部門利益的驅動，一些有利可圖的領域成為諸多行政權力競相追逐的對象，而對于無利可圖的諸如國有資產公益訴訟等領域，則關注不夠，甚至消極不作為。因此，在行政救濟缺位的情況下，由檢察機關作為最后的保障，承擔起維護公共利益的責任，是非常必要的。最后，如前所述，公民個人訴訟能力相對不足，可能出現濫訴的情況，因此在現階段如果采取公民均享有國有資產公益訴權的做法，從成本意義上來說尚不適宜。

（二）公益訴訟制度的舉證責任

在公益訴訟中，舉證責任必須從成本與收益的角度專門研究。如前文所述，企業國有資產流失是行為人故意和重大過失造成的，渠道復雜，形式多樣，行為具有極大的隱蔽性。從近年來國有資產流失的重大案例情況看，在國有資產管理、經營的各個環節都有所表現，許多活動是借國企改制、產權轉讓、資產重組等經濟改革過程的一些環節進行的。企業國有資產運營決策權、財務的管理權一般控制在高管人員手中，具有隱蔽性，局外人很難測定。如果完全由檢察機關進行取證，從訴訟成本的角度來看是非常不經濟的，法律應對處于弱勢地位的原告一方降低舉證責任要求。檢察機關只要能證明國有資產利益遭受或者可能遭受損害的事實存在，只需提出國有資產受侵害行為的初步證據，證明進入司法途徑的合理性、迫切性，即可以獲得請求支持，即在我國公益訴訟制度的構建中，舉證責任的承擔應實行舉證責任倒置，使起訴方的舉證責任得到減輕，使訴訟成本在原告與被告之間做出合理的分配。endprint