金融監管的分層職責與系統監管

賀軍

今后中國的金融監管將更加強調系統監管、分層監管，既有央行主導之下的“一盤棋”，也有各個金融領域的分層把守。

全國金融工作會議結束已經有一個多月了，國內金融業的發展、穩定、監管等方面的工作都在落實之中。從金融監管的發展來看，全國金融工作會議強調了今后金融監管應該實現的下述五項目標。

一是金融監管要有專業性。金融監管是一個專業性和技術性的領域，需要長期學習和經驗積累。在金融機構綜合化、金融交易電子化、金融產品復雜化的背景下，必須適當分離監管與發展的職能、監管規則制定與監督檢查的職能，平衡好金融創新和加強監管的關系，加強監管能力建設，提高監管專業水平。

二是金融監管要有統一性和穿透性，把所有金融業務納入監管。隨著各種新型金融業態在體制內外、線上線下迅速發展，現行分業監管體制下存在的監管空白、監管交叉、監管套利及目標沖突等問題日趨凸顯。金融分業監管以機構監管為主，而且只監管有牌照的機構，導致大量無牌照但實際從事該類業務的機構無人監管。

三是強化人民銀行宏觀審慎管理和系統性風險防范職責。傳統上單個金融機構、產品的風險可以明顯界定為微觀風險，主要依靠微觀審慎監管和行為監管。但是隨著金融創新和影子銀行的爆發式發展，許多產品及機構跨越銀、證、保和實業，需要引入功能監管。由于單個機構和產品的風險可能經過發酵和反饋演變成為系統性的宏觀風險，因此需要加強宏觀審慎管理，落實監管責任。從防范系統性金融風險角度看，中央銀行作為最后貸款人，負有提供市場最后流動性、防范系統性金融風險的責任。宏觀審慎管理連接宏觀金融調控和微觀經營行為，如果不能及時獲得監管數據和信息，可能制約中央銀行對整體風險的識別和判斷。從信息掌握和傳遞來看，問題主要在于央行向金融機構“最后一公里”的監管是否到位。

四是加強金融監管和政策協調。關于貨幣政策和金融監管組合選擇，從美國的經驗來看，2008年金融危機前是“寬松的貨幣政策+放松金融監管”，應對危機時是“超級寬松的貨幣政策+強化金融監管”，而目前則逐步進入“貨幣政策正常化（緊縮）+放松金融監管”。美國的強監管是危機倒逼的。中國金融宜選擇“穩貨幣+強監管”，這個組合可以在控制金融風險的同時，為實體經濟提供更大支持。

五是避免把微觀金融監管職責推卸給貨幣政策。防范系統性金融風險就是指宏觀風險；加強金融機構風險管理的責任，落實監管責任，就是要避免把任何微觀金融風險和市場波動都夸大為宏觀風險。金融監管并不能保證所有微觀機構或產品都是安全的，而是要求“買者自負”，正常的市場波動也是價格機制發揮作用的形式。特別是由于機構和產品的風險最終都將體現為流動性不足的風險，要避免因個別機構和產品缺乏流動性倒逼央行增加流動性供給。保持流動性的基本穩定是針對銀行體系而言，并非針對微觀主體。金融監管部門要督促金融機構加強流動性風險管理，定期進行壓力測試，提前做好風險應對預案，避免“規模偏好”和“速度情結”。

需要指出的是，分析全國金融工作會議的核心精神，可以非常明顯地看出中央強調金融監管的以下兩大特點。

第一，金融監管工作具有系統性。防范系統性金融風險，就一定要運用系統性的金融監管。在這個過程中，各領域、各部門的協調非常必要，對整個金融系統的信息把握也十分重要。在監管領域上不留空白，尤其是把各類互聯網金融創新納入監管，是完善系統性金融監管的重要舉措。

第二，金融監管在執行中必須強調分層監管。在中央和國務院的領導下，央行在金融監管中應該具有宏觀監管的核心地位，也是系統性監管的主要推動者。但在各個金融市場領域，則需要各領域的金融監管機構去推動和執行。實際上，在各個金融市場領域也需要分層監管。作為政府機構的金融監管部門主要負責市場的組織、建設和監管，而金融市場的管理和執行則需要交易所等共同參與。就微觀金融活動和風險防范來說，各個交易所應該承擔更大的責任，不能把微觀監管責任推給宏觀監管者，更不能以微觀需求來倒逼央行調整宏觀的貨幣政策。

今后，中國的金融監管將與過去有所不同，將更加強調系統監管、分層監管，既有央行主導之下的“一盤棋”，也有各個金融領域的分層把守、各負其責。理解這些變化，才能更好地適應今后的金融監管形勢。

（作者為安邦咨詢高級研究員）endprint