新《預算法》執(zhí)行過程中的問題及應對措施思考

馬雪梅

摘要：新《預算法》出臺后對政府預算行為起到很好的約束效果，也彌補了舊《預算法》的許多不足之處。但是在兩年多的執(zhí)行期間內(nèi)，筆者也發(fā)現(xiàn)了新《預算法》執(zhí)行中存在的許多問題，本文針對這些問題，進行深入剖析并且提出完善措施。

關(guān)鍵詞：預算法；執(zhí)行；問題；措施

一、新《預算法》在執(zhí)行過程中的優(yōu)點

（一）改變了原有的預算控制方法

新《預算法》對舊《預算法》中預算審查問題進行了修正，要求單位的預算必須與當下經(jīng)濟發(fā)展水平相吻合，與現(xiàn)行的各項財政政策相一致。同時在新法中，為了保證預算的科學合理，還明文禁止各級政府以下指標的方式為預算征收部門布置任務(wù)，這項規(guī)定有助于合理安排政府部門預算，盡可能減少不合理預算出現(xiàn)的幾率。

（二）完善政府現(xiàn)有的預算體系

新《預算法》中對預算內(nèi)容也做出更為細致的劃分，修訂之后的范圍取消了預算外資金這些項目，即政府在本年度的所有支出都是屬于政府預算的范疇，這是新《預算法》修訂的亮點之一。通過限制了政府預算范圍，取消預算外資金的項目，使政府部門不再具有隨意擴大預算范圍的權(quán)利，這樣不僅完善了現(xiàn)有的預算體系，同時也更有利于預算法順利執(zhí)行。同時為了督促政府部門的預算執(zhí)行，新法中還添加了公開制度，引入了公眾監(jiān)督模式，來保證每項預算都是按照嚴格計劃執(zhí)行，預算更加透明公正。

（三）完善轉(zhuǎn)移支付制度

財政的轉(zhuǎn)移支付是解決區(qū)域與區(qū)域之間發(fā)展不協(xié)調(diào)，增強區(qū)域之間交流合作的重要途徑。在新法中也對轉(zhuǎn)移支付做了相關(guān)規(guī)定，要求政府部門健全現(xiàn)有的定期評估機制，以及專項轉(zhuǎn)移支付的退出機制，來保證社會服務(wù)更加均等化。

二、新《預算法》執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題

（一）轉(zhuǎn)移支付缺少法律支撐

在新法的十六條中對轉(zhuǎn)移支付做出了相關(guān)規(guī)定，這是新法修訂的亮點，在對轉(zhuǎn)移支付起到一定規(guī)范作用的同時，還需要發(fā)現(xiàn)立法中的不足。本法十六條的規(guī)定屬于綱領(lǐng)性的條款，是從宏觀層面對轉(zhuǎn)移支付做出規(guī)定，但是從細節(jié)上來說，上級政府如何安排這部分資金，下級政府如何使用這部分資金、如何對轉(zhuǎn)移支付進行定期評估、退出機制具體流程等都沒有明文規(guī)定。與此同時，轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容是否也需要對外公開，或者應當通過何種渠道對外公開轉(zhuǎn)移支付的渠道等，法律也都未做出規(guī)定。

可以說新《預算法》是對政府預算進行宏觀規(guī)定的法律性文件，可以對轉(zhuǎn)移支付這個環(huán)節(jié)進行原則化規(guī)定。但是為了保證該項環(huán)節(jié)的有效落實，筆者認為有必要通過單獨立法的方式來明確規(guī)范。早在2003年的時候，人大就曾經(jīng)提出應當編寫一部《轉(zhuǎn)移支付法》，但這項立法計劃始終未付諸實踐。從地方立法來看，部分地區(qū)對轉(zhuǎn)移支付進行了規(guī)定，比如山東省為了貫徹落實中央文件的要求，結(jié)合本省實際出臺了《省對市縣轉(zhuǎn)移支付制度的意見》，文件的出臺對改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度起到了積極的作用，但這份文件只能屬于規(guī)范性文件的效力層級，與立法層級相差甚遠，實踐中的執(zhí)行力度有待加強。

（二）收付實現(xiàn)制滯后性強

目前很多地方政府部門采用的是收付實現(xiàn)制的會計制度，這種會計制度能夠較為及時、直觀地反映出政府預算執(zhí)行的情況。但是這種會計制度只能對部分項目適用，像農(nóng)林水務(wù)、科研項目等的支持，雖然在第一年支出了預算，但是項目可能要延續(xù)好幾年，如果將支出完全歸為某個期間，顯然是不合學、不合理的，同時也不利于政府部門的長期規(guī)劃。

在新《預算法》中實施的是全口徑的預算管理方式，即人們的社保基金也應當納入到預算之中。社保基金同上文分析的科研項目、農(nóng)林水務(wù)有相似之處，需要經(jīng)歷長期管理的階段，如果采用收付實現(xiàn)制的會計方式，對于社?；鸬臄偱?、計提折舊等卻無法體現(xiàn)，這也直接影響到政府對自身負債、財務(wù)風險的預測出現(xiàn)偏差，導致預算計劃可能不科學、不合理。

（三）缺少對非稅收入專戶的管理

在新《預算法》56條中肯定了財政專戶存在的合法性，也對財政專戶設(shè)立條件、法律責任承擔等做出明確規(guī)定。非稅收入專戶有其存在的合理性與必要性，主要是為了過渡財政收支業(yè)務(wù)，但是這部分賬戶中大量資金應當引起政府部門的重視，必須設(shè)立專門的運營管理體系來管理這部分資金。如果對這部分資金管理得當，不僅可以防范資金使用的各種風險，還可以充分發(fā)揮出這部分資金在間歇性的作用，比如管理者可以運用這部分資金購買國債來獲得可觀的利息以扶持地方發(fā)展?，F(xiàn)有的財政預算收入中，因為對非稅收入專戶管理欠缺，導致非稅收入專戶所占的比例越來越高，相反稅收收入則明顯偏低，會對經(jīng)濟增長速度產(chǎn)生一定的影響。

三、新《預算法》執(zhí)行措施的完善

（一）完善對轉(zhuǎn)移支付的立法規(guī)定

新《預算法》對轉(zhuǎn)移支付規(guī)定過于原則化，加上現(xiàn)有立法中并沒有對轉(zhuǎn)移支付出臺專項立法，導致政府對轉(zhuǎn)移支付這部分資金的管理存在著重復交叉、碎片化管理的現(xiàn)象。因此有必要完善現(xiàn)有法律規(guī)定，以及制定新法的方式來保證對轉(zhuǎn)移支付資金的管理。

首先在新《預算法》第一條中就明文規(guī)定了，本法的制定依據(jù)是憲法。但是仔細查看《憲法》中的各項內(nèi)容，并沒有明確地對預算問題做出原則化的規(guī)定。因此筆者認為，可以在憲法中加入“政府應保證財政平等、平衡”的原則性規(guī)定，明確政府部門作為地區(qū)管理者應當承擔的責任與義務(wù)，即均衡區(qū)域之間的發(fā)展，使公民可以享受到平等的服務(wù)。

其次在補充《憲法》現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上，可能制定專門的《轉(zhuǎn)移支付法》。正如上文所述，雖然這個立法提案早在2003年就被提出，但始終未付諸實踐。因此在新《預算法》明確規(guī)定了轉(zhuǎn)移支付制度之后，應當出臺專門性的法律來對該項制度的實施細則做出具體的規(guī)范。通過專項立法的方式，對轉(zhuǎn)移支付資金的管理、使用方法、使用目的、使用途徑、法律責任等細節(jié)都做出明文規(guī)定。

最后通過完善地方立法的方式，來彌補現(xiàn)有立法的不足。我國地域遼闊，每個地區(qū)之間發(fā)展都有差異，因此地方政府可以結(jié)合本區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展情況，在上位法框架內(nèi)制定本區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付立法，具體分配每個部門資金管理職能與責任，對轉(zhuǎn)移支付資金實施全方位的監(jiān)督，保證資金使用的公開、透明。endprint

（二）推行權(quán)責發(fā)生制會計制度

權(quán)責發(fā)生制指的是，以權(quán)利與義務(wù)是否實際發(fā)生為記錄標準，而不是依據(jù)貨幣是否支出。政府在進行預算的時候，不單單看是否有資金支出，還應當看是否產(chǎn)生了實際權(quán)利與義務(wù)，采用攤銷法進行核算。這種核算方式也與跨年度預算平衡模式更為適合。

在政府預算中引入權(quán)責發(fā)生制的會計核算方式尤其存在必要性。首先在全口徑預算模式中，社?；鹨呀?jīng)納入到預算管理體系中，但是社?；鸬奶卣骶褪钱斈晔罩Р粚Φ龋@種現(xiàn)象無法適用于收付實現(xiàn)制的會計制度，因此需要引入權(quán)責發(fā)生制；其次，權(quán)責發(fā)生制會計制度更為清晰、準確地反映出政府的資產(chǎn)與負債情況，為今后的預算提供有效參考。

（三）建立獨立體系管理非稅收入

財政部在2016年發(fā)布的政府非稅收入管理辦法中要求非稅收入應當上繳國庫，這項規(guī)定可以減少資金流動的環(huán)節(jié)，避免出現(xiàn)挪用資金、占壓資金等問題，但是卻忽略了財政專戶的優(yōu)勢。筆者認為可以針對非稅收入建立獨立的管理體系，在保證這部分資金穩(wěn)定性的前提下，充分利用該部分資金，使資金實現(xiàn)增值。為了規(guī)范對非稅收入的管理，國務(wù)院可以針對中國非稅收入現(xiàn)狀出臺專門的管理辦法，將非稅收入的專戶與其它性質(zhì)專戶相分離。通過這套措施來科學管理非稅專戶中的資金使用、監(jiān)管等等。為了保證非稅收入利用和管理的合理性，應當規(guī)定只有經(jīng)過國務(wù)院批準的銀行才有權(quán)利設(shè)立非稅收入賬戶，并且每個地區(qū)只能有一個銀行有這個資格。管理部門應當安排專人管理非稅收入，定期核算該賬戶內(nèi)的資金以及存量，并且及時公開賬戶情況。

四、結(jié)語

政府預算關(guān)系到每年度政府財政運行方式，也關(guān)系到每位公民的切身利益。在新《預算法》出臺之后，對原有制度做出了許多的創(chuàng)新規(guī)定，比如轉(zhuǎn)移支付制度、全口徑預算等，可以說新《預算法》對政府財政有效運行帶來許多的積極影響，但是也不可忽視各地方在執(zhí)行新《預算法》中存在的許多問題。新《預算法》執(zhí)行時間不長，本文對新《預算法》研究所依據(jù)的文獻資料也十分有限，在日后筆者也會持續(xù)關(guān)注該法的實施情況，進行更深一步的研究。

參考文獻：

[1]孫磊.新預算法與我國新一輪財稅體制改革[J].宏觀經(jīng)濟研究，2015（2）.

[2]王雍君.與議跨年度預算平衡[J].財政監(jiān)督，2015（7）.

（作者單位：安丘市建設(shè)工程造價管理辦公室）endprint