職業教育與培訓：連接難民與雇主需求的橋梁

編者按：在過去的兩年里，歐洲接收了數量空前的難民和尋求庇護者，其中許多人將留在歐洲，歐盟需要確保他們進入勞動力市場，并盡快自力更生。歐洲職業培訓發展中心（Cedefop）與經合組織合作，共同支持難民通過技能培訓和資格認證融入當地勞動力市場。為此，兩家機構發起了一項關于難民融入的聯合調查，并在此調查的基礎上，發布了題為《職業教育與培訓：連接難民與雇主需求的橋梁》（Vocational Education and Training： Bridging Refugee and Employer Needs）的報告。

過去兩年間，歐洲接收了大量的難民和尋求庇護者。2015年和2016年，歐盟登記在冊的新的尋求庇護者接近250萬人，其中許多人都將留在這里，歐盟則需要確保他們能進入勞動力市場并盡快自食其力。

然而，諸如移民的創傷性經歷、與所在國缺乏緊密聯系、難以獲得工作信息等因素正阻礙著其與當地社會和經濟的融合。對于那些在技能和資格認證上存在問題，以及無法獲得技能和資格證明的人而言，這更是一個阻礙他們融入歐盟社會的因素。人們最初傾向于為難民提供人道主義援助，如修建避難所、滿足基本生活需要、為兒童提供教育等，現在則需加緊步伐，為難民和有可能長期居住在歐盟的人提供支持。

職業教育與培訓（VET）項目能夠幫助難民與勞動力市場建立聯系，并找到與他們的技能和資格相匹配的工作。但是，考慮到難民和尋求庇護者的數量越來越多，需要對職業教育與培訓項目不斷升級、優化、改革。歐盟應在如何做好教育與培訓的準備工作以及擴寬難民接受這些教育與培訓的渠道方面做出努力。這些努力包括提供語言課程、文化和信息通信技術培訓（ICT）、基于工作內容的學習、職業指導、企業支持、實習或工作安置。許多國家已經試圖通過為他們的系統引入全新的機制來促進難民與當地社會的融合，包括自動化的自我評價、簡化手續、有專業人員支持的當地社區培訓。要想達到上述目標，必須獲得充足的資金和必要的基礎設施，即使對那些已具有成熟系統的國家而言，這仍然是個不小的挑戰。

一、早期擴展：成功融合的關鍵

先前經驗表明：盡早提供支持是實現融合的主要推動器。這一舉措包括加速適應過程，確保有可能長期居住的尋求庇護者盡早接觸到各項融合措施。在德國，盡管大多數的早期支持措施都是為了提高難民的語言能力，但其中也包括了對移民技能的評估與認證、職業生涯指導以及工作實習。在比利時，尋求庇護者能接觸到大量由公共就業服務部門提供的包括補貼和培訓在內的救助措施，并在接受該救助措施4個月后就能獲得工作許可。其他歐洲國家，如奧地利、芬蘭、挪威、瑞典，也在為難民提供各類支持方面做出了重大努力。

在一定程度上熟練掌握所在國的語言，包括一些特殊的詞匯，對難民的學習和工作十分重要。德國聯邦移民與難民辦公室（German Federal Office for Migration and Refugees，BAMF）為移民，包括難民和尋求庇護者，提供職業語言課程。這些課程通常包括高級職業語言課程（300小時）和根據不同職業領域設定的專業職業模塊課程（300～600小時）。

二、技能評估與指導：

實現勞動力市場融合的第一步

對移民技能的早期評估有助于技能與勞動力市場的匹配和潛在遷移。尋求庇護者可以通過手機應用中的電子學檔（electronic portfolios）來獲取初步的技能要求，如瑞典的“ABO集成試點”（the ABO integration pilot）。挪威受此舉啟發也開發了一個類似的系統。奧地利和瑞典的公共就業服務部門實行針對人道主義移民（humanitarian migrants）的工作環境下的早期能力測試，一部分測試是以移民的母語開展的。對于已經有了文憑和學位證書的移民而言，能夠迅速地認證學歷并與其他公民獲得同等待遇是至關重要的。在德國，人們可以通過一個綜合類網站和一個手機應用獲得學歷認證，還能獲得由該地區智商網站（IQ network）提供的充分指導。該網站和手機應用使用的都是難民中最普遍的語言。此外，為缺失檔案的人提供支持也是一項基礎工作。瑞典的驗證系統（validation system）最初就是為了解決難民檔案缺失的問題而設立的，之后它的應用范圍不斷擴大。比利時也為有相似困難的人引進了一個免費的驗證系統。

能快速跟上資格培訓課程的尋求庇護者更容易與勞動力市場需求相匹配，增強個人的就業能力。挪威政府和其社會合作伙伴已經開發出一項包括引導、技能評估、身份認證、工作安置、培訓、學徒制和語言學習在內的綜合項目。截至目前，此項目已經涵蓋20個職業。

指導、輔導建議和創業培訓能夠提升難民的自主能力、適應能力、就業能力和職業管理能力。基于部門的項目和創業項目能幫助人道主義難民更好地融入當地就業市場。馬爾他的旅游研究所（Institute of Tourism Studies）為人道主義移民和尋求庇護者提供了一系列的綜合服務，旨在支持在旅游業方面有潛力的年輕人能夠進行多種職業選擇和接受中等和高等培訓。在芬蘭，非政府組織可以在接待中心（welcome centre）為想自己創業的尋求庇護者提供創業培訓和監管。他們也鼓勵當地的權威人士為促進本地改革與業務創新而發現、培養和留住人才。

三、利益相關者進行合作能更好地應對挑戰

對大多數國家而言，能讓各利益相關方坐下來共同商討問題十分必要，同時這也是一個挑戰。難民需要獲得關于諸如職業教育與培訓項目、能從中獲得的益處、短期和中期需要做出哪些努力等綜合信息。實施個別指導是獲得難民和尋求庇護者認可的先決條件。負責移民事務和提供職業教育與培訓相關服務的當地政府工作人員需要接受培訓，以滿足難民的特殊需求。雇主在匹配人道主義移民的技能和當地勞動力市場需求方面也發揮著關鍵作用：他們最清楚哪些職業有空缺以及這些職業需要何種技能。在奧地利，公共就業服務部門、非政府組織、部門委員會和雇主共享勞動力市場信息，共同促進對人道主義移民的職業生涯指導和有效工作安置。在德國，當地商會為中小型企業在基于工作的學習項目以及尋求庇護者和難民的實習機會方面提供咨詢與培訓。該倡議得到了一個公司網絡的支持，這些公司在雇用和培訓移民方面有相關經驗和較高積極性。endprint

區域和地方層面的利益相關者對于現有資金的有效利用具有重要作用。在捷克，人道主義移民能免費獲得為期6個月的支持，包括培訓和再培訓措施。為了確保協調當地的工作，一個由12個區域性支持中心組成的網絡應運而生，旨在協調地方政府、非政府組織和其他利益相關者的工作。這一網絡為難民提供信息、建議和融合課程，并管理由歐洲社會基金（European Social Fund，ESF）聯合資助的地方融合項目。在愛爾蘭，地方指導中心與認證和培訓供應商緊密合作，由當地社區發展委員會根據“社會包容和社區活動計劃”（Social Inclusion and Community Activation Programme，SICAP）進行協調。意大利的尋求庇護者和難民保護系統已經形成了所謂的第二線中心網絡。它為接待中心的尋求庇護者和難民提供提高技能的途徑，從而使他們獲得中等職業資格認證。在芬蘭的一些城市，不同的市政服務機構通過合作加快接待程序，以避免尋求庇護者和難民技能衰退，幫助其快速接受培訓和受益于其他積極的勞動力市場措施，并確保后續跟進工作。

從國家層面而言，政府部門必須加強合作，從而確保順利控制和處理難民潮問題。這并不容易，需要不斷擴展跨國利益相關者之間的合作，相關者還包括除歐盟國家之外的最大難民接受國。這些合作的具體內容——各國之間交換信息的類型、共同承擔的責任、相關的協議——都應有明確的規定。

四、不斷提升對項目和資源的管理能力

定期對職業教育與培訓項目和試點計劃進行監測，這對使它們更好地適應新需要、確保其質量和影響力、充分利用公共資金至關重要。奧地利和德國已經將試點作為推動實驗和創新性實踐主流化的一項策略。例如，對尋求庇護者進行早期干預。在許多歐洲國家，為職業教育與培訓項目提供資金已經成為平衡不同群體需要的一種手段。為移民設計的項目經常受到財政的限制和政府與公眾的監督，而且它們很少能得到公正的評價。對這樣的項目必須進行定期的監管和評估，確保其能充分利用公共資金。為確保公共支持，就必須對歐洲國家正面臨的人口挑戰以及難民作為未來勞動者和社會貢獻者的這一潛在身份增加了解。既不能認為難民會與其他有需要的群體競爭資金，也不應降低職業教育與培訓提供的措施與服務的質量。在英國，有30余個教育機構和非政府組織支持“平等機會”（equal access）運動，人們越來越認識到，尋求庇護者應與當地人一樣有權接受平等的教育與培訓。

幾個歐盟成員國已經從歐洲社會基金或者歐洲的其他基金中獲得資金來資助本國的融合項目。德國已經利用歐洲社會基金會提供的聯合基金來支持為尋求庇護者設置的早期擴展項目，以及資助職業語言課程直至2016年。西班牙利用歐洲社會基金會的幫助，與移民總局（Directorate General for Migration）進行合作，資助了一個大型項目。該項目包括對難民的技能、指導方法和職業技能培訓的相關規定進行評估、識別和認證。愛沙尼亞利用歐洲結構與投資基金（European Structural and Investment Fund）為難民（包括人道主義者）的職業技能與培訓課程和高等教育中的語言課程提供資金。匈牙利則利用歐洲區域發展基金（European Regional Development Fund）支持和引導創業項目。

雇主的承諾也同樣重要。瑞典的雇主已經聯合起來為簡化手續提供資金，并將其視為一項社會投資，有移民融合策略的公司用已經獲得的公共資金來創造更多的工作崗位。意大利的“路徑”（pathways）計劃為那些給移民提供實習機會的雇主提供財政支持。奧地利和比利時也有類似的項目。

各國還運用不同的財政計劃來幫助正在進行培訓和資格認證的尋求庇護者和難民。斯洛伐克利用歐盟庇護遷移和融合基金（EU Asylum，Migration and Integration Fund）為移民在技能評估、指導、職業與創業技能發展、恢復資格措施等方面提供資金支持。在瑞典，市政當局管理著一部分財政工具：他們大力資助在工作場合或是各種基于工作的學習項目和能力認證中學習瑞典語所產生的費用。英國為人道主義移民提供了一個貸款項目，這個項目包含職業技能培訓和基于工作的學習項目，移民最終將獲得資格認證。

五、通過共享信息更好地安置移民

參與本調查的國家代表們似乎不太關心自己國家的人道主義移民的總人數，而更關心移民在他們國家的分布。為了分配歐盟成員國境內外的難民，各國必須從即將到來的勞動力、已存在的勞動力需求和當地勞動力市場承載力三個方面收集并交換信息。在理想情況下，各國應該盡早收集關于移民技能資料的信息，甚至在移民出發前或途中就應該開始收集。

在移民出發前和途中的額外措施——如指導、培訓、工作安置、融合計劃等——如果能以行業為基礎或許會更為有效。全面的早期推廣方法需要關于目的地國家和地區的技能需求和培訓的可靠和最新的信息。如果有健全的機制來收集行業需求信息——這一信息要與明確的工作和培訓相關聯——以及提供經過良好識別的（well-identified）培訓機會，那么就更容易實現這一目標。“快速通道”計劃（fast-track schemes）可以加速分析和識別，同時解除工作和學習的限制。

盡管未來在不斷的發展，但這可能是邁向一個更加雄心勃勃的歐盟遷移系統的第一步。這一系統必須按照以下原則建立：能清晰地描述國家勞動力市場需求；早期移民技能分析，以確保移民技能與當地勞動力市場需求相匹配；與國際和區域發展潛力相結合；國家間系統地交換信息，旨在使整個歐盟境內的人道主義移民的分布合理化。endprint