政府投資項目“必審制”模式創新思考

柯曉瑤

摘要：近年來，政府對其投資項目的規范性、安全性的重視程度與日俱增，其中就如何突出監管重點、如何落實監管職責、如何創新監管方式等對審計部門提出了具體要求。各級政府政府也曾均規定對政府投資項目實行“必審制”，并明確規定審計機關可借用社會中介力量參與審計。然而，在當前的政府投資項目審計中，由于國家審計程序繁瑣，社會中介力量參與審計又存在潛在風險，使得相關審計力量有所不足，這些不僅在很大程度上影響審計效率、質量與水平，也在一定程度下制約了審計監督面。為了更好的推行“必審制”，提高審計效率、質量和水平，應該盡可能對政府投資項目的審計模式和操作方式進行創新。

關鍵詞：政府投資項目；必審制；模式創新

一、政府投資項目審計的現狀及不足

（一）政府投資項目監督職能交叉

目前，很多地方政府投資項目竣工結（決）算監督，分審計機關審計和財政部門審核兩塊，實行監督計劃管理模式。即，審計機關負責對納入年度審計計劃內政府投資項目的竣工結（決）算審計，計劃之外的由財政部門負責審核。受體制、機制等深層次因素影響，這種監督導致了一些問題的存在。主要有：

一是部門之間職能存在交叉重疊現象。投資審計是獨立于建設項目管理職能的具有合法性、全面性系統性的監督。財政部門主要履行對投資項目資金的撥付、管理和監督職能。但現在很多地方的投資監督模式是，財政部門也同審計部門一樣，履行對投資項目竣工結（決）算的審核，導致了財政、審計兩部門的職能交叉重疊。

二是監督內容、執法依據和處理尺度不統一。就單項造價審核來看，兩部門適用的法規也不相一致，財政部門對資金撥付具有管理權限，但對“高估冒算”和中介審價報告進行調整尚缺乏法規層面的“剛性”依據。又由于財政部門直接參與了對日常工程進度款的審核、撥付，也導致了工程結算時對部分工程變更和材料價格的認定標準不一致。

（二）社會中介參與政府投資項目審計的形式及潛在風險

1.中介機構人員參加國家審計的形式。目前，社會中介機構介入國家審計的現象屢見不鮮，這可能是受到四方發達國家的影響，雖然其歷史較為短暫，但是其態勢和影響卻十分深遠。從某種程度來說，社會中介機構的審計人員只要能力適當，可以成為國家審計的補充力量。其形式一般為國家審計部門委托不同的社會中介機構對相關投資項目的工程造價進行審計，國家審計部門雖然是主導且涉入較深，但是不會具體參與其中，因此有利于其對整體項目的質量控制，便于把握全局并適時調控。

2.社會中介力量參與政府投資項目審計潛在風險。一是中介機構審計人員綜合素質尚不能到達要求，且由于可能是幾個中介機構臨時拼湊的團隊，不易管理；二是審計理念、審計依據不同。由于社會審計與政府審計在審計方法、審計目標、審計準則等方面有著較大差異，這就使得中介機構審計人員在工作中難以準確運用政府審計工作程序和審計規范對項目實施審計，例如對工程變更單的審核，往往只看建設單位、施工單位、監理單位三方是否有簽證，而忽視了其本身的合法性、合規性與合理性。三是有些地區組織審計費用同級政府沒有預算安排，審計費用一般由被審計對象付費。對中介審價機構來說，“誰付費、就聽誰”，沒有割斷建設、施工單位與中介機構之間的經濟利益關系，會導致中介機構順從、偏袒建設和施工單位，不履行或不正確履行審價職責，損害國家利益。

（三）政府投資項目審計程序可能導致審計目標偏離

審計程序本身是審計部門為了規范審計人員的行為與審計目標的一致性而制定的規則，它的正確實施可以有效的提高審計質量和績效。然而在具體的實踐中，政府投資項目審計程序與審計目標偏離的現象也時常出現。

一是審計程序越來越繁瑣。眾所周知，審計程序的邏輯性與審計質量正相關，審計程序設計的越好越能提高審計質量，但是作為領導者，要把控好整個審計程序就需要對現場的審計人員進行監督，但是現實情況是由于成本的限制，想要時時監督還存在著一定的困難。如果將審計的整個過程看做是一臺計算機在進行周密的計算的話，那么領導者只看到了最初的輸入和最終的輸出，無法看到起內部的具體運算，于是越來越多的領導者更加傾向于在這臺計算機的運行中通過添加嚴密的控制點來加強控制。這樣的結果就是程序越來越繁瑣，越來越復雜。

二是審計程序的執行越來越嚴謹。“徒法不能自行”，程序亦是如此。審計程序的執行過程除了要注重其復雜程度外，還要考慮程序執行的紀律要求，領導者往往制定各種程序執行的規定、辦法以及相關考核方式，并要求審計工作人員嚴格執行，但其負面效應也十分明顯，會導致審計工作人員會“為了程序而程序”，僅僅表現為遵守規則，不出差錯，服從紀律，從而不以提高質量為目標，這就可能導致審計人員的工作思路與審計根本目標產生偏離。

二、政府投資項目審計模式創新對策

盯緊、看好政府投資項目，為政府“埋單”前把好關，作為政府審計部門責無旁貸。為進一步加強對政府投資建設領域的審計監督，根據《審計法》及相關有關法律法規，本文提出以下幾點建議。

（一）統一監督機構，歸并部門職能

應該將財政和審計現有的政府投資項目竣工結（決）算審核職能及人員，歸并到一個部門，來統一負責實施對各項政府投資或以政府投資為主建設項目的概算執行情況、年度預算執行情況、年度決算和竣工決算的審計監督，以避免部門間職能交叉出現的難以管理和難以協調的現狀，統一工程審價尺度和處理處罰口徑，從而提高審計的效率。

（二）組織中介參與審計，足額保證協審經費

在解決投資審計人手少，任務重的矛盾，各地都采用了組織社會中介參與審計的方式。本人認為審計部門組織社會中介參與審計，審計組長應由審計部門工作人員擔任，具體審計內容和審計程序等按《國家審計準則》執行，審計結果經復查后再出具正式報告。參與審計的社會中介經招標產生。中介協審費財政預算足額安排并由審計部門直接支付，徹底割斷建設、施工單位與中介機構之間的經濟利益關系，充分調動中介機構的工作積極性，提高執業公正性。同時要對中介協審單位的審價質量和行為進行考核，建立起一整套約束和規范中介協審行為的監管和激勵機制。

（三）部分政府項目審計以“函”或“審核單”方式代替審計決定，擴大審計監督面

當前政府投資項目規模大，標段多，時間跨度長，因工程結算需要，在其他標段還沒有完工的情況下進行審計時，只能對其中的某一標段實施，按照常規的審計程序履行，出具審計報告，等下次另外標段完成，審計又去審計，又出具審計報告。一是導致前幾個標段在審計范圍、內容上不全面，評價會有缺陷；二是引起被審計對象對審計工作的反感；三是在履行審計程序過程中會浪費很多審計時間，不利審計擴大監督面。建議：一是單個標段審計時不發通知書，以“函”的形式進行代替；二是單個標段審計時可僅審計工程造價，審計結果以“函”或“審核單”方式代替審計決定，抄送給涉及到的有關審計對象；三是待工程全部完工后，再按照規定程序進行審計，出具綜合審計報告；四是有條件的可以開展針對部門實施的項目進行年度項目審計。這樣既可以縮短每個項目實施的時間，又可以擴大審計監督面。

總之，對政府投資項目實行“必審制”需要政府審計機關和社會中介機構的密切配合，各司其職，揚長避短，以提高審計質量為目標，以降低審計風險為手段，充分創新審計模式，最終為提高政府投資項目的收益做出應有的貢獻。

參考文獻：

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（作者單位：浙江省商業集團有限公司）endprint