PPP模式在發(fā)展中存在的問題與改進(jìn)建議

劉建

摘要：近年來，我國經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展在很大程度上推進(jìn)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共社會(huì)事業(yè)建設(shè)方面的投入力度不斷加大。在此背景下，PPP模式在我國現(xiàn)代化城鎮(zhèn)建設(shè)中的應(yīng)用有著很好的發(fā)展前景，不過在當(dāng)前PPP模式的實(shí)際應(yīng)用中，由于PPP模式發(fā)展還有待成熟、社會(huì)主體的PPP專業(yè)運(yùn)營能力不足等因素的影響，PPP模式在發(fā)展中還存在諸多問題與不足，亟待政府與企業(yè)等社會(huì)力量不斷進(jìn)行完善與改進(jìn)。

關(guān)鍵詞：PPP模式；發(fā)展；問題；改進(jìn)建議

PPP模式起源與英國的“公共私營合作”融資機(jī)制，是一種公私合營模式。PPP模式指的是政府通過與私人企業(yè)或組織機(jī)構(gòu)之間的合作，為城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行合作，共同促進(jìn)現(xiàn)代化城鎮(zhèn)的建設(shè)。PPP模式將一部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營權(quán)的方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)主體（企業(yè)），通過構(gòu)建一種“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，有效的減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)與社會(huì)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)，共同推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與社會(huì)公共事業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展。

近年來，PPP模式被廣泛應(yīng)用在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，并被賦予了多種功能，如化解地方政府債務(wù)壓力、解決項(xiàng)目融資問題、推進(jìn)體制改革、促進(jìn)城投公司轉(zhuǎn)型、完善公共治理，發(fā)展特色小鎮(zhèn)，促進(jìn)片區(qū)開發(fā)等等。目前，PPP模式在我國主要應(yīng)用于重大市政工程項(xiàng)目、城市供水、供氣、供熱項(xiàng)目以及污水垃圾處理項(xiàng)目中。此外，PPP模式在“一帶一路”建設(shè)中也是一大助力，用PPP模式支持“一帶一路”相關(guān)國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將會(huì)有很大的發(fā)展空間和前景。

一、當(dāng)前PPP模式在發(fā)展中存在的問題

PPP模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營領(lǐng)域的實(shí)踐運(yùn)用起于20世紀(jì)90年代，經(jīng)過近10年的發(fā)展，PPP模式在實(shí)際項(xiàng)目建設(shè)中取得了可喜的成績(jī)，但同時(shí)其運(yùn)行發(fā)展中存在的問題也在逐漸凸顯。就目前而言，PPP模式在發(fā)展中存在的問題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一） PPP模式建設(shè)運(yùn)營周期長，投資回報(bào)慢

由于PPP模式主要涉及的項(xiàng)目是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如供水供電、垃圾焚燒發(fā)電、公共交通設(shè)施建設(shè)以及污水處理等。這些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目往往具有建設(shè)、運(yùn)營與管理周期長，投資回報(bào)慢等特點(diǎn)。對(duì)于一般的企業(yè)來說，很難有足夠持續(xù)的資金投入，也沒有足夠的動(dòng)力作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的供給者。

同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施作為一種典型的公共物品，具有公共物品非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的一般特征，在消費(fèi)上存在“搭便車”的問題。在沒有非市場(chǎng)干預(yù)的情況下，公共物品的供給者獲得的收益難以彌補(bǔ)其成本，單純由市場(chǎng)提供的基礎(chǔ)設(shè)施量無法達(dá)到社會(huì)最優(yōu)供給量。

（二）部分社會(huì)組織對(duì)PPP模式的專業(yè)運(yùn)營能力不足

政府引進(jìn)PPP模式的目的并不是簡(jiǎn)單地實(shí)現(xiàn)融資，而是將其作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一種重要手段，同時(shí)也是為了提升公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。但縱觀當(dāng)前PPP模式的應(yīng)用現(xiàn)狀，可以看到我國PPP模式的主要參與主體是建筑承包商或者各種財(cái)務(wù)資金投資人。這些參與主體的PPP模式運(yùn)營管理能力相對(duì)有限，專業(yè)能力也不足。目前我國在推廣應(yīng)用PPP模式時(shí)，都更加注重融資參與以及承攬施工任務(wù)等方面，對(duì)于PPP模式專業(yè)運(yùn)營與管理重視程度不夠。雖然這個(gè)問題在目前表現(xiàn)的還不夠突出，但未來發(fā)展中這個(gè)問題將會(huì)是制約PPP模式效果的一大因素。

（三）關(guān)于PPP模式的法律保障有待完善，社會(huì)信用體系還不成熟

在PPP模式的開展過程中，政府與企業(yè)之間的合作是以契約合同的方式展開的，在實(shí)際的開展過程中法律制度還不健全，也沒有較為成熟的社會(huì)信用體系。這導(dǎo)致在PPP模式開展過程中，雙方都面臨著違約的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于政府一方來說，其占有信息優(yōu)勢(shì)，應(yīng)用PPP模式的本意也是為了實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目融資，將財(cái)政資金從項(xiàng)目前期中退出，更多的投入更為迫切需要的民生領(lǐng)域?；谶@個(gè)原因，有些地方政府在社會(huì)信用上可能會(huì)存在諸多問題。據(jù)相關(guān)調(diào)查顯示，廣東省湛江市中級(jí)人民法院在2013年對(duì)外通報(bào)了湛江市各級(jí)黨政機(jī)關(guān)的負(fù)債狀況。數(shù)據(jù)顯示，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)未執(zhí)行到位的負(fù)債案件有764件，累積欠債超過18.5億元。這對(duì)政府自身的形象有很大的影響，對(duì)于未來吸引民間資本參與PPP項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營非常不利。

二、PPP模式在新時(shí)期發(fā)展應(yīng)用的改進(jìn)建議

（一）政府加強(qiáng)在PPP項(xiàng)目上的引導(dǎo)與支持

首先，政府要對(duì)PPP模式下的項(xiàng)目給予大力的引導(dǎo)與支持，實(shí)施有效的監(jiān)管與放權(quán)。首先，適當(dāng)?shù)淖屛皇袌?chǎng)，即要讓市場(chǎng)發(fā)揮充分作用，又不完全退出基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)與管理。政府要逐漸的轉(zhuǎn)變自身的行政職能，提供更多的服務(wù)職能，促使企業(yè)與市場(chǎng)發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，在遇到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)糾紛時(shí)，削弱行政干預(yù)，依靠經(jīng)濟(jì)手段或法律手段來解決。另外，政府要進(jìn)一步明確與明確自身在PPP項(xiàng)目建設(shè)與管理中的責(zé)任分工，建立跨部門的PPP項(xiàng)目管理機(jī)制。在PPP項(xiàng)目開展之前做好項(xiàng)目實(shí)施策劃、項(xiàng)目選址、投融資方案、規(guī)劃設(shè)計(jì)條件、土地供應(yīng)方等方面的工作，在項(xiàng)目實(shí)施過程中做好充分的引導(dǎo)，將項(xiàng)目建設(shè)成果落到實(shí)處。

（二）進(jìn)一步推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步與管理創(chuàng)新

政府要進(jìn)一步注重推進(jìn)技術(shù)和管理創(chuàng)新，增強(qiáng)社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性和可行性。由于大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施具有一定的非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性，屬于公共產(chǎn)品或者準(zhǔn)公共產(chǎn)品，而這些屬性恰恰會(huì)降低這些基礎(chǔ)設(shè)施后期的盈利能力，影響到社會(huì)參與的積極性。因此，政府可以利用技術(shù)和管理創(chuàng)新增強(qiáng)產(chǎn)品的排他性設(shè)計(jì)，逐步解決非排他性問題，進(jìn)而提高社會(huì)資本參與的積極性。同時(shí)，政府也要與時(shí)俱進(jìn)，建立健全適應(yīng)PPP模式的管理與運(yùn)行機(jī)制，積極參與國際上PPP項(xiàng)目的運(yùn)作，推進(jìn)我國與國際PPP模式體系的接軌。同時(shí)，我國也要采取各種方式不斷提升社會(huì)主體對(duì)PPP項(xiàng)目的了解程度，通過職業(yè)技能培訓(xùn)等提升其對(duì)PPP項(xiàng)目的管理能力、技術(shù)水平。

（三）健全相關(guān)法律制度及社會(huì)信用機(jī)制

首先，我國需要加快PPP模式法律制度建設(shè)，對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營中的諸多利益關(guān)系進(jìn)行規(guī)范。在法律法規(guī)上進(jìn)一步明確PPP項(xiàng)目的參與主體的權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任等，盡可能的降低項(xiàng)目運(yùn)行中存在的風(fēng)險(xiǎn)，使PPP項(xiàng)目實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)都能夠有法可依。進(jìn)一步明確政府授權(quán)、融資渠道、市場(chǎng)準(zhǔn)入、特定權(quán)益歸屬及轉(zhuǎn)讓、招標(biāo)投標(biāo)、爭(zhēng)議解決、退出機(jī)制以及信息公開等方面的制度內(nèi)容。

其次，強(qiáng)化社會(huì)信用機(jī)制的建設(shè)，加強(qiáng)政府信用法律責(zé)任，為PPP項(xiàng)目開展中的信用管理與違約處理提供可靠的依據(jù)。此外，還要進(jìn)一步加大各地政府在PPP項(xiàng)目中的違約案件查辦力度，及時(shí)曝光與追究違約方的法律責(zé)任，解決政府PPP項(xiàng)目信用違約案例立案難、審理難、執(zhí)行難的問題，維護(hù)法律威懾力。

（四）加大國際交流協(xié)調(diào)能力，提升PPP項(xiàng)目運(yùn)營與管理能力

在涉及較多區(qū)域性或次區(qū)域性項(xiàng)目（如“一帶一路”）時(shí)，首要任務(wù)是完善和整合現(xiàn)有的次區(qū)域發(fā)展計(jì)劃?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)不同于充分競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目建設(shè)和產(chǎn)品生產(chǎn)，必須獲得所在國良好的認(rèn)同度。在建設(shè)跨多國的PPP項(xiàng)目時(shí)，要求各國具備較強(qiáng)的協(xié)調(diào)溝通能力，在經(jīng)貿(mào)合作、投資洽談、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等方面形成共識(shí)，為PPP項(xiàng)目實(shí)施奠定良好的社會(huì)基礎(chǔ)，使各國都能認(rèn)同PPP項(xiàng)目的實(shí)施理念、運(yùn)營方式等。

三、結(jié)語

為了更好的提升PPP項(xiàng)目的推廣與實(shí)施效果，要積極發(fā)動(dòng)社會(huì)力量對(duì)政府信用進(jìn)行全方位的監(jiān)督，第三方獨(dú)立組織可以對(duì)地方政府的信用度、信用等級(jí)等進(jìn)行排名與公示，對(duì)政府形成全方位的監(jiān)督，督促其自覺履行項(xiàng)目責(zé)任，為PPP模式在我國的發(fā)展與應(yīng)用創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境。

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（作者單位：安徽省農(nóng)村信用社聯(lián)合社阜陽審計(jì)中心）endprint