關(guān)于科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督有效性的思考

黎志明

摘要：文章以熱帶農(nóng)業(yè)科學(xué)院（以下科稱(chēng)“熱科院”）為案例，針對(duì)目前科研經(jīng)費(fèi)管理的現(xiàn)狀，提出加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督的必要性，同時(shí)從建立內(nèi)部控制體系、明確內(nèi)部審計(jì)業(yè)務(wù)，提升內(nèi)部審計(jì)人員素質(zhì)等方面對(duì)內(nèi)部審計(jì)提出要求，以充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督的有效性。

關(guān)鍵詞：科研經(jīng)費(fèi)；內(nèi)部審計(jì)；監(jiān)督；有效性

近年來(lái)，全國(guó)投入研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)在逐年增加，投入強(qiáng)度逐年提高。統(tǒng)計(jì)資料顯示，2013～2015年全國(guó)投入研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)分別為11846.6億元、13015.6億元、14169.9億元，3年經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度（與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值之比）分別為2.08%、2.05%、2.07%。隨著科技經(jīng)費(fèi)投入的不斷增加，財(cái)政部、科技部、審計(jì)署等部委對(duì)科研經(jīng)費(fèi)支出的合法合規(guī)性提出了更多更高的要求，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督管理也越來(lái)越嚴(yán)的要求。內(nèi)部審計(jì)作為科研單位內(nèi)部的監(jiān)督管理部門(mén)，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督管理是否有效則顯得尤其重要。

一、科研經(jīng)費(fèi)管理的現(xiàn)狀

（一）政出多門(mén)，沒(méi)有形成統(tǒng)一的科研經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定

科研經(jīng)費(fèi)管理按職能歸口劃分，每一個(gè)經(jīng)費(fèi)歸口管理單位，制訂一套與之相適應(yīng)的項(xiàng)目管理規(guī)定和經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)管理辦法。以熱科院為例，縱向科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)來(lái)源有科技部、農(nóng)業(yè)部、教育部等，上述部門(mén)根據(jù)科研項(xiàng)目的類(lèi)別制訂一套項(xiàng)目管理規(guī)定和經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)管理辦法，以歸口管理對(duì)應(yīng)的科研項(xiàng)目，并且部門(mén)之間缺乏協(xié)調(diào)，從而發(fā)布的規(guī)章制度之間難免存在“沖突”或“盲區(qū)”。

政出多門(mén)，各自為政的情況下，不同經(jīng)費(fèi)歸口單位發(fā)布的經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)管理辦法對(duì)預(yù)算編制、明細(xì)科目、費(fèi)用支出比例等財(cái)務(wù)管理要求也不相同。從而沒(méi)有財(cái)務(wù)知識(shí)的科研人員對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)管理辦法無(wú)法準(zhǔn)確理解，更談不上按照管理辦法的要求進(jìn)行項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制及執(zhí)行。甚至專(zhuān)業(yè)的財(cái)務(wù)人員做不到全部理解不同部門(mén)的諸多要求，難以使各部門(mén)的不同要求與財(cái)政部預(yù)算編制和會(huì)計(jì)要求相統(tǒng)一。導(dǎo)致科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制不合規(guī)定，預(yù)算執(zhí)行就更無(wú)法按要求執(zhí)行，加大了項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理和監(jiān)督的難度。

（二）科研經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)不符合科研客觀需求

科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算是科研立項(xiàng)重要組成部分，各部門(mén)頒布的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理辦法對(duì)科研支出明細(xì)的要求不同，并且沿用制式模版，對(duì)項(xiàng)目支出比例僵化，如限定“間接費(fèi)”、“管理費(fèi)”等支出比例；項(xiàng)目支出明細(xì)科目與會(huì)計(jì)科目不能很好匹配，如“測(cè)試化驗(yàn)加工費(fèi)”、“數(shù)據(jù)采集”等，在會(huì)計(jì)上并沒(méi)有對(duì)應(yīng)的會(huì)計(jì)科目；科研人員為了能順利通過(guò)評(píng)審，在編制預(yù)算時(shí)不能考慮科研項(xiàng)目的實(shí)際情況，只能按照規(guī)定的比例及科目簡(jiǎn)單分解。在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，因?yàn)轫?xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理辦法的種種約束，使經(jīng)費(fèi)預(yù)算不能滿(mǎn)足科技研究客觀需求，經(jīng)費(fèi)支出受制于預(yù)算限制，項(xiàng)目支出明細(xì)科目與會(huì)計(jì)科目的不匹配給項(xiàng)目執(zhí)行與結(jié)算帶來(lái)諸多困難?？蒲腥藛T為了完成經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行率，則使用違規(guī)的方式報(bào)銷(xiāo)，如代開(kāi)稅務(wù)發(fā)票，簽訂虛假合同、虛開(kāi)會(huì)議費(fèi)等，嚴(yán)重影響項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)執(zhí)行與結(jié)算工作。

（三）重復(fù)申報(bào)課題，導(dǎo)致科研經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)及腐敗

目前，國(guó)家各部委、政府各部門(mén)，甚至企業(yè)等社會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)立各種研究項(xiàng)目和項(xiàng)目推廣，提供多種可供選擇的項(xiàng)目申報(bào)渠道。在項(xiàng)目申報(bào)時(shí)各部門(mén)之間缺乏信息溝通平臺(tái)，存在信息壁壘，導(dǎo)致同一個(gè)項(xiàng)目，可以通過(guò)多種渠道申報(bào)，獲得多項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持，造成經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重浪費(fèi)。另一方面，受制于科研項(xiàng)目預(yù)算編制的約束，科研經(jīng)費(fèi)重物資投入，輕人力資本投入，以及科研院所工資體系的限制，導(dǎo)致科研人員的人力價(jià)值未能得到有效回報(bào)。一方面是科研經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重超出科研實(shí)際需求，另一方面是科研人員付出與回報(bào)不匹配，使部分科研人員運(yùn)用各種方式將科研資金占為已有，從而導(dǎo)致腐敗的滋生。

二、加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督的必要性

（一）科研經(jīng)費(fèi)管理要求的提高，要求加強(qiáng)監(jiān)督管理

自2001年3月我國(guó)正式啟動(dòng)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革以來(lái)，科研院所來(lái)源于國(guó)家及地方政府的科研經(jīng)費(fèi)均已納入到國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)，科研經(jīng)費(fèi)不再撥付到科研單位，而是實(shí)行“項(xiàng)目支出預(yù)算與國(guó)庫(kù)集中支付”相統(tǒng)一的管理模式。隨著國(guó)家對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理要求的提高，前后頒布了《關(guān)于調(diào)整國(guó)家科技計(jì)劃和公益性行業(yè)科研專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法若干規(guī)定的通知》（財(cái)教[2011]434號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]11號(hào)），對(duì)相關(guān)制度建設(shè)、科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理、科研項(xiàng)目和資金監(jiān)管、責(zé)任落實(shí)等方面提出了更高的要求。因此，內(nèi)部審計(jì)作為科研院所的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，適應(yīng)國(guó)庫(kù)集中支付方式的改革，落實(shí)國(guó)家政策要求，加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督管理成為必要。

（二）發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督與咨詢(xún)職能的需要

科研項(xiàng)目以課題組負(fù)責(zé)制，項(xiàng)目申請(qǐng)立項(xiàng)、項(xiàng)目研究、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行均以課題組為單位全權(quán)管理。課題組負(fù)責(zé)人缺乏科研經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌管理的觀念，缺少內(nèi)部控制、商務(wù)、財(cái)務(wù)專(zhuān)業(yè)的知識(shí)，在科研項(xiàng)目申報(bào)時(shí)更多考慮項(xiàng)目申報(bào)及課題研究的需要，科研經(jīng)費(fèi)方面僅從滿(mǎn)足項(xiàng)目評(píng)審需求，未考慮內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)、合法合規(guī)等方面。從而在經(jīng)費(fèi)使用過(guò)程中出現(xiàn)上述違規(guī)報(bào)銷(xiāo)經(jīng)費(fèi)、腐敗等種種問(wèn)題。科研院所內(nèi)部審計(jì)具備監(jiān)督和咨詢(xún)的職能，并且配備了各類(lèi)專(zhuān)業(yè)的審計(jì)人員，他們對(duì)經(jīng)費(fèi)管理中違法違規(guī)的現(xiàn)象更加熟悉。因此，在科研經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管引入內(nèi)部審計(jì)并建立相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制，即提高了經(jīng)費(fèi)的使用效率，又充分發(fā)揮了審計(jì)的監(jiān)督作用。

三、提高內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督有效性的建議措施

（一）建立內(nèi)部控制體系，夯實(shí)審計(jì)依據(jù)

科研院所應(yīng)建立健全內(nèi)部控制體系，通過(guò)管理授權(quán)和財(cái)務(wù)授權(quán)的形式明確科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、科研管理部門(mén)、財(cái)務(wù)部門(mén)、內(nèi)部審計(jì)部門(mén)在科研經(jīng)費(fèi)的管理與監(jiān)督流程中相應(yīng)的職責(zé)與權(quán)限，通過(guò)內(nèi)控制度的規(guī)范，使內(nèi)部審計(jì)在開(kāi)展審計(jì)活動(dòng)時(shí)有據(jù)可依，實(shí)現(xiàn)對(duì)科研項(xiàng)目研究控制活動(dòng)的良好管理。

首先，建立科研院所管理授權(quán)，明確相關(guān)單位的管理權(quán)限范圍。管理授權(quán)是科研院所一把手為完善管理，把一部分權(quán)力授予相關(guān)管理人員的方式。就科研項(xiàng)目及項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理而言，適當(dāng)?shù)氖跈?quán)，一是打破了科研項(xiàng)目完全由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人統(tǒng)管的局面，加大了科研院所對(duì)科研項(xiàng)目及經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)籌管理；二是科研院所從一把手到項(xiàng)目負(fù)責(zé)人都有相應(yīng)的授權(quán)，互相起到牽制的作用，減少腐敗的風(fēng)險(xiǎn)；三是管理授權(quán)中明確內(nèi)部審計(jì)在科研項(xiàng)目管理流程中授予的權(quán)限，使內(nèi)部審計(jì)能參與到科研項(xiàng)目管理的全過(guò)程，加大了內(nèi)部審計(jì)的力度。endprint

其次，建立科研院所財(cái)務(wù)授權(quán)，明確相關(guān)單位財(cái)務(wù)審批權(quán)限范圍。財(cái)務(wù)是資金流出單位的最后一道關(guān)口，對(duì)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的管理尤為重要。清晰的財(cái)務(wù)授權(quán)改變了科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人認(rèn)為自己申請(qǐng)的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)隨意列支的觀念，并且在金額上給予一定的限制，從根源上杜絕了項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)違法違規(guī)報(bào)銷(xiāo)，滋生腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）建立科研單位內(nèi)部審計(jì)清單，明確內(nèi)部審計(jì)的業(yè)務(wù)范圍

加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督，一方面要建立內(nèi)部審計(jì)業(yè)務(wù)清單，擴(kuò)大內(nèi)部審計(jì)業(yè)務(wù)，由過(guò)去單一的財(cái)務(wù)審計(jì)向風(fēng)險(xiǎn)管理審計(jì)轉(zhuǎn)變，把經(jīng)費(fèi)支出與項(xiàng)目研究任務(wù)結(jié)合起來(lái)，拓寬內(nèi)部審計(jì)的業(yè)務(wù)范圍；另一方面，由事后審計(jì)向事前、事中審計(jì)轉(zhuǎn)變，使內(nèi)部審計(jì)參與到科研項(xiàng)目的全過(guò)程，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督與咨詢(xún)雙重職能。因此，內(nèi)部審計(jì)清單應(yīng)包括專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)和審計(jì)咨詢(xún)兩塊業(yè)務(wù)，其中專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)包括財(cái)務(wù)收支審計(jì)、商務(wù)采購(gòu)審計(jì)、科研立項(xiàng)審計(jì)、項(xiàng)目管理審計(jì)、項(xiàng)目結(jié)題驗(yàn)收審計(jì)等；審計(jì)咨詢(xún)包括參與科研項(xiàng)目立項(xiàng)申請(qǐng)、合同采購(gòu)見(jiàn)證、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)報(bào)銷(xiāo)咨詢(xún)等科研項(xiàng)目過(guò)程可能的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)都可以成為審計(jì)咨詢(xún)的業(yè)務(wù)范圍。

（三）提升內(nèi)部審計(jì)人員的職業(yè)素質(zhì)

高質(zhì)量的審計(jì)成果來(lái)源于高素質(zhì)的審計(jì)隊(duì)伍，人才是內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督有效性的有力保障。提升內(nèi)部審計(jì)人員職業(yè)技能，一是提升審計(jì)人員的職業(yè)素質(zhì)，審計(jì)人員要有崇高的職業(yè)精神，有職業(yè)的歸屬感，在錯(cuò)綜復(fù)雜的審計(jì)過(guò)程中始終保持獨(dú)立、客觀、公正的立場(chǎng)，保證審計(jì)的權(quán)威性；二是提升審計(jì)人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，審計(jì)業(yè)務(wù)涉及科研單位的方方面面，既要求審計(jì)人員具備財(cái)務(wù)、法律、基建、科研業(yè)務(wù)知識(shí)，又要求審計(jì)人員具備審計(jì)方面的技術(shù)方法和手段，因此，提升審計(jì)人員各方面的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，是發(fā)揮審計(jì)有效性的重要保證；三是提升審計(jì)人員的綜合素質(zhì)，審計(jì)工作綜合性強(qiáng)的特點(diǎn)，要求審計(jì)人員具備良好的溝通能力、問(wèn)題協(xié)調(diào)能力和問(wèn)題分析能力。

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（作者單位：中國(guó)熱帶農(nóng)業(yè)科學(xué)院環(huán)境與植物保護(hù)研究所）endprint