地方立法的民主化與科學(xué)化問題研究

陳佳玉

摘要：地方法規(guī)是我國(guó)法律制度規(guī)范的重要組成部分，是加強(qiáng)地方自治和促進(jìn)地方和諧發(fā)展的重要保障，但是我國(guó)的地方立法卻存在立法觀念落后、立法內(nèi)容抄襲、立法主體單一、部門利益傾向嚴(yán)重等方面的問題，影響了地方立法的民主化與科學(xué)化水平。因此，在分析我國(guó)地方立法存在主要問題的基礎(chǔ)上，就提高地方立法民主化與科學(xué)化的相關(guān)要求和策略進(jìn)行了重點(diǎn)研究。

關(guān)鍵詞：地方立法；民主化；科學(xué)化；立法監(jiān)督；立法質(zhì)量

中圖分類號(hào)：D901 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-1580（2017）05-0161-03

隨著我國(guó)依法治國(guó)理念的深入開展，地方民主與法制建設(shè)取得了很大的進(jìn)步和改善，地方政府的依法行政水平也得以同步提升，這代表我國(guó)社會(huì)主義特色法律體系的建設(shè)取得了很大的成就。但是由于我國(guó)地大物博，民族性、區(qū)域性特征比較明顯，所以地方立法又具有一定的自主性和特殊性，致使我國(guó)目前形成了大量的地方法規(guī)和規(guī)章。由于部分地區(qū)的立法觀念比較落后，立法內(nèi)容和立法技術(shù)存在滯后性，所以地方立法會(huì)存在民主性與科學(xué)性方面的問題，不利于多種社會(huì)矛盾的解決。因此，我國(guó)當(dāng)前迫切需要針對(duì)地方立法過程中出現(xiàn)的問題，提高地方立法的民主化與科學(xué)化水平。

一、影響地方立法民主化與科學(xué)化的主要因素

（一）地方立法規(guī)范的缺失

當(dāng)前，我國(guó)的省人大及其常委會(huì)在對(duì)于地方立法的程序和規(guī)劃等方面，并沒有做出具體、科學(xué)的規(guī)定。一方面，地方立法常常缺乏通過的約束性規(guī)定和整體部署，導(dǎo)致地方立法存在一定的隨意性，在制定地方法規(guī)前并沒有進(jìn)行科學(xué)的調(diào)研和論證，不利于地方社會(huì)矛盾的解決。另一方面，有些省份的立法規(guī)范以偏概全，適用性和適應(yīng)性不強(qiáng)，致使很多部門的立法比較被動(dòng)，影響了地方立法的時(shí)效性和科學(xué)性，難以制定科學(xué)的立法程序和步驟。

（二）立法權(quán)限劃分不清

在我國(guó)地方法制的建設(shè)過程中，由于缺乏詳細(xì)的立法依據(jù)，或者因?yàn)榱⒎?quán)限的劃分不清，存在很多地方立法機(jī)關(guān)超越權(quán)限進(jìn)行立法的情況，這樣的法規(guī)缺乏合法性的基礎(chǔ)，也就無法保證地方立法的科學(xué)性。例如，有的地方國(guó)家機(jī)關(guān)超出相關(guān)規(guī)定設(shè)立了新的公民義務(wù)或權(quán)利，或者對(duì)某些公民權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行增減，而這都是在沒有經(jīng)過相關(guān)授權(quán)的情況下進(jìn)行的。

（三）背離基本法治精神

有的地方立法機(jī)關(guān)在立法過程中，忽略了基本法治精神的導(dǎo)向作用，導(dǎo)致一些地方法規(guī)從內(nèi)容到精神，都與法治精神相背離，對(duì)公民的基本權(quán)力造成了限制或侵害，或者給執(zhí)法機(jī)關(guān)濫用權(quán)力提供了便利，增設(shè)了一些法外權(quán)力和法外義務(wù)，影響了地方立法的民主化與科學(xué)化。例如，一些地方的“亂收費(fèi)”行為，表面上有一定的法律依據(jù)，但是背離了基本的法治精神，也侵害了部分公民的合法權(quán)力。

（四）立法簡(jiǎn)單重復(fù)

有的地方立法機(jī)關(guān)由于立法水平有限，或者因?yàn)閷?duì)于自身地域特征的調(diào)研不夠深入，所以在地方立法上習(xí)慣于跟隨中央立法，這樣的立法速度雖然比較快，但是由于多是對(duì)中央立法法規(guī)的簡(jiǎn)單重復(fù)或者小修小補(bǔ)，所以缺乏特色和地域適用性，也在一定程度上影響了地方立法的權(quán)威性和科學(xué)性，降低了地方立法的質(zhì)量和水平。同時(shí)，各個(gè)地方立法相關(guān)借鑒和復(fù)制的情況也時(shí)有發(fā)生，沒有考慮到本地區(qū)的實(shí)際，也沒有對(duì)借鑒法規(guī)進(jìn)行全面分析和有效識(shí)別，盲目的借鑒和嘗試也會(huì)對(duì)地方立法的科學(xué)性造成不利影響。

二、提高地方立法民主化與科學(xué)化的有效對(duì)策

（一）提高地方立法科學(xué)化的有效措施

（1）樹立科學(xué)的地方立法觀念

地方人大雖然具有立法的地方自主權(quán)，但是如果不能樹立科學(xué)的立法觀念和指導(dǎo)思想，必然會(huì)影響到地方立法的科學(xué)化水平。立法觀念代表著立法的總體思路和態(tài)度，是約束和指導(dǎo)立法活動(dòng)的重要準(zhǔn)則，對(duì)于地方人大來說，就是要堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持從群眾中來，到群眾中去，反映人民意志和愿望，代表人民的整體利益，綜合考慮地域政治、經(jīng)濟(jì)、文化、道德觀念、歷史傳統(tǒng)、民族特點(diǎn)等因素，本著靈活性與原則性相結(jié)合的準(zhǔn)則，增強(qiáng)地方立法的實(shí)效，避免過多的主觀性和照搬照抄現(xiàn)象，以確保地方法規(guī)在當(dāng)?shù)啬軌虬l(fā)揮相應(yīng)的作用和職能。

（2）建立科學(xué)的地方立法制度

法律的制定是一個(gè)系統(tǒng)的工程，只有建立嚴(yán)格、規(guī)范的立法制度，地方人大在立法過程才能有理有據(jù)。科學(xué)的地方立法制度，至少要涵蓋三方面的內(nèi)容，即科學(xué)的立法權(quán)限劃分、科學(xué)的立法載體選擇和科學(xué)的立法權(quán)運(yùn)行過程。其中，對(duì)于地方立法權(quán)限的劃分上，主要包括立法權(quán)歸屬、大小、屬性、構(gòu)成、種類、限制條件、權(quán)限關(guān)系等，地方人大要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，建立有針對(duì)性和有地域特色的立法權(quán)劃分體制。立法權(quán)載體的科學(xué)選擇主要是指對(duì)擁有立法權(quán)的主體、機(jī)構(gòu)的組織建制和活動(dòng)形式的選擇，這些內(nèi)容只有貼近立法目標(biāo)，遵循立法規(guī)律，強(qiáng)調(diào)公眾參與和立法論證，才能確保立法活動(dòng)的有序開展和立法目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。立法權(quán)的科學(xué)運(yùn)行主要是強(qiáng)調(diào)地方人大在法案的形成過程中，從提出、審議、表決，到最后的通過、公布，地方人大都必須嚴(yán)格遵循相應(yīng)的法定程序，確保其他立法主體的有序參與，以確保整個(gè)立法過程可以準(zhǔn)確、規(guī)范、高效地運(yùn)行。

（3）選擇科學(xué)的地方立法技術(shù)

科學(xué)的立法技術(shù)要求在立法活動(dòng)中，特別是在立法預(yù)測(cè)、立法規(guī)劃、立法決策、法的構(gòu)造、立法完善等方面必須符合客觀規(guī)律。尤其是對(duì)于地方人大的立法活動(dòng)而言，地方立法不能全盤西化和一味地照搬照抄，要突出地方特色和立法實(shí)效，對(duì)地方立法權(quán)進(jìn)行靈活運(yùn)用，優(yōu)先解決區(qū)域內(nèi)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、民族等方面的重點(diǎn)矛盾，提高立法成效。同時(shí)，對(duì)于地方立法技術(shù)的選擇，要本著靈活性、穩(wěn)定性、連續(xù)性與適時(shí)變動(dòng)性相結(jié)合的原則，頒布和實(shí)施的法律不能隨意變動(dòng)，也不能一成不變，滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，所以地方立法需要有整體意識(shí)和全局意識(shí)，要借助現(xiàn)代信息技術(shù)手段對(duì)各種立法相關(guān)信息進(jìn)行及時(shí)地收集和整理，并在科學(xué)分析的基礎(chǔ)上進(jìn)行有效論證，準(zhǔn)確把握立法需求，科學(xué)確定地方立法目標(biāo)，最后進(jìn)行科學(xué)編制，最終形成格式規(guī)范、體例合理，結(jié)構(gòu)完善、語言得當(dāng)?shù)牡胤椒ㄒ?guī)體系，確保地方立法的科學(xué)性水平。endprint

（二）提高地方立法民主性的有效措施

（1）要保證地方立法主體的廣泛性

我國(guó)是人民當(dāng)家作主的國(guó)家，所以人民群眾是國(guó)家的主人，也理應(yīng)成為立法的主體，地方立法的權(quán)力在根本上屬于人民群眾，最終要由人民來實(shí)施，最終為人民所服務(wù)。因此，要保證地方立法的民主性，就必須讓人民群眾充分參與到各個(gè)立法環(huán)節(jié)中來，對(duì)于地方的一般性規(guī)章、決議和法律，人民群眾都應(yīng)當(dāng)積極參與討論，并監(jiān)督地方法規(guī)的執(zhí)行，這是保證地方立法主體廣泛性的基本要求。同時(shí)，立法主體的廣泛化，要求實(shí)現(xiàn)立法主體的多元化，并對(duì)各個(gè)立法主體的權(quán)限進(jìn)行合理劃分，建立起多元化的立法監(jiān)督與執(zhí)行機(jī)制，從而使地方立法能夠最大程度地代表人民群眾的根本利益。再者，要基于人民群眾在立法過程中的參與需求，建立起廣覆蓋的交流機(jī)制，此時(shí)可以充分發(fā)揮工會(huì)、婦聯(lián)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織的定向聯(lián)系作用，建立制度化的立法建議交流機(jī)制，同時(shí)借助各種媒體手段的宣傳和中介作用，優(yōu)化立法建議的征集、專家評(píng)估、定向反饋等工作機(jī)制，讓更多的公民可以保持地方立法參與的積極性，為立法參與提供更多的便利。

（2）要保證地方立法程序的民主性

立法程序的民主性是指在提出議案、審議法案、表決法案、通過法案、公布法案的程序步驟上，地方人大在行使立法權(quán)時(shí)必須本著民主性的原則，讓社會(huì)各界群眾都積極參與到立法過程中來，做到立法程序和立法內(nèi)容的及時(shí)公開，尊重人民群眾的知情權(quán)，并自覺接受人民群眾的監(jiān)督。首先，地方人大在健全和完善立法程序時(shí)，必須對(duì)聽證制度、協(xié)商制度、多數(shù)通過制度、立法監(jiān)督制度等制度法規(guī)進(jìn)行完善，這樣可以有效減少立法失誤和偏頗，保證地方立法的客觀性、公正性和公開性，增強(qiáng)地方立法的科學(xué)化水平。例如，地方人大要完善地方立法的聽證制度，明確聽證范圍，建立多樣化的聽證程序，明確各個(gè)聽證主體的權(quán)利和義務(wù)，確保立法過程中群眾的充分參與和聽證結(jié)果的有效反饋。其次，為了能最大程度的反應(yīng)人民群眾的根本利益和立法意愿，地方人大的立法活動(dòng)應(yīng)當(dāng)是開放和透明的，并有廣泛的群眾參與基礎(chǔ)，營(yíng)造出一個(gè)開放、透明的立法程序，給社會(huì)公眾更多的參與機(jī)會(huì)和參與途徑。再次，地方人大作為立法機(jī)關(guān)，還應(yīng)當(dāng)密切與社會(huì)媒體、社會(huì)團(tuán)體之間的聯(lián)系，做好立法監(jiān)督與立法選擇公眾，堅(jiān)持民主集中制，走好群眾路線，并對(duì)立法過程中出現(xiàn)的個(gè)人偏見、小團(tuán)體利益傾向、不理性看法等進(jìn)行及時(shí)的論證和鑒別，真正尊重立法活動(dòng)的客觀規(guī)律，這樣才能保證立法程序的民主和有效。

（3）要保證地方立法內(nèi)容的民主性

地方人大代表地方人民行使立法權(quán)，制定出的法律法規(guī)需要代表人民并順應(yīng)民意，體現(xiàn)人民群眾的根本意志和愿望，并使法律法規(guī)成為維護(hù)地方人民群眾利益的有效手段。因此，地方立法的民主性，必須保證地方立法內(nèi)容的民主性，要以保障人民權(quán)利和利益為根本出發(fā)點(diǎn)。首先，地方人大的立法內(nèi)容應(yīng)當(dāng)把社會(huì)公眾的整體利益，而不是體現(xiàn)個(gè)別團(tuán)體的個(gè)別利益，尤其是當(dāng)個(gè)體利益與整體利益產(chǎn)生沖突時(shí)，個(gè)體利益和少數(shù)人的利益必須服從整體利益。其次，地方立法內(nèi)容的民主性，立法權(quán)利必須實(shí)現(xiàn)與立法義務(wù)的統(tǒng)一，這是立法內(nèi)容的界定，是對(duì)公民權(quán)利與義務(wù)的界定，所以不能出現(xiàn)特權(quán)階層或只享有權(quán)利而不承擔(dān)義務(wù)情況的出現(xiàn)。再次，地方立法內(nèi)容的民主性，還要求實(shí)現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利之間的平衡，避免出現(xiàn)執(zhí)法過程中權(quán)力凌駕于權(quán)利之上情況的出現(xiàn)，以便更好的保障地方群眾的合法權(quán)利不受侵害。

三、結(jié)語

總之，要想提高地方立法的質(zhì)量和水平，有效解決地方立法民主化和科學(xué)化不足方面的問題，地方人大就必須尊重地方立法的客觀規(guī)律，嚴(yán)格立法程序，強(qiáng)化群眾參與和社會(huì)監(jiān)督，做好地方立法過程中各個(gè)群體和階層的利益協(xié)調(diào)工作，確保地方立法的有特色、可操作，使地方法規(guī)可以有效補(bǔ)充到中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中來，為我國(guó)的社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民族團(tuán)結(jié)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

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[責(zé)任編輯：盛暑寒]endprint