《民族區域自治法》在自治地方的貫徹與實施

吳旭夢　梁浙貴

摘要：三都水族自治縣在自治立法、基礎設施建設和經濟社會發展等方面通過貫徹實施《民族區域自治法》取得了可喜的成績。同時，也存在上級部門在貫徹落實《民族區域自治法》時對部分條文執行不到位、缺乏執法監督機制、部分條文不具有可執行的現實性等問題。不斷完善民族法律法規、建立健全相關機制、強化民族法律法規的學習宣傳等是《民族區域自治法》在自治地方更好地得到貫徹和實施的有效途徑。

關鍵詞：三都水族自治縣；《民族區域自治法》；貫徹實施；實證調查

中圖分類號：DF28 文獻標識碼：A 文章編號：1671-1580（2017）05-0176-05

一、三都水族自治縣概述

三都水族自治縣是1957年1月經國務院批準建立的自治地方，隸屬于貴州省黔南布依族苗族自治州，位于黔南布依族苗族自治州東南部，是中國唯一的水族自治縣。地處“月亮山、雷公山”腹地，東鄰榕江、雷山，南接荔波，西界獨山、都勻，北連丹寨，距省城貴陽230公里，全縣總面積2400平方公里。截至2015年全縣總人口39.2萬人，其中少數民族人口35.71萬人，水族人口24.38萬人，占總人口的64.2%，全國57%以上的水族人口居住在三都。全縣鎮鄉區劃整合后（調整前為21個鄉、鎮）下轄1個街道（三合街道）、6個鎮（中和鎮、周覃鎮、普安鎮、大河鎮、都江鎮、九阡鎮）。三都水族自治縣自成立以來，在黨和國家高度重視下，采取了一系列重大舉措，通過貫徹實施“保增長、保民生、保穩定”的方針，進一步加大了扶持力度，收效顯著。同時，在黨中央和國務院、省委和省政府、州委和州政府的領導下，在省州各部門及省內外對口幫扶單位的大力支援下，通過自力更生、艱苦奮斗，全縣經濟長足發展，生活水平明顯提高，生態環境持續改善，呈現出經濟繁榮、社會穩定、生態良好、民族團結的發展勢頭。

二、三都水族自治縣貫徹實施《民族區域自治法》取得的成效

（一）綜合實力增長較快

《民族區域自治法》（2001年2月28日）修訂實施后，《國務院實施（中華人民共和國民族區域自治法）若干規定》（2005年5月11日）和《貴州省實施（中華人民共和國民族區域自治法）若干規定》（2005年11月1日）也隨后開始施行，“一法兩規定”的實施為三都水族自治縣的社會經濟發展起到了積極的促進作用。特別是“十二五”期間，從縱向比是三都水族自治縣發展最快的時期，“十二五”期末，全縣地區生產總值完成48.91億元，是“十一五”期末的3.08倍，年均增長15.21%；固定資產投資完成61.73億元，是“十一五”期末的11.5倍，年均增長63.11%；財政總收入和公共財政預算收入分別完成4.84億元和3.15億元，是“十一五”期末的4.07倍和3.98倍，年均增長32.36%和31.84%；全社會消費品零售總額完成11.94億元，是“十一五”期末的2.12倍，年均增長16.27%；金融機構存貸款余額分別達57.36億元和36.78億元，是“十一五”期末的2.73倍和3.14倍，年均增長23.37%和25.73%；城鎮、農村居民人均可支配收入分別達22224元和7501元，年均增長13.24%和16.72%。小康實現程度預計率達88%，為全面建成小康社會奠定了堅實基礎。

（二）自治立法成果豐碩

“一法兩規定”公布施行后，三都水族自治縣根據《民族區域自治法》第十九條的規定：民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例，1989年至2015年先后制定了1個自治條例和7個單行條例，即《三都水族自治縣自治條例》（1989年制定、2006年修正）和《三都水族自治縣城鎮管理條例》（2005年制定）、《三都水族自治縣鄉村公路條例》（2005年制定）、《三都水族自治縣水書文化保護條例》（2008年制定）、《三都水族自治縣村寨消防條例》（2010年制定）、《三都水族自治縣都柳江漁業條例》（2011年制定）、《三都水族自治縣水庫保護條例》（2014年制定）、《三都水族自治縣民族文化村寨保護條例》（2015年制定）。這些自治條例和單行條例的制定本身就是一種成果或成績，同時，它們的實施為三都水族自治縣政治、經濟、文化等社會各項事業的發展提供了法制保障。

（三）基礎設施改善顯著

三都堅持以交通建設、水利建設和教育衛生為三大戰略重點，著力突破基礎設施瓶頸制約。在交通建設方面，“十二五”期間累計完成投資14.9億元，是“十一五”時期的9.1倍。實現了鄉鄉通油路、村村通公路的目標。廈蓉高速和貴廣快鐵建成通車，啟動余安高速、三荔高速建設，實施G321、S206等國道省道改擴建工程，境內公路新（改）建總里程888.55公里，其中，建成通村油（水泥）路里程597.4公里；建成鄉鎮汽車客運站3個、農村客運招呼站94個，開通農村客運班線25條，內聯外通的交通格局初步形成。在水利建設方面，累計完成投資6.5億元，是“十一五”時期的2.5倍。實施病險水庫治理12座，河道綜合治理21.81公里，新增及恢復灌面8.5萬畝。城鄉供水工程建設取得較大突破，解決了15.98萬人的飲水安全問題。在教育衛生方面，全面普及九年義務教育，城鄉醫療衛生服務設施進一步改善。

三、三都水族自治縣在貫徹實施《民族區域自治法》中存在的問題

從調查中了解到，三都水族自治縣在對國家的支持與對口幫扶省市的援助心存感激的同時，也對本縣經濟社會發展的滯后狀況心有焦慮；在對2020年全面建成小康社會充滿期待的同時，也對自身發展的后勁不足略顯擔憂。數據顯示，目前三都水族自治縣經濟社會發展與全州平均水平相比，確實還存在一定的差距，一些主要經濟指標的差距仍在繼續擴大。2015年，全縣人均GDP為18305元，在黔南州12個縣（市）排名末位；農民人均收入7501元，在黔南州12個縣（市）排名末位；與西部地區人均收入相比差距更大。就目前的情況看，國家若不采取切實有效措施，加大扶持力度，三都水族自治縣難以如期實現全面建成小康社會的奮斗目標。尤其下列困難和問題較為突出，值得引以重視。endprint

（一）貧困人口多、面積大、程度深、返貧率高，已成為制約三都全面建成小康的核心問題

三都水族自治縣是國家扶貧開發重點縣之一，少數民族縣約占96.6%。“十二五”期末，全縣尚有貧困戶26454戶，8.12萬人，貧困人口發生率24.7%；貧困鄉鎮8個（鄉鎮行政區劃調整前的數據），貧困鄉鎮發生率38.09%；貧困村146個，貧困村發生率61.34%。“十三五”期間，實現8個貧困鄉鎮摘帽（鄉鎮行政區劃調整前的數據），146個貧困村出列，8.12萬貧困人口脫貧，全面實現人均純收入達到全國人均純收入平均水平的65%以上，確保與全國同步進入小康社會。雖然經過多年堅持不懈的艱苦努力，扶貧工作取得顯著成效，但現階段的扶貧面臨的都是深山區、邊遠地區、高寒地區之類等生產生活條件極差的“硬骨頭”，如果不采取非常規手段，出臺更加有力的突破性政策措施，貧窮落后、經濟社會發展緩慢的局面恐怕難有根本性改觀。

（二）以解決民生問題為重點的基礎設施建設投入不足，已成為三都全面建成小康的“短板”

《民族區域自治法》第五十六條規定：“國家根據統一規劃和市場需求，優先在民族自治地方合理安排資源開發項目和基礎設施建設項目。國家在重大基礎設施投資項目中適當增加投資比重和政策性銀行貸款比重。”《國務院實施<中華人民共和國民族區域自治法>若干規定》第七條規定：“上級人民政府應當根據民族自治地方的實際，優先在民族自治地方安排基礎設施建設項目。”“中央財政性建設資金、其他專項建設資金和政策性銀行貸款，適當增加用于民族自治地方基礎設施建設的比重”。《貴州省實施{中華人民共和國民族區域自治法）若干規定》第十四條規定：“上級人民政府應當根據民族自治地方的實際，優先在民族自治地方安排基礎設施建設項目。”

長期以來，雖然國家對三都水族自治縣的基礎設施建設不斷加大投入，公路交通、水利設施、通信等各大項目建設取得了重大進展，但由于縣級財政入不敷出，自身努力爭取不夠，加上個別部門在安排建設項目時沒有依照上述規定落實，搞“一刀切”，農村飲水、公路、衛生、住房改造等涉及民生的基礎設施建設投入仍然嚴重不足、改善緩慢，與非自治縣對比差距大。截至2015年底，全縣尚有40%的行政村道路尚未硬化，有200余個村小組（村寨）外出公路尚未開通。

（三）基礎設施建設項目中的配套資金壓力，已成為制約三都經濟社會發展的“瓶頸”

《民族區域自治法》第五十六條第二款規定：“國家在民族自治地方安排基礎設施建設，需要民族自治地方配套資金的，根據不同情況給予減少或者免除配套資金的照顧。”《國務院實施（中華人民共和國民族區域自治法）若干規定》第七條第二款、第三款，《貴州省實施（中華人民共和國民族區域自治法）若干規定》第十四條第二款、第三款也作了相關規定。

調查了解到，“一法兩規定”頒布實施近15年來，上級部門在安排基礎設施建設項目時，普遍要求按比例提供配套資金，否則就拿不到項目。如交通基礎設施建設方面，2013年至2015年國家安排的各項資金總投資6.9億元，其中上級補2.7億元，要地方配套4.2億元。其中2015年上級安排的通村油路計劃總投資6500萬元，上級補4800萬元，要求配套1700萬元；異地扶貧搬遷工程項目上級補助1415.6萬元，農村危房改造項目上級補助3273.37萬元，這兩個項目仍要求承擔縣級配套共計1030.9萬元（前者要求配套490萬元、后者要求配套540.9萬元）。2015年教育、文化、衛生等項目共要求配套8216萬元（其中教育配套2000萬元、文化體育和傳媒配套55萬元、社會保障和就業配套2000萬元、醫療衛生配套1700萬元、環保配套100萬元、林業配套111萬元、扶貧配套705萬元、縣鄉村公路保養配套351萬元、扶持微企配套103萬元、農村危改配套541萬元、地質災害治理配套550萬元）。

三都水族自治縣作為民族自治地方和國家級扶貧開發重點縣，2015年地方公共財政收入3.15億元，公共財政支出21.5億元，由于財力十分有限，在進行基礎設施建設時，既面臨配套資金的壓力，又面臨債務負擔的壓力，遂陷入了“爭取缺配套、不爭取失機遇”的兩難境地。根據“民族自治地方的國家扶貧重點縣和財政困難縣確實無力負擔的，免除配套資金”的規定，應免除縣級配套資金。但是，調查中發現，近年來隨著國家對民族地區的扶持力度加大、建設項目增多，配套資金總量越來越大，地方財政不堪重負，根本沒有減免的政策落實。許多期盼已久的建設項目，批下來后卻配套不足，使整個項目成為“胡子工程”，嚴重影響了工程的建設周期和質量。

（四）生態保護的補償機制不健全，影響了三都的長遠發展和當地群眾的生活改善

《中華人民共和國民族區域自治法》第六十六條規定：“上級國家機關應當把民族自治地方的重大生態平衡、環境保護的綜合治理工程項目納入國民經濟和社會發展計劃，統一部署。”“民族自治地方為國家的生態平衡、環境保護作出貢獻的，國家給予一定的利益補償”。

《國務院實施<中華人民共和國民族區域自治法>若干規定》第八條第三款，《貴州省實施（中華人民共和國民族區域自治法）若干規定》第十八條也作了相關規定。《貴州省地方財政森林生態效益補償基金管理辦法》第八條規定：“由省、市（州）、縣（市、區）按4：3：3的比例分級安排資金。”

從該落實情況看，三都水族自治縣每年雖然得到中央和省、州的補償（補償標準為每年每畝10元，補償基金由省、州、縣三級按4：3：3的比例安排資金），但補償標準較低，州級補償部分很難足額到位。據統計，三都水族自治縣2015年得到的補償為：中央和省級全部到位，州級應補111.36萬元，實際到位24萬元，尚有87.36萬元未到位，縣級部分由于財政收入低根本無法安排。三都水族自治縣是都柳江上游，為加大生態建設力度，相繼采取了生態公益林、天然林保護等生態治理與保護工程，生態環境明顯改善，為下游做出了重大貢獻，但對當地各族群眾卻無多大利益，生態收益基本為零。由于補償標準低和地方財政弱的問題，以致當地群眾守著綠水青山，卻過著貧苦窮困的生活，無法“靠山吃山、靠水吃水”。因此，及時出臺和合理調整有關政策措施，以便使已有的保護成果得到鞏固，同時又能兼顧當地群眾的切身利益，成為亟待解決的問題。endprint

（五）少數民族領導干部重視培養配備不夠，不同程度地影響了地方經濟社會的快速發展

《貴州省實施<中華人民共和國民族區域自治法>若干規定》第三十五條規定：“上級國家機關領導人員中應當合理配備少數民族干部，重視在省直機關培養和配備少數民族廳級干部。重視培養和配備人口較少的少數民族領導干部。”“民族自治地方人民政府及其工作部門應當依法配備實行區域自治的民族和其他民族領導干部，在公開選拔、競爭上崗配備領導干部時，可以劃出相應的名額和崗位，定向選拔少數民族干部”。

從實施情況來看，改革開放前，省政府培養和配備水族廳級干部，州政府培養和配備水族地、處級干部相對合理，對水族干部的培養相對重視。但隨著改革開放的不斷深入和市場經濟的快速發展，省、州政府對水族干部的培養重視度嚴重不夠，特別是近年來表現最為突出，省政府廳級水族干部屈指可數，自治州政府處級水族干部也寥寥無幾，中共三都水族自治縣歷屆委員會書記中只有兩人是水族，不同程度上影響了水族干部的成長和干部隊伍的結構合理性，也從某種層面上影響到三都經濟社會的快速發展。

（六）人力資源短缺，人才流失嚴重，已成為三都各項事業發展的一大制約因素

《國務院實施<中華人民共和國民族區域自治法>若干規定》第二十九條規定：“上級人民政府指導民族自治地方制訂人才開發規劃，采取各種有效措施，積極培養使用實行區域自治的民族和其他民族的各級各類人才。”“國家積極采取措施，加大對少數民族和民族自治地方干部的培訓力度，擴大干部培訓機構和高等院校為民族自治地方培訓干部與人才的規模，建立和完善民族自治地方與中央國家機關和經濟相對發達地區干部交流制度”。

長期以來，雖然國家有關部門采取了多項措施，大力發展教育事業，加快培養專業技術人才，組織技術人才對口支援，并取得一定成效，但由于特殊的自然環境造成工作條件相對艱苦，教育、衛生等各項社會事業落后，脆弱的地方財政致使工資長期過低，沒有優惠待遇，加之隨著改革開放的深入、市場經濟的發展、人才流動的便捷，以至人才流失情況嚴重，人才培養難、引進難、留住難的現象較為嚴重。外地人才不愿去，本地人才又不愿留，極大地影響了各項事業的發展。

四、對貫徹落實好《民族區域自治法》的建議

我們認為，“十三五”期間，三都要實現8個貧困鄉鎮摘帽（鄉鎮行政區劃調整前的數據），146個貧困村出列，8.12萬貧困人口脫貧工作，到2020年全面建成小康社會，三都無論從縱向比還是從橫向比，面臨的困難大，任務艱巨，僅靠自身的努力是很難實現的，各級部門應貫徹落實好黨的民族政策和民族法律法規，把促進三都經濟社會加快發展放在更加突出的位置，有效幫助解決三都在發展中面臨的困難和問題，確保與全國同步進入小康社會。

（一）創新思路，整合力量，力爭在“十三五”期間消除絕對貧困

針對目前三都貧困面大、貧困程度深、貧困人口比重高的現狀，建議按照習近平總書記到湖南湘西考察時首次提出的“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的重要指示，進一步創新扶貧思路，實施綜合性的扶貧政策措施，整合各方資源，形成中央加大資金投入、地方調整發展思路、社會各界踴躍捐助、國家干部群眾積極參與的扶貧機制；實行開發式扶貧和救濟式扶貧、就地扶貧和易地扶貧相結合；注重“輸血”與“造血”并舉，帶動群眾穩定增收，增強內源性發展能力，力爭在“十三五”期間消除絕對貧困。

（二）明確權屬，厘清性質，盡快制定配套資金管理實施辦法

配套資金壓力大是三都多年以來一直感到“頭疼”的問題。為盡快有效地解決這一問題，建議根據有關法律法規的規定，按照“明確事權歸屬和區分公益盈利”的原則，盡快制定配套資金實施辦法。凡國家在民族地區安排的項目（事權在國家的），一律免除配套資金；凡三都自己爭取的項目（事權在三都的），國家相應提高補助標準；凡屬公益性基礎設施建設項目，一律免除配套資金；凡盈利性基礎設施建設項目，酌情安排配套資金，并以省級財政配套為主。

（三）科學評估，提高標準，完善生態補償和資源開發補償機制

建議按照“誰受益、誰補償”的原則，盡快完善生態補償和資源開發補償機制。上級相關部門在科學評估和具體測算的基礎上，應該提高國家、省、州的生態補償標準，切實解決生態補償不合理、不到位、力度小的問題。省里也可參照或借鑒周邊省份相關管理辦法提高補償標準，如《云南省森林生態效益補償資金管理辦法》第四條規定：森林生態效益補償資金根據林地權屬實行不同的補償標準，包括管護費和補償費兩部分。集體和個人的國家級和省級公益林補償標準為每年每畝15元，其中管護費5元、補償費10元。

（四）突出重點，緊扣核心，著力抓好最關心最直接的民生項目

建議國家在“十三五”期間加大對三都民生項目的投入力度，全面改變老百姓住房、交通、醫療衛生、文化教育及公共服務設施的落后狀態，為脫貧奔小康奠定基礎，尤其要改變偏遠農村醫療衛生條件，保障村民身體健康和生命安全；重視和發展水族民族醫藥的生產和研發，不斷壯大民族醫藥產業和增加當地農民收入；加大非物質文化遺產（如馬尾繡和水書）保護的投入力度，使瀕臨消失的民族文化瑰寶能夠得到及時搶救保護。

（五）地區發展，人才先行，盡快扭轉人力資源短缺嚴重的局面

到2020年全面建成小康社會，抓好人力資源隊伍建設是關鍵。建議有關部門以重點幫助解決三都人力資源短缺嚴重的突出困難和問題為切入點，在持續做好鞏固義務教育、發展職業教育、強化培訓教育等各項工作，為三都培養高素質人力資源的同時，采取包括適度提高工資待遇、合理增加收入分配、適當增加特殊崗位津貼、加大培養使用力度等必要措施，盡快建立健全人才培養使用保障機制，使各類急需人才能夠進得來、用得上、留得住、有奔頭，為三都經濟社會發展提供有力的智力支持和人才保障。

（六）認識深刻，思想統一，加強對民族政策和法律法規的學習宣傳

各級相關部門在深入學習貫徹落實中央有關促進少數民族和民族地區經濟社會發展系列工作部署的基礎上，結合中央的要求、法律的規定、三都自身存在的困難問題，對本部門工作中民族政策落實情況進行一次全面的對照檢查，切實把思想認識與工作要求統一到中央部署和法律規定上來，自覺維護平等、團結、進步、繁榮、發展、和諧的社會主義民族關系，進一步增強促進三都實現跨越式發展的責任感和緊迫感，不斷提高帶頭貫徹執行黨的民族政策和民族法律法規的自覺性，不斷提高做好民族工作和促進各項民族事業發展的積極性，為三都的經濟社會發展營造良好的社會環境。

（七）依法辦事，落實到位，加強對民族法律法規實施情況的監督檢查

《民族區域自治法》第六章規定了“上級國家機關的職責”，這些關于上級國家機關應當怎么做的條文屬于“法定公務協助”的范圍，即上級國家機關必須按照法律規定履行相應的作為義務。因此，上級機關應該切實加大監督工作力度，大力促進黨的民族政策和民族區域自治法的貫徹實施，省人大應當支持、促進省政府及有關部門，定期聽取各有關部門的專項工作匯報，及時督促相關工作的開展；省民族宗教事務委員會應有針對性地經常開展監督檢查工作，對在“十三五”規劃和專項計劃執行中遇到的各種困難和問題，及時督促有關部門加以解決，為三都水族自治縣經濟社會發展提供良好的工作機制。

[參考文獻]

[1]廣三都水族自治縣門戶網站——“縣城概況”，最后瀏覽時間2016-6-30，網址：http：//www.sdx.goy.cn/html/article/158/281.shtml

[2]劉紅，民族自治地方基礎設施建設配套資金照顧政策亟待落實[N]，中國民族報，2015-07-10

[3]熊文釗，大國地方：中國民族區域自治制度的新發展[M]，北京：法律出版社，2008

致謝：本文在調研中得到三都水族自治縣民宗僑委主任陸龍輝的大力支持，在此表示衷心感謝！

[責任編輯：劉愛華]endprint