從宏觀層面看大學去行政化及新型政校關系的構建

【摘要】傳統的大學管理模式下，高校主要按照教育主管部門的指令辦學，辦學的自主權和積極性不夠，導致大學教育存在諸多問題，被社會詬病。而從宏觀層面看當前大學去行政化改革，還存在放權程度不夠、高校自治意識不強、社會力量薄弱等問題。要建立中國特色現代大學制度，重構基于治理理論的新型政校關系，必須改變原來的領導與服從的政校關系，構建政府、高校、社會互相依托，良性發展的多中心網絡型治理關系。

【關鍵詞】大學 去行政化 治理結構 政校關系 宏觀

【中圖分類號】G647 【文獻標識碼】A 【文章編號】2095-3089（2017）33-0019-02

大學的行政化問題主要存在兩個層面，微觀層面主要是指大學內部管理的行政化，宏觀層面則是指教育主管部門對大學管理的行政化。由于歷史及體制的原因，中國大學長期以來較為缺乏辦學的自主性和積極性，從而產生了諸多的問題。而其中最主要的問題和根源，就是宏觀層面對大學管理的行政化問題。正視這一問題并尋求解決之道，重構新型的政校關系，是當前乃至未來一段時期內中國大學去行政化改革的重中之重。

一、行政化管理模式下的政校關系及其弊端

首先讓我們簡單回顧一下當代中國大學的發展歷程。新中國成立后，在實施計劃經濟體制的背景下，中國大學教育體制復制了前蘇聯的中央集權管理模式。這一時期，中央政府對整個經濟的控制采取的是高度集權的直接管理方式，中國的大學自然也被納入整個國家高度統一的計劃之中，呈現出“高度統一、集權管理”的特征，政府與大學的關系是由政府主導型的管制與被管制的關系。1978 年改革開放后，政府對大學確立了“統一領導、分級管理”的管理體制，明確了對大學實行中央、省 （市、自治區） 和中心城市三級辦學的體制，擴大了地方和高等學校的辦學自主權，中國的大學重新回到建設發展的軌道。1999年《高等教育法》頒布實施，大學內外部資源配置的主體及產權關系大部分得到了法律界定。及至近年來實施的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》，以歐美高教模式為主，參照世界各國大學發展經驗，希望推動大學管理制度能自主探索出一條具有中國特色社會主義高等教育模式的道路[1]。經過短短幾十年的發展，中國高等教育也一直在不斷尋求改革以適應社會發展的需要，政校關系也逐漸從領導與服務向大學自主辦學轉變。

行政化管理模式下，教育由政府出資舉辦，政府履行所有辦教育的義務，也承擔所有辦學校的責任和權利，即政府扮演著投資者、管理者、辦學者“三合一”的角色。學校雖然能獨立從事教學、研究活動，但更多地是被動地執行上級的行政決策，學校的辦學只是一個簡單的“上行下效”的線性過程。在資源嚴重匱乏時期，這種管理模式對于保證必要而有限的教育供給，有其現實合理性。但在經濟體制發生轉變與人們生活水平改善之后，其弊端日益凸顯，既不能滿足日益增長的教育需求，也難以保證教育資源的充分利用。

二、當前宏觀層面大學去行政化改革中存在的問題

1999年《高等教育法》的頒布，特別是《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》實施以來，應該說國家在推進宏觀層面即大學外部管理體制改革方面的決心和力度是不容置疑的，也取得了一些成效，但從實際的觀察和調研來看，仍然存在一些問題，與建立現代大學制度的要求還有一定的距離。

首先是高校層面，推進高校進一步落實辦學自主權，逐步實現大學自治是大學管理體制改革的共識和目標，但在改革的過程中依然存在不少的問題，政府和高校的自覺性執行力仍然不夠。以大學章程的建設為例，《全面推進依法治校實施綱要》（教政法[2012]9號）提出了大學“一校一章程”的建設目標，希望通過大學章程的建設來推動大學辦學自主權的落實，但即便大學制定了章程，在大學章程實施過程中仍經常出現章程變通、 章程不實施、章程虛實施、章程假實施、章程過度實施等偏差問題。因此，大學章程實施的外部環境需要進一步轉變政府職能，如果各級教育主管部門繼續沿用管制大學的政策思維，章程規定的大學各項辦學自主權難以得到有效落實。而從大學章程實施的內部環境來說，大學章程與利益有著密不可分的聯系，大學章程實施“本質上是相關政策主體之間基于利益得失的考慮進行的一種利益博弈過程”，章程實施主體的行為從根本上受利益驅動，主體利益矛盾或沖突的客觀必然性導致章程執行不力[3]。

其次是社會層面，大學辦學與社會經濟的發展已經越來越密不可分，而社會力量參與大學辦學的管理與監督是國際大學教育的成功經驗，我國在這方面做得還遠遠不夠。主要體現在具有較強公信力的第三方社會力量還很薄弱，目前對大學的評估評價仍然主要是政府部門在主導；大學的利益相關者中社會力量參與大學治理的理念還沒有樹立，途徑和方法還沒有形成一定的成功模式等。

三、基于治理理論的新型政校關系的構建

建立中國特色現代大學制度，從宏觀層面推進大學的去行政化改革，必須重構政府和高校的關系，改革原來的“政府領導、大學服從”的行政管理模式，引入治理理論，構建政府引導、大學自治、社會監督的治理模式，改變原來的“政府-高校”單邊直線型管控關系，構建政府、高校、社會互相依托，良性發展的多中心網絡型治理關系。

1.政府簡政放權，高校自主辦學，構建新型的“政府—高校”關系

大學作為一種學術特征很明顯的組織，過多的控制不利于其可持續發展。在政府與大學的關系中，政府及其相關的職能部門必須轉變自身的角色，去除政府作為唯一權力中心的傳統桎梏，以實現大學的治理。政府角色的轉變，是從教育的提供者轉變為體系質量和公正的守護者，從而賦予高等教育機構更大的自主權[4]。行政合同是政府達到行政目標的一種非強制性手段，是政府由命令行政向指導行政轉變所運用的新管理方式，是改變傳統的政府與大學之間的命令與服從關系，建立新型平等協商關系的重要途徑之一。這種通過簽定行政合同的方式，更多地從績效、責任來約束雙方的行為方式，促進政府與大學雙方改善自身狀況、增加責任意識，可以避免政府對大學事務的過多干預，為大學自治提供了保障。政府可以從以往單純的行政指令中超脫出來，更多地注重自身的責任，提高行政績效，而大學也將以不可推卸的法人主體的身份提高辦學水平與辦學質量。因此，建立政府與大學之間的行政合同關系，對于轉變政府的管理方式，賦予大學更多自主權力，建立新型的政府與大學間的治理關系具有重要的作用[5]。另外，在政府放權初期，長期處于服從地位的大學可能還未能及時轉變觀念，樹立大學自治的理念，建立自我管理的機制，導致不能好好行使政府下放的權力而產生新的問題。endprint

2.培育社會力量，實行間接管理，構建新型“政府—社會”關系

社會力量，也即第三方力量或中介組織，是區別于政府和高校之外的第三方組織或機構。由于我國長期以來實施的“政府支配，高校服從”管理體制，使社會力量沒有存在和發展的空間和環境。但社會力量在西方大學治理中，是一股非常重要的力量，是協調政府與高校之間的關系、緩和政府與高校的矛盾的介質。社會力量根據其舉辦者性質可以分為半政府組織、純民間組織和學者專家組織等；根據其功能劃分，可以分為評估監督型、決策咨詢型和信息服務型等。總的來說，社會力量可以發揮其中介者的特性，在政府、社會和高校之間發揮橋梁鈕帶的作用，服務政府、服務民眾、服務大學，更好地促進高等教育的健康發展。大學去行政化改革，不僅要推動政府向高校放權，同樣要推動政府向社會讓權，通過建立委托代理關系，把能夠由社會第三方機構承擔的職能或事務，委托給社會力量去承當，實行間接管理。這樣既解放了政府，由專業的第三方機構進行監管，也能達到細化分工，提高監管的科學性和實效性，而政府只需充當元治理角色，騰出精力專心掌舵，專注于規劃高等教育的宏觀發展方向，推動高校解決高等教育改革中的重大難題。

3.加強社會參與，利益相關者共同治理，構建新型“高校—社會”關系

隨著現代大學日益走向社會的中心，無論是促進社會經濟發展、推動科技進步還是提高國際競爭力，大學的社會責任和使命愈發重大。大學相關的行業、社區、用人單位、校友、家長以及學校內部的老師學生等各方力量，都是大學的利益相關者，大學發展的好壞都與其有著直接間接的關系，因此他們也非常關心大學的發展。國外大學治理的成功經驗啟示我們，應該充分利用這些社會資源，把利益相關者納入大學的共同治理，增強大學與社會的良性互動，更好的實現自主辦學，面向社會辦學。首先是要主動把利益相關者的代表納入董事會或理事會，引入社會力量參與大學治理，既充分利用這些社會資源為大學辦學服務，也自覺接受其監督，提高治理的科學性和實效性，提高辦學水平。其次是要建立起高校與社會的互動平臺和互動機制，更好地發揮社會中介機構的作用，協調大學與社會的關系，增加大學與社會在產、學、研等方面的廣泛合作。第三方面是大學要更主動的關注經濟社會的發展情況，融入時代發展的潮流，及時靈活調整辦學及科研方向，滿足社會對大學人才培養和科研服務等的需要，面向社會，開放辦學。

參考文獻：

[1]熊嘉逸.構建新型政校關系：基于政府與大學行政合同關系的研究[J].高教探索，2016（4）：26-29.

[2]卡爾·J·達爾曼，讓一艾立克·奧波特.中國知識經濟[M].北京：北京大學出版社，2000：83.

[3]朱家德.大學章程實施比制定更重要[J].中國高教研究，2016（6）：65-69.

[4]卡爾·J·達爾曼，讓一艾立克·奧波特.中國知識經濟[M].北京：北京大學出版社，2000：76 -77.

[5]李福華.大學治理與大學管理[M].北京：人民出版社，2012：108-109.

作者簡介：黃澤龍（1976-），男，廣東汕頭人，碩士，廣東藥學院醫藥化工學院黨委副書記，副研究員，主要從事高等教育管理及研究。endprint