我國人大代表賄選的制度和生態分析

唐皇鳳+梁玉柱

摘要：選舉是現代民主制度的核心機制，賄選是損害選舉質量和降低民主水平的主要痼疾。但是，賄選卻是從局部民主化、不完全民主體制向成熟民主政治形態轉型過程中的必然現象。通過對遼寧賄選案和衡陽賄選案產生緣由的分析，可以發現賄選并非基于賄選者的身份邏輯，而是特定制度缺陷和政治生態環境相結合的產物。在制度層面，賄選是候選人產生過程中的提名機制和醞釀協商機制、候選人產生中確定性和競爭性并存的張力、選舉組織機構和選舉監督機構的組織困境共同作用的結果。同時，政治生活中的潛規則、不良的政治生態、異化的政商關系、官本位的政治文化以及脆弱的市民社會等因素，進一步助長了賄選的蔓延和持續。從根本上清除賄選亂象的戰略路徑，就是構建法治秩序，完善民主制度，建立完備的選舉制度結構，切實保障公民的政治參與權利，最終實現人民代表大會制度的預期效應。

關鍵詞：賄選；政治制度；政治生態；民主政治建設

中圖分類號：D62 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2017）09-0081-07

在代議制政府時代，民主的含義由“人民的統治”轉變為“人民選擇統治者”。潛在的政治決策者之間為了獲取選民更多的選票和認同，以現代政黨組織為依托，圍繞價值觀、政治理念、政策主張、執政能力等展開激烈競爭，選民自由行使自己的選擇權利，已經成為現代民主政治的關鍵特征和典型模式，選舉也因此而成為現代民主制度的核心機制。然而，由選舉引發的政治亂象，如賄選、廣場政治、社會撕裂和政變等，在許多新興民主化國家曾經相當普遍。賄選破壞選舉秩序，降低選舉競爭的公正性，背離民主本質，扭曲選民的偏好表達，敗壞政治生態，是世界各國急需有效治理的頑癥。在我國民主政治建設的歷史進程中，賄選也在一定范圍內存在，甚至一度有蔓延的趨勢，日益成為影響人們政治生活質量的重大問題。

一、問題的提出

2012年12月至2013年1月，衡陽市在差額選舉湖南省人大代表的過程中，76名當選的省人大代表中有56人涉嫌向518名市人大代表和68名大會工作人員行賄，涉案金額達人民幣1.1億余元。在2013年的遼寧省全國人大代表選舉中，該省當選的102名全國人大代表中有45人涉嫌拉票賄選，涉及523名省人大代表。這兩個人大代表賄選案是地方政治過程中資本力量對我國基本政治制度的公然挑戰，直接觸碰了中國特色社會主義制度底線和中國共產黨執政底線，損害了社會主義民主政治的合法性和正當性基礎。正如密爾所言：“當大多數選民對選舉自己的政府缺乏足夠的關心，或雖去投票，卻不把選舉權用于公共的理由，而是為金錢出賣選票，或者按照控制著自己的人或是出于私人原因希望謀求其好感的人的意思投票時，代議制度就沒有多大的價值，并可能成為苛政或陰謀的單純工具。”① 在中國特色的國家治理體系架構中，人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本制度安排，各級人大及其常委會則是建設法治國家和發展民主政治的關鍵力量。各級人大是黨的主張通過法定程序成為國家意志、黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員、黨通過國家政權機關實施對國家和社會的領導的國家權力機關。人民代表大會制度是政治改革的“晴雨表”，賄選案是我國民主政治建設進程中的重大事件，需要深刻反思其發生原因和生成機制。

目前對賄選案發生原因的分析，常見的是對民營企業家的指控。這類觀點認為，賄選是民營企業家為了私人利益，以金錢腐蝕權力的一種行為。黨政干部只是將人大代表視為政治榮譽性安排，除非履職以代表資格獲得為先決條件，否則他們一般不會卷入選舉丑聞之中。對當選人大代表最有強烈愿望的是企業老板，尤其是民營企業老板，因為這樣可以低成本地接近權力，甚至享受政治權力的優待與眷顧。② 而企業家政治身份與企業經營績效相關性的研究也可以為這樣的觀點提供支撐。有研究發現，在轉型背景下，民營企業擁有的政治資源能夠通過影響民營企業的多元化投資、民營企業進入政府管制行業、民營企業的資本獲得能力而影響民營企業的成長。③ 然而，即使擁有政治身份的企業家有助于企業經營，也不能推導出企業家階層更有激勵參與賄選的結論。事實上，遼寧和衡陽賄選案中賄選代表的結構特征顯示，黨政官員、國企領導與私營企業主是涉案比例最大的幾個群體，它們都具有參與賄選的動機和行為。

通過人大代表資料庫以及相關新聞報道，本文對2013年選舉產生的遼寧省第十二屆全國人大代表和衡陽市第十二屆湖南省人大代表的信息作了梳理。根據表1的分類，在遼寧賄選案中，首要的涉案主體是私有或私有控股企業的老板（25人，占賄選代表總數的56%），其次是國有或國有控股企業的領導（17人，占賄選代表總數的38%），而黨政官員只占賄選代表總數的2%（1人）。在衡陽賄選案中，雖然私有或私有控股企業的老板是涉案比例最高的群體（32人，占賄選代表總數的57%），但黨政官員所占的比例也高達29%（共16人），國有或國有控股企業的領導占7%（4人），兩個群體合計占36%。因此，對于賄選原因的分析，需將私營企業家和地方黨政領導、國企領導人一同納入分析框架，不能以偏概全。

結合遼寧省第十二屆全國人大代表名單、衡陽市第十二屆湖南省人大代表名單，深入比較參與和沒有參與賄選的人大代表的結構性特征（具體參見表1），可以發現遼寧賄選案中黨政官員比例非常低，非賄選的黨政官員主要是廳局級及以上級別，涵蓋遼寧省黨委、人大、政府、政協、檢察院、法院等部門的領導以及遼寧省下轄地級市的市委書記、政府主要領導、人大常委會主任等。這一部分黨政官員作為自己所轄部門或地區的主要領導參與人大代表選舉，其當選具有很強的確定性，參與賄選的激勵不足。與此不同的是，在衡陽賄選案中，參與賄選的黨政官員高達16人，其中12人為縣處級及以上級別，4人為縣處級以下級別。12位縣處級及以上級別的官員為衡陽市政府各部門的領導和衡陽市下轄區縣的領導。而非賄選的17名黨政官員都是縣處級及以上級別，其中包括5名因嚴重失職被終止人大代表身份的黨政官員，另外12人是衡陽市黨委、人大、政府以及政協部門的領導，這些人當選省人大代表也具有相當大的確定性。黨政官員是否參與賄選與其是否對人大代表感興趣無關，而是主要受選舉競爭性大小的影響。黨政官員的行政級別越高，當選代表的可能性越大，參與賄選的動機越弱。但是，當相同行政級別的黨政官員在人大代表選舉過程中面臨結果不確定性和較強的競爭性時，容易誘發這一群體為當選而鋌而走險。因此，黨政官員在面臨不同的當選激勵和制度約束情境下，其參與賄選的動機和積極性程度會有顯著差異。endprint

整體而言，企業家階層賄選面極大。遼寧賄選案中，僅3名當選全國人大代表的國有或國有控股企業的領導不涉及賄選，其他不論是來自國有或國有控股企業、集體或集體控股企業還是私有或私有控股企業，都涉及賄選。衡陽賄選案中，所有當選湖南省人大代表的企業家都涉及賄選，其中國有或國有控股企業的領導占賄選代表總數的7%，私有或私有控股企業的領導占賄選代表總數的57%。與黨政官員相比，私營企業家并無行政級別，沒有組織安排作堅強后盾，面臨的選舉競爭非常殘酷；同時，該群體較少受到科層體制的制度約束，也較少受到黨內嚴明的政治紀律和政治規矩的約束。因此，一旦他們面臨當選人大代表的有力激勵，而賄選外在的制度規約又極其虛弱，該群體大規模涉及賄選就是情理之中的事了。

從其他社會群體看，遼寧省的全國人大代表中來自科教文衛體單位的領導占比較高，賄選發生率卻很低。13位代表中有11位為省級及以上的科教文衛體單位領導。另有2位為省級以下單位領導，其中1位涉及賄選，1位未涉及賄選。衡陽市的省人大代表中來自科教文衛體單位的領導比例較低，僅5位，其中3位涉及賄選，賄選發生率高。基層工作者代表來自城市白領、一線工人、農民等，代表人數極少。遼寧省的全國人大代表中僅有3位是基層工作者，衡陽市的省人大代表中僅有1位是基層工作者。從賄選發生情況看，基層工作者都未涉及賄選。基層工作者相對官僚階層和企業家階層而言，沒有賄選的資本，但由于其特殊的身份，以及為了滿足人大代表法定的結構性要求，該群體的候選人當選反而具有相當高的確定性，其賄選動機很弱。

從不同類型的群體參與賄選的代表比例來看，我國人大代表選舉過程中的政治參與面臨著嚴重的結構失衡。政治精英、經濟精英和知識精英壟斷了通往權力機關的大部分通道，基層工作者的參與更多是一種政治象征。從政治權力配置和政治運作過程的角度來看，賄選是資本、權力等力量試圖非法介入政治過程并控制政治權力的行為，是轉型過程中政治參與的異化形式。賄選并非特定階層的選擇，只要面臨足夠的激勵，外加約束機制缺失，各個階層都有可能基于自身的成本收益分析而參與賄選。因此，賄選并非基于賄選者的身份邏輯，而是制度和環境共同塑造的結果。一方面，賄選能夠大規模發生，是選舉制度和人大制度存在明顯漏洞的體現。另外，賄選也是地方政治生態遭受嚴重破壞的結果。因此，我們需要對人大代表賄選同時進行制度分析和生態分析，以全面洞悉賄選案的發生原因和生成機制。

二、人大代表賄選的制度分析

在我國急劇的社會轉型過程中，權力主導型選舉正在發生變化，其政治和社會基礎已經遭受嚴重侵蝕，雖然權力還在主導和控制選舉過程，但資本和民意的力量開始發揮顯著作用。賄選產生的一個重要原因就在于我國政治過程中制度化水平相對較低，整個政治生活的透明度和公開性不高。對我國人大代表選舉過程中的制度漏洞進行理性分析是探尋賄選案發生原因和生成機制的首要前提。

首先，正式候選人產生過程中的提名、醞釀和協商機制缺乏明確程序和有效制約，給賄選提供了機會和空間。由于我國沒有采用人大代表候選人的自由競爭機制，能否當選為人大代表的前提在于能否被提名為正式候選人，人大代表選舉最關鍵的環節是正式代表候選人的產生，而非最終的投票過程和計票結果。因而，探討人大代表賄選問題，首先需要考慮選舉之前的環節，即候選人提名環節。④ 我國現行《選舉法》第二十九條規定，各政黨、各人民團體、十人以上選民或代表聯名可以推薦候選人。在我國各級人大代表的選舉過程中，各級黨委組織部門和統戰部門履行著對代表候選人實施嚴格的資格審查和組織考察的職責，人大代表候選人主要由黨組織推薦，能否成為正式候選人在很大程度上取決于各級黨組織的意圖和組織考察的結果。而選民或代表聯名推薦的候選人能夠成為正式候選人的概率較低。有些地方為了控制候選人數量，甚至規定了選民或代表聯名推薦的候選人的最高限額。在選舉實踐中，賄選也最容易出現在透明度和公開性不高的正式候選人產生的提名、醞釀和協商環節。根據目前《選舉法》的規定，正式候選人有兩種產生方式，一種是由選民小組或者全體代表討論、協商，根據多數意見確定正式的候選人。另一種是對于正式候選人不能形成較為一致的意見或者所提代表候選人超過差額選舉比例時，可以進行預選。在選舉實踐中，由于預選成本太高，程序復雜，組織困難，一般很少采用，人大代表正式候選人主要通過醞釀、協商產生。但《選舉法》并未規定醞釀、協商的具體機制，由于組織提名候選人所擁有的權力和資源優勢，聯名推薦的候選人往往被“醞釀”出局。這種機制不僅妨礙了民主政治的發展，而且給權力尋租提供了暗箱操作空間，不需要公開競爭就可以進入正式候選人名單使得一些企業家和政府官員通過賄選混入權力機關。

其次，確定性和競爭性并存的選舉張力削弱了差額選舉的優勢，壓縮了選舉競爭的空間，給賄選打開了制度缺口。通過漸進持續的政治體制改革提升國家治理能力，在選舉制度上推進適應性民主改革是我國政治發展的基本經驗。黨和政府在維護現行基本政治制度的基礎上，吸收現行政治制度能夠容納的民主要素和形式，不斷擴大社會有序政治參與的范圍和層次。⑤ 《選舉法》明確規定我國人民代表大會實行差額選舉，代表候選人應多于應選代表的名額。由選民直接選舉人民代表大會代表的，代表候選人的人數應多于應選代表名額的1/3至1倍；由縣級以上的地方各級人民代表大會選舉上一級人民代表大會代表的，代表候選人的人數應多于應選代表名額的1/5至1/2。差額選舉制度的確立增強了我國政治制度的競爭性和民主性，它與等額選舉有著本質差別。有差額就一定有落選者，就一定會產生選舉過程的競爭性和最終結果的不確定性。然而，在我國人大代表的選舉實踐中，選舉過程既包含競爭性，又包含確定性。在確定性方面，各級人大代表中的黨政干部、企業家、科教文衛體等行業人員、基層工作者等不同類型的群體都有一定比例的結構性安排；代表們的性別、民族、黨派、年齡等結構性特征分布也存在正式和非正式的強制性要求和慣例性約定；為貫徹組織意圖，一些特定的人大代表候選人被明確要求必須當選。這存在一定的問題，如果一味強調代表必須具有“代表性”，會導致確定代表人選時陷入困境，因為當下社會分工日益復雜、群體利益日趨多元，要準確地界定一個群體，并選出一個能夠完美地代表這一群體的代表是十分困難的。反之，如果對人大代表獨特的能力和素質不加深究，簡單遵循一些相沿成習的老標準，如簡單地以性別、民族、行業等劃界，則會導致部分人大代表參政議政能力不強，人民代表大會制度作用虛化，各級人大變成人們所詬病的勞模表彰會和少數民族風情展示會等。目前，我國的選舉制度并沒有具體規定實現組織意圖的合法程序。實踐中，為了讓各種“確定人選”成功當選，各級黨委經常利用組織力量、非正式影響等方式以確保完成這項政治性極強的任務。這樣就可能破壞競爭性選舉的邏輯和程序，給權錢交易、暗箱操作等非法活動提供機會。這種確定性和競爭性并存的選舉，不僅降低了選舉過程的競爭性和公正性，增強了部分候選人競選的不確定性，而且損害了差額選舉的制度效能。加之人大代表身份帶來的利益驅動，以及競選過程的不透明性，給賄選預留下很大的制度缺口。endprint

再次，選舉組織機構的獨立性、代表性、專業性不足，無法有效規避人大代表賄選風險的產生。目前，縣級以上人大常委會是本級人大代表選舉工作的主持和組織機構，而縣鄉兩級選舉委員會是主持本級人大代表選舉工作的法定機構，受縣級人大常委會的領導，其組成人員由縣級人大常委會任命。在具體的選舉實踐中，縣以上的各級人大常委會和縣鄉兩級選舉委員會的獨立性、代表性和專業性均不同程度地存在或大或小的問題。雖然《選舉法》規定，選舉委員會的組成人員為代表候選人的，應當辭去選舉委員會的職務，但對縣以上的各級人大常委會并未作出此規定。縣以上的各級人大常委會作為選舉組織機構，其組成人員極有可能也是本次人大代表選舉的候選人。這為選舉中的暗箱操作、權力尋租留下了空間，選舉組織機構的獨立性不足。衡陽賄選案中5名省人大代表工作嚴重失職被依法終止代表資格，即是一個明證。同時，各級人大常委會和選舉委員會的組成多為黨政官員，容易發生官官相護、以權謀私等行為，選舉組織機構代表性不足。同樣重要的問題是，不論是各級人大常委會還是臨時成立的選舉委員會，都不是專門的選舉工作組織機構。又因其成員黨政事務繁多，人大選舉工作在某個特定的時期任務也特別繁重，這會嚴重影響選舉組織機構履職履責的效果。因此，目前選舉組織機構面臨著獨立性、代表性和專業性較弱的困境，不能很好地履行有效防范賄選的職責。

最后，選舉監督機構陷入組織困境，導致監督機制不暢和監督效能虛化，為賄選大開方便之門。各級人大及其常委會是我國國家治理體系中最為重要的權力監督機關。然而，如何監督人大代表選舉的制度性規定卻極度匱乏。現行《選舉法》第十章關于監督只有簡單的一句話：全國和地方各級人民代表大會的代表，受選民和原選單位的監督。選舉監督機制是規范選舉過程，防止賄選的重要機制，而我國目前人大代表選舉的監督機構陷入嚴重的組織困境，存在明顯的監督機制不暢和監督效能虛化的問題。具體表現在以下兩個方面：一方面，從法理上看，具有選舉監督權的主體很多，包括法院、檢察院、紀委、行政機關、新聞媒體、公民等，但由于多元化的監督主體之間權責不明、黨政主導選舉過程等原因，體制內的監督機構不愿過多地牽涉到選舉監督之中，而各種社會監督機制卻存在乏力和缺位并存的不正常現象。另一方面，我國《選舉法》并未以立法形式明確專門履行選舉監督職能的機構。在選舉實踐中，主要以選舉組織機構作為監督機構，但組織機構和監督機構同體，明顯不符合現代監督體制設計的一般原理。另外，由于選舉組織機構存在獨立性、專業性和代表性不足的問題，以其作為監督機構，必然會同樣出現監督虛化無力的現象，并成為選舉過程中涌現各種拉票賄選等違法行為的重要影響因素。

長期以來，我國的正式制度安排不能有效抵御潛規則，各種民主政治制度虛設和空轉的現象普遍存在。同時，選舉制度不能有效規范實際的選舉過程，人大代表選舉過程中潛規則的盛行成為滋生大規模賄選的直接原因。事實上，我國人大代表選舉中的提名制度、正式候選人確立過程中的醞釀協商機制、人大代表選舉的組織和監督制度均存在明顯的漏洞和缺失，正是這些正式制度存在的嚴重缺陷成為賄選出現的制度原因。

三、人大代表賄選的生態分析

“一國人民的根本的政治制度是從該國人民的特性和生活成長起來的一種有機的產物，是他們的習慣、本能和無意識的需要和愿望的產物，而絕不是故意的目的的產物。”⑥ 正式制度的運行受到非正式制度及外在生態環境的重要影響，制度問題通常與制度環境和政治生態密切有關。因此，政治生活中的非正式制度、政治生態、政商關系、官本位的政治文化以及脆弱的市民社會等因素也是我國賄選頻發的重要原因。

首先，中國政治運作中顯規則不足而潛規則有余，是人大代表賄選多發的深厚制度土壤。我國的代表制度是一種典型的“雙代表制”。首先，人大代表是代表人民以實現人民當家作主的制度化途徑。另外，我們國家還有一個人民的代表就是中國共產黨，黨也是代表全體人民的根本利益和長遠利益的。這種“雙代表制”還是存在發生矛盾和沖突的可能和風險的。按照我國的憲政制度設計，黨的代表性是第一位的，中國特色社會主義的本質特征和顯著優勢就是堅持中國共產黨的領導。這樣，人大的代表性就變成了第二位的東西，甚至可能處于一個附屬性的地位，人大的代表性不能凌駕于黨的代表性之上。在這樣的政治體制架構下，作為國家權力機關的各級人大主要是一個政治合法化的工具，執政黨的方針政策需要通過人大這個法定機構及相關的法定程序才能成為國家的法律和規定。同時，我國大一統的政治傳統特別強調思想的高度統一。在我國的政治生活實踐中，不同聲音和不同意見的表達往往被認為是一個出格的、另類的和不好的事情，是需要竭力避免的現象。各級人大代表和政協委員，甚至包括全國人大代表和全國政協委員都把投了反對和棄權票當成很丟人的事情。各級人大代表都在不斷強化自身的角色身份認同，即將自己定位為一個“順從者”而非“挑戰者”，或者把當人大代表視為一種榮譽和獎賞，認為這種人大代表的身份和資格可以作為“無形資產”，甚至可以為自己謀取私利和撈取各種不正當的好處。普通民眾也對人大機關和人大代表普遍存在角色認識偏差，要么認為它們是權力體系中的邊緣者，只具有象征性的意義，要么認為它們是“橡皮圖章”，與自己切身利益的實現關聯度不大。正是社會上這種普遍的對于人大機構和人大代表的虛無主義心態，使得人大制度和選舉制度中的各種潛規則大行其道而得不到及時的糾正。在我國人大代表選舉的具體實踐中，預防和反對賄選長期缺乏政治行動者，即使有行動者也缺乏足夠的激勵去改變這種不正常的現實。因此，只有到了問題已經充分地暴露出來，問題的嚴重性得到了中央高層的重視，賄選問題才得以揭開蓋子而浮出水面。同時，也只有在中央強大的政治壓力之下，整肅賄選的政治行動才會在全國迅速鋪開，但事實上，問題已經存在相當長的時間了。

其次，地方治理結構中的權力失衡容易誘發政治生態危機，而受污染的政治生態是賄選得以產生的基礎。表面來看，衡陽賄選案和遼寧賄選案后，湖南省人大常委會和全國人大常委會通過成立臨時籌備小組的方式解決了地方人大的組織危機。實際上，地方人大被權力、金錢、暴力等因素裹挾，無法有效發揮其應有的監督權、立法權等，甚至可能引發行政權力無序擴張，擾亂司法運行等情形，是地方治理體系中權力失衡的體現，這正是賄選得以產生的治理系統因素。地方黨委的領導權、地方人大的監督權和地方政府的執行權，在中國政治格局中不是分權制衡的關系，而是一個分工合作的關系，是可以相互增強的權力關系，但共同服務于執政黨的執政效能和執政安全。⑦ 而大規模賄選導致地方人大機關的異化，無法形成一個良性的分工合作關系，最終可能威脅到執政黨的政治效能和執政安全。同時，賄選是對政治權力配置原則的扭曲，是政治生態危機的結果。黨的十八屆六中全會公布的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》明確指出：“一個時期以來，黨內政治生活中出現獨斷專行、弄虛作假、宗派主義、山頭主義等問題，任人唯親、跑官要官、買官賣官、拉票賄選等現象頻發。”跑官要官、買官賣官、拉票賄選等現象既是政治生態惡化的集中體現，也是政治生態惡化的直接后果，政治生態危機是賄選頻發的根本原因。如遼寧賄選案的發生就是省內不斷惡化的政治生態所導致的直接后果。中央巡視組對遼寧巡視的通報中指出，一些領導干部肆無忌憚拉幫結派，不同程度存在“小圈子”、搞“幫派”現象。賄選之所以在政治系統內大規模發生，恰恰就是一部分掌權者為了便于拉團伙、立山頭，使政治權力掌握在一小撮人手中，是地方治理劣質化和政治生態受污染的集中體現。endprint

再次，異化的政商關系容易導致資本為權力開路、權力為資本保駕護航，是賄選問題多發的社會基礎。企業家和黨政官員熱衷于當代表，一個非常重要的原因就是人民代表大會能夠形成一個便利官商交易、官商溝通互動的組織化和制度化平臺，根源則在于我國社會生活中權力對資源超強的掌控能力和調配能力，這也成為政商關系異化的制度根源。官員熱衷于人大代表身份，甚至不惜賄選謀求代表身份的原因，首先是希望通過人民代表大會的制度平臺經營和運作仕途，尋求更大的“官脈”；其次是希望獲得更大的政治權力，然后通過利益交換實現自己的經濟目的。事實上，企業主如果能夠在一個省里當省人大代表，就可以通過人大這個組織和制度平臺很方便地結識一個廳長和副省長，甚至更高的黨政領導。借助人大代表這個共同的政治身份，有利于夷平官商之間難以逾越的等級鴻溝和身份鴻溝。借助會議期間和閉會期間人大代表履職履責的各種活動，官員和企業家人大代表可以展開有效的溝通和密切的互動，形成互惠互信關系，這也為政商之間的非法勾結提供了機會和空間。的確，企業家光靠花錢是完全沒有可能搭建這種人脈關系的。企業家熱衷于當人大代表的動機，無非就是保護自己及企業的財產。有一個人大代表身份的話，企業可能不太會受到比較多的單位的盤剝，如工商稅務等市場監管部門的盤剝。企業家賄選人大代表，可能就是為了購買一個接近權力的機會。人大本身雖然沒有處于權力的中心位置，但這個組織本身囊括了大量有權有勢的黨政領導干部。在企業家眼里，人大會議可能更像一個俱樂部，這個經過官方認證的俱樂部為政界和商界搭建了一個互動溝通的有效平臺，大家可以在這里一起共享信息、經營人脈、運作資源和構建網絡等，這為賄選提供了非常便利的條件。

最后，傳統的官本位政治文化是賄選發生的社會心理因素，脆弱的市民社會是賄選得以大規模發生的基本條件。各級人大及其常委會是我國的國家權力機關，由其產生“一府兩院一委”（政府、人民法院和人民檢察院、國家監察委員會），人大代表也被法律賦予監督、質詢等權利。人大以及人大代表在政治生活中的地位和目前依然盛行的官本位文化交織在一起，加之人大代表中有相當部分的黨政部門的領導干部，導致民眾對人大代表的官員式崇拜，也導致一些人以為當選人大代表就是當官，就是接近和行使權力。當選人大代表在地方社會會很有面子，甚至能夠光宗耀祖，提高自己的社會聲望，這種社會心理因素也誘使一些人不惜鋌而走險而大搞賄選。同時，市民社會由于主體的多元性、信息的廣泛性等原因，本來應該在打擊違法犯罪和塑造社會規范等方面發揮重要作用，然而在賄選案發生過程中鮮見市民、社會媒體、中介組織等對賄選進行披露、舉報和批評。這可能源自于普通公民和代表的權利意識不強和政治效能感較弱，存在較為嚴重的“事不關己、高高掛起”政治冷漠心態，以及較強的政治疏離感，認為自己的積極行動無法改變目前的社會現實而不采取任何行動。同時，公民和社會組織政治參與的渠道有限，發現賄選的能力不強，無法形成批判賄選的強大的社會力量，無法給權力主體造成應有的壓力，以至于賄選只能夠企望政治權力自身發現和自身處置。總之，脆弱的市民社會是賄選得以蔓延的重要原因。

賄選是政治參與的一種異化形式，成為現代民主政治運作中的痼疾，不僅損害了國家的政治合法性基礎，而且毀壞了民主政治本身的聲譽，降低了民眾對于民主政治的認同度。在我國的政治生活實踐中，選舉制度和人大制度的漏洞只是賄選得以發生的制度因素。沒有社會環境和政治生態的問題，大規模賄選是難以發生的。正是在我國社會轉型時期獨特的政商關系、受污染的政治生態、官本位文化的長期延續以及市民社會發育不良等因素的綜合作用下，一部分人利用制度漏洞，肆無忌憚地進行權錢交易和利益交換，才會出現大量的拉票賄選等違法亂紀行為。

四、治理人大代表賄選的有效路徑

近年來，我國的政治生活中出現了較大規模的人大代表賄選現象，這是社會轉型時期我國選舉制度尚不完善、地方政治生態遭受不同程度的污染的集中體現。有學者提出解決賄選問題有三種方案：一是方式方法不變，著重在人們的思想認識上下功夫，使參與者通過提高覺悟“良心發現”，自覺杜絕拉票跑票；二是維持原有做法，加大懲罰力度，使當事者一旦被揭露，便永遠淘汰出局；三是擴大參與者的范圍和實施公開選舉，使各種賄選行為成本太高和效率太低以致無法進行，當事者只能靠自己的人品、政績和承諾來獲取大家的認同。唯有第三種方案才是治本之舉。⑧ 確實，為了有效紓解賄選對于我國民主政治建設的消極影響，構建公民有序政治參與的格局和營造風清氣正的政治生態，我們需要構建法治秩序，完善民主制度，建立完備的現代選舉制度結構，切實保障公民的政治參與權利，推動選舉過程的全天候透明與公開。

首先，構建法治秩序，提高選舉過程的法治化水平，是預防和懲治賄選的治本之策。法治秩序是現代國家治理的本質特征，構建社會主義法治秩序是穩步提升我國國家治理現代化水平的根本保障。⑨ 賄選的大規模發生無疑有損社會主義民主和法治的權威。賄選中出現的人身依附、權錢交易和政商關系混亂等問題，也是我國法治建設面臨的重大挑戰。構建法治秩序，全面提升選舉過程的法治化水平，實乃有效治理賄選之上策。具體的行動方案包括：（1）進一步完善和修訂《選舉法》。我國《選舉法》從1953年問世以來，已經過多次修訂，大體適應了我國民主政治建設的進程。鑒于現行《選舉法》在賄選問題方面的制度規定籠統而含糊，約束力不強，建議將《選舉法》、《刑法》等法律中有關選舉的條文進一步細化，并附以詳細的司法解釋，將原來模糊的規定具體化。同時，積極借鑒國外治理賄選的成功經驗，清晰界定賄選等選舉腐敗行為的內涵、外延與邊界，對選舉過程進行全面規范，以正式制度的權威擠壓潛規則的生存空間，確保人大代表選舉的全過程都有法可依。此外，為避免賄選拉票和政治獻金的出現，應當在法律中增加禁用私人資產等進行人大代表選舉的條文，彌補法律漏洞，從源頭上杜絕賄選案的發生。（2）起草專門的《反選舉賄賂法》，對選舉過程中的行賄、受賄、不作為等問題作出清晰的法律界定，并提出懲處原則及善后方式。鑒于我國的省（直轄市、自治區）、設區的市兩級地方人大均具有一定的立法權，中央政府可以通過政策試驗或立法改革試點的方式，給予一些地方在治理選舉賄賂方面先行先試的權力，通過在這些地方起草《反選舉賄賂條例》，總結預防和懲治人大代表選舉中賄選的經驗教訓，最終由全國人大及其常委會制定《反選舉賄賂法》。endprint

其次，完善民主制度，增強人大代表選舉的競爭性和公正性，為有效治理賄選奠定堅實的制度基礎。賄選本質上是現代民主的異化形式。摒棄賄選絕非不要民主，而是通過現代民主的有效運作遏制賄選的存在空間和消極后果。在目前的選舉實踐中，縣、鄉兩級人大代表實行直接選舉，縣級以上人大代表實行間接選舉。目前已經暴露出的重大賄選事件，大都涉及由間接選舉方式產生的人大代表，如遼寧和衡陽賄選案就是這樣。在間接選舉中，代表數量少，選票集中在若干以行政區為單位的代表團中，賄選的便利性和可操作性比較強。而在直接選舉中，選民眾多且分散，賄選的難度大，成本高且收益低。實行直接選舉，不僅可以提高選舉的民主性，將更高一級的政權置于人民群眾的直接監督之下，而且可以進一步調動選民的政治積極性，有利于大幅度降低賄選發生的概率。同時，在目前的人大代表選舉實踐中，候選人主要通過簡歷等形式向選民或者代表介紹自己的工作履歷和關注議題，很少有公開發表競選演說和政策主張、回答選民或代表問題等雙向的互動，候選人之間也鮮見批評、質疑和追問，并不能有效展現候選人的參政能力，急需在人大代表選舉中引入競爭機制。因為，“建立在一致同意和意志統一的狀況之下的限制自由競爭的選舉制度，無論采用什么差額方式都會出現政治選擇的凍結和政治表達的一體化。即使那種大體的一致，也不能避免在這些國家中出現政治僵化和政治體系失調的現象。”⑩ 另外，我國人大代表選舉過程具有很強的封閉性，公眾參與度不高，社會監督作用無法有效發揮。選舉過程的控制邏輯雖然在維持選舉過程的有序性方面發揮了一定作用，但面對已然形成的權力不均衡的參與格局，急需提升選舉過程的競爭性和公正性。可以在正式候選人產生中直接引入預選，建立公開、透明、競爭的選舉方式，在選舉過程中試行張貼海報、巡回講演以及固定場所回答選民咨詢、質詢等方式，增加競爭環節，增強選舉競爭的真實性和有效性。一個更為重要的問題是，社會轉型過程中政治參與的結構失衡是權利失真的體現，權力的異化是權利缺席的結果。為了降低賄選的發生概率，我們需要提高不同群體（尤其是社會弱勢群體）、不同階層、不同個人進行利益博弈的組織化和制度化能力。普通公民應該有正式的參與機制和渠道介入政治過程，要多渠道、多層次地將公民納入到選舉過程中，以公平的政治參與權利增強選舉過程的公平正義性。應積極培育市場和社會組織，以組織化的力量克服集體行動的內在困境，塑造積極的批判性公民，動員全社會監督賄選的強大政治能量，為有效治理賄選奠定堅實的制度基礎和社會基礎。

最后，建立專業完備的選舉組織和監督機構，保證人大代表選舉的透明性和可問責性，盡可能減少賄選發生的機會和空間。從選舉組織機構的角度來說，需要建立更加具有專業性、包容性、獨立性的常設選舉組織機構。具體而言，應通過對參政能力的考察，在選舉組織機構的人員構成中增大社會力量的比重。選舉組織機構中除了本級人大常委會成員，還應引入社會各階層的力量，如律師、法官、學者、基層代表等。這些力量能以更加獨立和專業的身份組織選舉工作，減少選舉中的賄選現象。選舉組織機構的常設化、獨立化、專業化和民主化應該是人大代表選舉組織機構改革的方向。同時，以往的選舉組織機構同時承擔了組織和監督選舉的功能，應該實現執行與監督的分開，成立專門的選舉監督機構。改變以往多個部門享有監督權但難以落實的情況，設立專門的選舉監督機構十分必要。主要理由是：（1）各個部門不再需要互相推脫責任。專門的選舉監督機構可以進行全方位、全過程的監督，使人大代表選舉各個環節的公開性和透明度都得以保證。（2）實現選舉監督機構與選舉主持機構的徹底分離，促使選舉主持機構依法履行自己的職責。（3）由監督機構受理各種選舉訴訟，對于構成犯罪的直接移送司法機關，可以使司法監督的效果和功用逐步加強。另外，打破目前的代表團組建方式，以關注議題、專業領域為組建代表團的依據，既可以充分發揮代表參政能力的優勢，又能避免人大代表被賄選圈子所裹挾。在問責上，目前是由各級人大及其常委會表決后宣布罷免代表資格，有其他情形者交由司法機關審查。目前來看，成立專門的問責機構也是非常必要的。由人民代表大會自己成立一個機構，對違法違紀的代表進行審查處理，會比罷免制度簡單易行，而且也比提出罷免案的下級人大代表更了解被罷免代表的表現和活動情況，因而處理會更加慎重。{11} 通過嚴厲的問責和懲處，對賄選中的每一個行為主體實施精準懲罰，以此提高法律的震懾力，打破圍繞賄選逐步形成的閉合圈子，就可以壓縮賄選產生的空間，降低賄選的發生頻率和概率。

賄選是選舉腐敗的一種重要形式和具體表現，以金錢換選票是小圈子內權力的私相授受，嚴重敗壞了黨的政治紀律和政治規矩。沒有自由和公正的選舉，賄選才有可能大行其道。因此，治理賄選必需加強法治建設，完善選舉制度和人大制度，加強社會主義民主政治建設。同時，應擴大公民參與的廣度和深度，逐步擴大直接選舉范圍，在地級市人大代表選舉中試行直接選舉。只有這樣，我們才能清除種種選舉亂象，圓滿實現人民代表大會制度的預期效應。

五、基本結論

處于民主化轉型過程中的國家最有可能出現選舉腐敗。在這些轉型國家中，既有公開競爭，又有一定程度的政治控制，但整個國家制度化水平很低，資本介入到政治權力縫隙中的機會和空間就會瘋狂生長。人類現代化發展的歷史經驗表明，賄選的發生是從局部民主化、不完全民主體制向成熟的現代民主政治體制轉型過程中的必然現象。競爭空間的存在是賄選得以粉墨登場的前提條件，賄選實質上是權力一元主導的選舉格局受到資本力量的沖擊，市場和社會力量進入政治生活的舞臺并逐步顯示自身影響力的結果。我國的選舉制度已經發展到了一個全新的階段，即突破傳統的選舉權力和選拔權力被全面壟斷的格局，演變到高度重視公民的選舉權利和被選舉權利的階段。這個階段也是賄選等選舉亂象最有可能大行其道的時期。在我國，執政黨和政府以為人民服務為宗旨，代表最廣大人民群眾的利益，應該堅決杜絕精英和富人俱樂部對人民整體權力的侵蝕，真正實現人民當家作主。因此，絕不允許賄選破壞社會主義民主政治建設的成果，損壞社會主義民主的政治聲譽。而賄選又是民主發育不充分、民主程序不完善階段遭遇社會成長、民眾權利意識空前高漲的時空錯位的產物，只有通過引導和培育民主力量，完善選舉制度和民主程序，規范選舉過程，我們才能有效降低賄選的諸種惡劣影響。唯有以民主政治和法治建設不斷升華選舉的境界，才可以有效避免賄選亂象的普遍發生。

注釋：

①⑥[英]J·S·密爾：《代議制政府》，商務印書館1982年版，第10、6頁。

② 秦前紅：《返本開新——遼寧賄選案若干問題評析》，《法學》2016年第12期。

③ 參見胡旭陽：《民營企業家的政治身份與民營企業的融資便利》，《管理世界》2006年第5期；胡旭陽、史晉川：《民營企業的政治資源與民營企業多元化投資》，《中國工業經濟》2008年第4期。

④ 沈壽文：《人大代表“賄選”的邏輯——“遼寧賄選案”的警示》，《東方法學》2017年第1期。

⑤ 徐湘林：《社會轉型與國家治理——中國政治體制改革取向及其政策選擇》，《政治學研究》2015年第1期。

⑦ 唐皇鳳：《價值沖突與權益均衡：縣級人大監督制度創新的機理分析》，《公共管理學報》2011年第1期。

⑧ 王長江：《民主是良好政治生態的要件》，《探索與爭鳴》2015年第6期。

⑨ 齊衛平、姜裕富：《國家治理現代化的法治思維》，《河南師范大學學報》（哲學社會科學版）2015年第4期。

⑩[法]讓—馬里·科特雷、克羅德·埃梅里：《選舉制度》，商務印書館1996年版，第124—125頁。

{11} 蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社2003年版，第214頁。

作者簡介：唐皇鳳，武漢大學政治與公共管理學院教授、博士生導師，湖北武漢，430072；梁玉柱，武漢大學政治與公共管理學院博士研究生，湖北武漢，430072。

（責任編輯 劉龍伏）endprint