國土資源檔案管理工作初探

楊玲+宋元

國土資源檔案是指在國土資源管理過程中形成的具有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄。國土資源檔案具有憑證作用和參考作用，它是國土資源管理發(fā)展歷史的真實、全面的反映，是國土資源管理部門維護自身權益的重要工具，是國土資源管理部門規(guī)范管理的基礎，同時也是國土資源管理部門積累和傳播國土資源管理知識的重要載體。國土資源檔案詳細記錄了土地、礦產資源等方面的利用情況，反映著國土資源性質、類別、權屬來源和變化過程，具有基礎性、永久性和法律性等特征，是國土資源管理部門開展依法行政、權屬管理、資源開發(fā)利用、防災避險、調節(jié)權屬糾紛等核心工作的重要依據。

2014年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《<關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見>的通知》（以下簡稱《意見》），《意見》體現了黨和國家對檔案工作的高度重視和大力支持，是新時期檔案事業(yè)科學發(fā)展的綱領性文件。2015年4月，召開的中央國家機關檔案工作會議強調，貫徹落實《意見》是當前和今后一段時期機關檔案工作的主要任務。按照要求，國土資源部信息中心圍繞部機關各司局、各派駐地方的土地督察局、地調局及其他部屬事業(yè)單位開展了全面調查，基本摸清了國土資源檔案管理工作現狀、存在問題，并對做好今后檔案工作進行了深入研究，提出了解決對策。本文結合國土資源部淺析國資資源檔案的管理。

一、國土資源檔案管理工作現狀

1.組織架構

國土資源部成立后，檔案工作堅持統一領導，分級管理。明確要求辦公廳一位副主任分管檔案工作，同時辦公廳內設秘書處（檔案處），配備專職檔案人員1人。部機關各司局由綜合處統管本司局形成檔案，并指定一名兼職檔案員負責文件的整理和歸檔；土地督察局檔案工作歸口辦公室管理，辦公室設專職檔案工作人員，其他各處室設兼職檔案員；部屬事業(yè)單位和地調局屬單位文件歸口辦公室管理，項目檔案歸口項目管理處室管理，財務檔案歸口財務部門管理。

2.制度規(guī)范

國土資源部辦公廳先后制定了《國土資源部歸檔文件整理辦法（試行）》、《國土資源部音像資料管理辦法》、《國土資源部科技項目管理辦法》、《礦業(yè)權立卷歸檔規(guī)范》、《國土資源部機關檔案管理歸檔》和《國土資源部文書檔案保管期限表》、《國土資源部照片檔案管理暫行辦法》、《國土資源部重大建設項目檔案驗收實施細則》、《關于加強直屬單位檔案工作的通知》、《國土資源業(yè)務檔案管理辦法》和《國土資源文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表》、《國土資源部機關歸檔文件整理辦法》等管理規(guī)章制度，加強對部機關各司局及其他所屬事業(yè)單位的檔案工作的指導。各單位也根據業(yè)務需要，制定了相關管理制度，規(guī)范本單位檔案管理工作。

3.信息化建設

近年來，在信息技術高速發(fā)展的大背景下，國土資源部信息中心依據《數字檔案室建設指南》及相關標準規(guī)范，結合國土資源檔案管理實際情況，按照“國土資源云”建設框架體系，在2016年建設了國土資源數字檔案管理系統，該系統具有檔案資源的收集、元數據捕獲、登記、分類、編目、著錄、存儲、數字簽名、檢索、利用、鑒定、統計、處置、格式轉換、移交、審計、用戶管理、權限管理等基本功能，實現檔案管理各業(yè)務環(huán)節(jié)的自動化、網絡化。通過建設國土資源數字檔案室管理信息系統，開發(fā)與辦公自動化系統、業(yè)務審批系統的歸檔接口，整合檔案資源，建成以數字資源為基礎、安全管理為保障、遠程利用為目標的國土資源數字檔案資源管理體系，將國土資源行政管理過程中形成的信息資源資產化、檔案化，永久保存、長期可用，實現“十三五”期間部機關檔案資源“數字化”、檔案實體“虛擬化”、檔案管理信息化、信息傳遞網絡化和檔案利用知識化的總體目標。

二、國土資源檔案管理工作存在的問題

1.缺乏人員支撐，依法履職能力不足

國土資源檔案管理迫切需要理順機制體制。國土資源部成立時，辦公廳內設秘書處（檔案處），配備1名專職檔案人員，重點管理部機關檔案，對直屬單位和系統檔案工作業(yè)務指導薄弱。事業(yè)單位除少數配備專職檔案人員負責文書檔案的歸檔工作外，其他均為兼職檔案員，其中專職從事檔案工作的人數不足1人。同時，檔案管理人員不固定，常常是剛參加培訓又被調離崗位，工作持續(xù)性差。檔案管理是一項專業(yè)性極強的業(yè)務工作，制定檔案相關標準規(guī)范、存量檔案數字化、增量檔案電子化等工作需要熟悉檔案和信息化工作的專業(yè)技術人員，而專職檔案人員全部是管理編制，管理人員難以勝任技術工作，管理崗位難以激勵工作人員業(yè)務提升，不利于檔案工作的業(yè)務總體發(fā)展。

2.制度建設不完善

加強檔案管理工作必須完善相關制度和標準。國土資源部相關制度和標準不健全，如2001年廢止了《全國土地管理檔案工作暫行規(guī)定》以后，新的規(guī)定一直未出臺。2005年發(fā)布的《礦業(yè)權檔案立卷歸檔范圍》（行業(yè)標準）在調研中被多次提及，亟待修改。目前，缺少指導國土資源系統的專業(yè)檔案管理制度和標準，在實際工作中造成了嚴重的信息不對等，只能是業(yè)務部門交什么管什么，檔案部門收多少管多少，管理上呈現“一邊倒”的局面。與此同時，由于社會需求推動，部分省已經先行一步，分別制定了本省的管理制度和標準，有的走在前面的省已經開展存量業(yè)務檔案數字化工作，標準不盡相同，對今后的統一管理、共享檔案資源造成障礙。部分專業(yè)檔案未能及時歸檔，與制度建設滯后、缺少歸檔依據有很大關系。

3.檔案信息化建設相對滯后，共享服務能力亟待提高

目前，國土資源部檔案信息化建設存在統籌力度不夠，數據存儲分散，共享服務困難等問題。檔案管理系統建設時間較早，在當時的檔案管理信息技術構架下，只針對文書類電子檔案進行管理，未考慮與業(yè)務審批系統集成整合，對于業(yè)務審批系統中產生的專業(yè)類電子數據無法按照檔案管理要求進行數據整理、編目、歸檔等電子化管理。由于缺乏統一規(guī)劃以及歷史遺留原因，造成文書類電子檔案、業(yè)務審批系統電子檔案、聲像電子檔案分別由辦公廳、信息中心、宣教中心和國土資源報社存儲，檔案資源無法統一管理調配。由于公文處理系統和檔案管理系統未完全對接，加之部檔案管理系統缺少資源捕獲、智能檢索等平臺，難以實現檔案資源共享。

三、國土資源檔案管理工作的對策

1.完善體制機制

解決國土資源檔案管理工作中一系列突出問題，當務之急和關鍵是建立在部統一領導下的檔案部門歸口負責、各方面共同參與的檔案體制機制，確保分工明確，各司其職，密切配合，形成合力，這需要明確國土資源檔案工作業(yè)務支撐機構，加強頂層設計。同時，檔案工作是一項專業(yè)性較強的業(yè)務工作，制定檔案相關標準規(guī)范、存量檔案數字化、增量檔案電子化等工作需要熟悉檔案和信息化工作的專業(yè)技術人員承擔，因此，應將檔案人員明確為專業(yè)技術崗位，在職稱晉升、待遇等方面與專業(yè)技術人員看齊，加大對檔案業(yè)務培訓機會，從而才有利于檔案人員的選拔和培養(yǎng)。

2.完善檔案管理辦法和技術標準

結合國家檔案局修訂《歸檔文件整理規(guī)則》《機關檔案工作規(guī)定》等修改完善我部相應規(guī)定；抓緊制定完善國土資源部專業(yè)檔案分類方案、歸檔范圍；加快研究科技檔案（重點是重大專項和科研項目檔案）的管理辦法；根據國家檔案局電子檔案管理辦法出臺情況，適時擬定我部電子檔案管理辦法、歸檔標準等。從國土資源部層面，研究制定國土資源檔案管理制度和標準，統一制度、統一標準，實現全國國土資源檔案的法制化、標準化、規(guī)范和管理，為社會提供國土資源檔案服務。

3.大力推進檔案信息化建設

將數字檔案室建設納入“國土資源云”整體規(guī)劃，對各類業(yè)務審批系統進行改造，開發(fā)相關數據集成應用接口，實現與數字檔案室的無縫銜接，對其他相關系統中已有的信息資源進行整合，并按照檔案管理要求盡快進行歸檔，實現對文書檔案、業(yè)務檔案、科技檔案和聲像檔案等各類檔案的統一管理，爭取“十三五”期間全面完成檔案數字化工作。同時，依托“國土資源云”建立的覆蓋部機關、國家土地督察局機構及部直屬單位網絡平臺、數據交換平臺，加強檔案利用渠道，拓寬檔案服務對象和范圍，實現檔案資源數字化、檔案實體“虛擬化”、檔案傳遞網絡化和檔案利用知識化；同時要把部門戶網站、政務微博、政務微信等新興發(fā)布平臺的信息歸檔提上日程。

（作者單位：國土資源部信息中心）endprint