加快推進我國財政庫底目標余額管理制度建設

費兆奇+楊曉龍

十八屆三中全會提出，要深化財稅體制改革、建立現代財政制度。這其中，國庫集中收付制度和庫底資金目標余額管理就是國庫管理現代化的重要標志，它對于建立我國現代財政制度、促進國家治理能力和治理體系現代化，提高財政資金使用效率具有重要意義。經過十多年的改革實踐，以國庫單一賬戶體系為基礎、國庫集中收付為主要形式的現代國庫管理制度，已經成為我國財政資金管理的基礎性制度。然而，我國國庫資金的應用中仍然存在諸多問題，其中最突出的表現之一就是，年底突擊支出造成國庫資金出現支出的峰值，其余月份則有大量資金閑置于賬戶之中，財政資金支出在時間分布上極為不均衡。總結過去我國財政資金運用中的教訓，實施財政庫底目標余額管理十分必要。在多年的國庫資金管理體制改革中，為實施財政庫底資金目標余額管理創造了條件，但同時仍存在一些亟待優化調整的方面。

基礎因素分析

有利因素

從總體基礎環境看，我國實行庫底目標余額管理的條件已經日趨成熟和完善，主要有利因素：

法律依據明確。新預算法第五十九條規定，“各級政府應當加強對本級國庫的管理和監督，按照國務院的規定完善國庫現金管理，合理調節國庫資金余額”，這一提法首次以法律的形式對國庫現金管理做出規定，為建立國庫目標余額管理制度提供了法律依據。《中央國庫現金管理暫行辦法》規定，“中央國庫現金管理，是指在確保中央財政國庫支付需要的前提下，以實現國庫現金余額最小化和投資收益最大化為目標的一系列財政管理活動”，對國庫現金管理的目標也有了清晰的表述。《中央國庫現金管理商業銀行定期存款業務操作規程》對商業銀行定期存款方式的協調機制、工作流程和核算方法也做出了詳細規定，推進了國庫現金管理框架的建設。

預算管理環境更加嚴格。新預算法第四條明確要求政府的全部收入和支出都應當納入預算，對預算管理的口徑更加嚴格。預算調整的門檻也進一步提高，對經人大批準的預算，非經法定程序不得進行調整，各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出。預算編制的標準也更加細化，收入分為類、款、項、目，支出類分為類、款、項。預算的公開性進一步提高，要求預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表應當在批準后20日內由本級政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉移支付安排、執行的情況以及舉借債務的情況等重要事項做出說明。

技術基礎更加穩固。近年來，我國的信息化水平迅速提升，為財政資金的集中式管理提供重要技術支撐，開展庫底目標余額管理的技術條件日趨成熟。一方面，國庫會計數據集中系統和國庫綜合業務系統的系統功能持續完善，可以對國庫所有收入和支出按照不同的方法進行統計，精確度和效率大幅度提升。另一方面，國庫部門與財政、稅務、海關、商業銀行的聯網功能不斷完善，各部門間信息溝通顯著加強。

不利因素

發達國家的庫底目標余額管理給我國提供了較好的經驗，但目前的大環境決定了我國不能直接過渡至英美等發達國家當前的目標余額管理體制。

國庫現金波動相對較大。我國的稅制改革尚未完全到位，仍然處于持續深化調整階段，國庫現金的收支仍然缺乏規律。從收入結構看，相對于其他發達國家，我國的非稅收入比重較大，以土地出讓金為代表，這使得我國財政資金易受房地產價格波動的影響，規律性不強，易對庫底目標余額管理產生較大沖擊。從支出角度看，我國各項財政支出，尤其是大額轉移支付和“突擊花錢”的方式對庫存現金的波動影響較大，這使得我國對庫底目標余額的管理難度更大。

國庫現金管理貨幣市場工具手段缺乏。目標余額管理體制下需要多元化的貨幣市場工具作為調整手段，但目前我國國庫現金管理主要依靠定期存款，在庫存現金盈余或者短缺時，無法通過貨幣市場工具進行靈活調節，既保證國庫資金的流動性，又實現閑余國庫資金運用效率的提高。

國庫單一賬戶體系尚未完全建立。我國推進財政國庫管理制度改革已有16年，但截至目前國庫單一賬戶體系尚未完全建立。各級財政部門在商業銀行仍然開有大量的財政專戶。財政專戶的有利之處在于，提高了各個財政資金使用主體的資金支出的靈活性。但其弊病也十分明顯，主要有兩個方面：第一，導致財政資金分流，沉淀于商業銀行的財政專戶中。同時，由于財政專戶與國庫之間資金往來頻繁，也增加了國庫現金余額的波動幅度。第二，財政專戶資金名目多，長期合法游離于國庫之外，直接影響到財政政策與貨幣政策的有效調控。

國庫現金流預測能力不足。受經濟環境、政策制度和數據條件等的制約，我國的國際現金流預測仍處于探索階段，相關體制機制尚不完善。其中，我國中央財政雖已經按日進行預測，但是預測體系還不完善，在國庫現金管理中的重要性尚未充分發揮;地方財政預測起步較晚，相對中央財政更為滯后。

政策建議

隨著當前財稅、金融體制改革的步伐加快，客觀上要求國庫在經濟活動中發揮更大的積極作用，但傳統的國庫管理模式已經無法完全適應當前新形勢下的改革發展需要，國庫管理模式亟須優化調整和深化改革。按照國庫資金管理的安全性、流動性和收益性的基本原則，積極推進現代化服務型國庫建設，加快推進庫底目標余額管理體制機制改革，是促進國庫工作持續健康穩定發展的必然選擇。

循序漸進科學設定庫底目標余額，逐步過渡至最優庫底目標余額。庫底目標余額的確定應結合宏觀經濟形勢、財政收支狀況、貨幣政策等諸多因素，分階段、循序漸進推進目標余額管理體制機制的建立健全，逐步提升國庫現金管理的能力和水平。總體看，庫底目標余額管理改革可分為三個階段推進：

第一階段：2017～2020年。庫底目標余額設定為當期最優庫底目標余額的2～3倍。滿足國庫支付需要是庫底目標余額管理的首要目標，其次才是在國庫余額最小化的同時實現收益的最大化。鑒于當前我國宏觀經濟形勢復雜多變，經濟下行壓力加大，各種不確定性因素疊加，部分經濟金融風險向財政風險擴散轉化。所以，當前應以安全性和穩健性為基本原則，著重于熨平國庫現金波動和減少對貨幣政策的影響，而不宜以國庫現金的最小化作為首要目標。可考慮將庫底目標余額保持在最優庫底目標余額的2～3倍。對于本階段超過目標余額的資金可以商業銀行定期存款為主，因為介于目前我國金融市場的發展情況，可供選擇的投資渠道有限，同時商業銀行定期存款操作幾乎沒有轉換成本，且利率高于質押式債券回購的加權平均利率。endprint

第二階段：2021～2023年。庫底目標余額設定為當期最優庫底目標余額的1.5～2倍。隨著財政經濟趨穩、目標余額管理體制的逐步完善及現金流估算和預測水平的提高，可以進一步降低目標余額的規模，將庫底目標余額保持在當期最優庫底目標余額的1.5～2倍。隨著金融市場日趨完善和成熟，對于本階段超過目標余額的國庫資金可以定期存款存放形式存放于商業銀行，或投資于國債或國債回購等金融產品。

第三階段：2024～2026年。庫底目標余額設定為最優庫底目標余額水平。隨著對日均現金流較為準確的估算和預測，可將當期最優庫底目標余額設定為庫底目標余額。本階段要求能夠對國庫現金進行更加靈活、快捷的調節機制，貨幣市場工具流動性高于商業銀行存款，可以較快地熨平國庫現金頭寸。因此，本階段可以進一步提高貨幣市場工具操作的力度，適度降低商業銀行存款的比重。

強化體制機制建設，持續完善國庫現金流預測機制和集中收付制度改革。深入研究國庫現金流的構成、流入和流出渠道，實時監測國庫現金流的最新動態，并及時更新預測結果。建立真正含義的國庫單一賬戶，從促進國家信息化發展的戰略高度，做好財稅庫銀外部溝通，積極推動財政支出聯網，實現信息實時交互，全面加快預算資金周轉速度，構建高效、透明的公共預算收支體系。持續收集、完善國庫現金流相關信息，充分積累歷史數據，構建國庫現金流預測數據庫系統，充分利用現有財稅庫銀聯網系統及國債管理信息系統，建立系統之間相銜接的國庫現金流預測體系，各相關部門及時更新、維護數據庫，為更加全面、準確、及時預測現金流打下堅實基礎。建立健全與人民銀行、稅務部門、發改部門及海關部門的溝通協調與資源共享機制，建立現金流預測定期匯報制度及反饋機制，實現財政收支實時信息的共享。

按照國務院確定的國庫管理制度改革的方向，加快清理整頓財政專戶，嚴格控制財政專戶的數量，逐步把財政專戶納入到國庫管理體系中，將所有財政資金的收支活動都統一集中到國庫單一賬戶體系中辦理。建立健全統一的非稅收入收繳管理體系，通過財政、稅收部門及中國人銀行的網路技術支撐，加快推進庫銀稅收收入電子繳庫橫向聯網工作，持續優化非稅收入的收繳流程。繼續強化收入收繳和資金使用的規范化管理，通過采取用款計劃執行進度考核等措施，進一步提高資金的入庫進度和制度效率，強化財政收支管理預算約束。

不斷豐富貨幣市場工具，增強國庫現金管理與貨幣政策的協調性。目前，我國國庫現金管理的貨幣工具缺乏，因此應進一步豐富和完善貨幣融資工具，如發行短期國債或現金管理券等各種短期融資工具。其中，短期國債由于具有安全性、流動性、靈活性等優點，可以較好地平衡年內出現的季節性國庫收支余缺，是重點考慮的貨幣市場工具。但需要注意的是，其一，操作工具期限應以短期為主，降低中長期債券的余額，以提高資金的流動性。其二，要求交易對手提供抵押、質押等擔保，確保資金的安全性。同時，國庫現金管理需要以流動性高、安全性強的貨幣市場作為平臺，當前應強化頂層設計，積極構建完善的市場結構，以擴大市場容量、豐富交易品種、創新交易方式為重點，加大金融創新力度，為國庫現金管理提供多樣化的操作工具和手段。

按照《中央國庫現金管理暫行辦法》的要求，進一步完善財政部和人民銀行兩大責任主體的協調機制，如建立庫底目標余額管理工作協調委員會，處理各種需要協調配合的事宜，確保各項政策的協調執行等。財政部將對國庫現金流的預測數據、發債規模與計劃、國庫現金管理操作的交易方式、工具、對象、時點及金額等數據，在操作前事先與中央銀行溝通。中央銀行結合自身預測和財政部門提供的相關信息，判斷未來市場上的流動性，在制定貨幣政策時將國庫現金余額的變動充分考慮在內。

強化國庫監督管理，健全法律法規制度。通過規范的監督程序和嚴格的懲罰措施，保障責任的履行和權利的實現。進一步強化預算約束和嚴控資金風險，加強國庫對預算收入退庫業務全程監督審核，建立財政、稅務、審計及人大財經委等部門的聯合監管機制，確保預算執行的公開、公平、公正。將國庫會計核算前臺業務中的事前、事中和事后監督分離出來，單獨設立國庫內部監督崗位，專門負責對國庫資金清算和會計核算過程的全程監督和控制。梳理出各業務環節風險點，制定相應的防范措施和操作程序，同時針對各風險點進行風險預警，切實提高國庫監督管理能力和效率。建立財稅庫銀監督工作通報制度，加強與財政、稅務、商業銀行等的溝通與協調，并在根據需要對國庫資金的監督情況進行通報，發揮國庫多部門的監督聯動作用。

從法律上明確各責任主體的職責邊界和業務邊界，理順各方的關系。細化目標余額管理的目標、主體、運作模式，做到目標余額管理有法可依。對目標余額管理的內容、范圍、手段及風險方法等做出限制性規定，嚴格防控目標余額管理中的各類風險。制定相關處罰制度，營造違法必究的氛圍，促進目標余額管理的規范化發展。

（作者單位：中國社會科學院金融研究所，中國工商銀行城市金融研究所）

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