加快推進旗縣金融扶貧機制創新

賈曼莉+高鴻雁++寶魯

摘 要：本研究針對內蒙古金融扶貧試點旗縣進行走訪、座談，通過扶貧辦公室工作人員的咨詢以及走訪農戶，力求找到符合內蒙古貧困地區實際情況的致貧的主要問題，扶貧的主要對象，金融扶貧的創新模式，總結金融扶貧取得的成果以及相應不足，以期為政府部門深度推進金融扶貧工作獻計獻策。同時，通過樹立金融扶貧創新典型（模式和地區），為內蒙古地區金融扶貧文獻資料的充實以及在全國范圍內扶貧經驗的交流做出貢獻。

關鍵詞：金融扶貧 創新 機制

國家要求2020年全面脫貧，在扶貧工作中要注意精準扶貧，特別關注西部地區、農村地區、民族地區、邊緣地區。內蒙古自治區第十次黨代會明確指出，脫貧攻堅是自治區全面建成小康社會的關鍵環節，是筑牢祖國北疆安全穩定屏障的客觀需求，是打造祖國北部邊疆亮麗風景線的必然要求，更是自治區黨委向貧困全面發起攻堅的沖鋒號。為認真貫徹落實自治區第十次黨代會精神，全面推進全區扶貧攻堅工程，內蒙古以省級領導干部聯系貧困旗縣工作為龍頭，在全區38個省級領導干部聯系貧困旗縣和其它19個自治區扶貧開發工作重點旗縣實施“金融扶貧富民工程”。本文在對科爾沁左翼中旗、巴林左旗、涼城縣金融扶貧進行走訪、座談基礎上，圍繞貧困旗縣的金融創新模式來探討貧困地區金融扶貧取得的成效及存在的困難，樹立金融扶貧創新典型（模式和地區），從而在政策建議、體制創新方面對地區金融扶貧工作有一定的借鑒和指導意義。

一、貧困旗縣金融扶貧主要做法及經驗

（一）堅持“四方聯動”，抵押不貼息，扶持主導產業穩步發展

科爾沁左翼中旗（簡稱科左中旗） 是全國縣級行政區域蒙古族人口最多的旗縣，也是全區33個牧業旗縣之一。2011年3月被列為國家扶貧開發工作重點旗、自治區革命老區和通遼市扶貧增收重點旗。按照“政府主導、扶貧承擔、農行支持”的原則，為降低貸款風險，創新擔保方式，采取反擔保、小組互聯保等擔保形式，旗扶貧辦、旗農行與蘇木鄉鎮、嘎查村簽訂四方協議書。明確各自責任和義務，保障金融扶貧貸款運行流暢、安全、有效。扶貧辦主要做好全旗“金融扶貧富民工程”的組織協調，監督實施等工作； 旗農業銀行主要做好政策宣傳、業務培訓、貸款戶的選擇審核、貸后管理工作；蘇木鄉鎮負責做好組織嘎查村推薦、審核，指導嘎查村和貸款戶發展主導產業；嘎查村主要做好金融扶貧貸款的篩選審核，并做好各項服務工作。

科左中旗針對貧困面廣、貧困程度深、資金需求量大的客觀原因，結合部分“三到村三到戶”項目嘎查村（自治區黨委、政府決定從2014年到2017年，在全區確定的2834個貧困嘎查村及確認的貧困戶中，開展規劃到村到戶、項目到村到戶、干部到村到戶工作，簡稱“三到村三到戶”）實際，創新與農行的合作，根據前期精準扶貧考察和確定的對象，給予金融扶貧重點支持，實現與精準扶貧有效銜接，采取只抵押不貼息的措施，實施抵押45萬“三到村三到戶”的項目資金，10倍左右擴大資金效益，每個項目嘎查村投放信貸資金450萬元左右，每戶申請辦理3-5萬元貸款，可以循環使用3年，解決貧困戶資金短缺問題，扶持主導產業穩步發展，充分發揮扶貧專項資金引領帶動作用。貸款3年到期之后又可以把抵押資金45萬元拿出來投入到其他產業發展等項目上，確保建檔立卡貧困戶重復受益，實現貧困戶脫貧致富有“雙保險”。

（二）推進 “杠桿式”扶貧模式，支持貧困戶發展扶貧產業

巴林左旗屬半農半牧、農牧結合地區，是全區31個國家扶貧開發重點旗縣之一。截至2015年底，全旗共有貧困嘎查村78個，建檔立卡貧困戶13763戶，貧困人口35541人，全旗貧困人口發生率達11.84%。在確定了貧困村和扶貧產業后，為了提高扶貧資金使用效益，該旗著力推廣“杠桿式”扶貧模式，將扶貧資金以定期方式存入金融部門作為風險抵押，協調金融機構放大貸款規模，向貧困村投放5 -10倍于風險抵押金的貸款總額，支持貧困戶用于發展扶貧產業。這種資金使用方式將過去無需進行償還的扶貧資金，變成了有償使用，困難群眾的責任主體意識更強，發展產業的精細化程度更高，也更加符合農村牧區的改革發展方向。幾年來累計發放“杠桿式”扶貧資金達2. 8359億元，同時將“杠桿式”扶貧從“整村推進”、“三到村、三到戶”項目擴到大扶貧互助資金實施范圍，均收到顯著成效。2013年，全旗試點嘎查村增加到13個，抵押資金995萬元，累計發放貸款3379萬元；2014年，全旗“杠桿式”扶貧范圍進一步擴大，全旗已達到62個嘎查村，抵押資金達到3745萬元，計發放“杠桿式”扶貧貸款13962.5萬元；2015年全旗又有8個“三到村、三到戶”嘎查村開展“杠桿式”扶貧模式，抵押資金3030萬元，已經發放貸款1.1億元。

（三）探索實施“動物資產抵押”貸款新模式，推動全縣“金融扶貧富民工程”的實施

2015年，涼城縣針對全縣農牧民專業合作社、種養大戶擔保難、抵押難、全縣工程進度緩慢的實際，在市農業銀行的大力支持下，探索實施了“動物資產抵押”貸款新模式，大大地激發了農民申請貸款發展優勢產業的積極性。在實施“動物資產抵押”貸款新模式中，涼城縣首先通過了《涼城縣動物資產抵押登記管理辦法（試行）》，為動物資產抵押貸款提供了法律依據，同時明確規定縣畜牧局為動物資產登記管理部門，通過銀行部門對貸款申請人的資產負債狀況、營銷模式、資金流水狀況等情況進行調查核實，并報上級部門審批，待上級審批通過后，農業銀行將根據貸款申請人的貸款金額、抵押物價值等發放貸款，通過“動物資產抵押”從而較好地推動了全縣“金融扶貧富民工程”的實施。

二 、金融扶貧創新機制存在的問題

（一）金融機構發放貸款的門檻高、利息高、手續繁瑣

門檻高。進行金融扶貧的合作金融機構在實際貸款發放審核中，對農牧民的信用審查體系并沒有顯示出足夠的個性化特別對待，尤其是與政府合作期滿，立刻按照正常審批程序處理，包括嚴格的年齡限制、嚴格的信貸限制，而這些做法使得處于貧困狀態的農牧民在貸款中處于極度劣勢的地位，導致金融扶貧創新沒有可持續性。利率高。部分金融機構利率太高，如“杠桿式”金融扶貧創新項目合作的農村信用社利率高達9.03%，同期中國農業銀行內蒙古分行的利息為6.009%，我國一年期國家公布的貸款基準利率為4.75%。農牧民通過正常途徑無法獲得貸款，得到政策支持貸款利率又過高，打消了貧困戶貸款的積極性。手續繁瑣。貸款正常的流程需要信用評級以及相關若干個流程，但是對于許多貧困農牧民來講，自身的文化水平低，對相關流程以及金融常識了解較少，過于復雜的貸款審批手續容易讓他們望而卻步。巴林左旗扶貧辦的工作人員表示，很多貧困農牧民由于購買生產資料，人均已經有10萬元左右的貸款。在這樣的條件下，發放貸款的銀行在房貸時用嚴格的信用評級評定后，這一類最需要資金的人無法獲得貸款。這樣貸款的精準到位就很難實現。

（二）農牧民對金融創新的漠視

農牧民由于生活條件和生活環境等因素造成普遍缺乏安全感，加上對于擔保、抵押類金融知識的缺乏，害怕因為貸款不能及時償還而一無所有。涼城縣所做的“動物擔保”的嘗試，目前絕大多數的貸款額是分發給規模較大的牧場和企業，效果十分明顯。而對于重點扶植的貧困家庭及個人，擔心自己的幾頭羊幾頭牛都無法剩下，所以，普遍表現出對這種金融創新的漠視甚至是反感。這一舉措先在華盛牧場進行了試點運行。如試點華盛牧草的農民李福和以自家350頭奶牛作為抵押，申請貸款150萬元，用于棚圈建設、發展養殖規模、購買草料等，與伊利公司簽訂牛奶收購協議。僅2015年奶牛規模已發展為520多頭，到2016年底，幾家大的農牧場積極與其進行項目合作，效果極佳，既帶動了周邊農民增收，又加快了當地畜牧業的發展，前景廣闊。但是真正需要支持的貧困農牧民反應始終平淡，截止到2017年6月末，進行“動物擔保”貸款的僅有兩三家。

（三）金融機構參與金融扶貧較為單一

金融扶貧機制相對單一地通過商業銀行去實現，沒有充分發揮其他金融機構在金融領域的輔助和補充機制，如小額貸款公司、小額擔保公司、保險公司為扶貧對象量身定做的保險產品等，以及在金融機構體系中針對扶貧開發的金融功能和金融工具。商業銀行作為金融系統中樞，產生了金融信息和功能發揮上傳下達的重要功能，是內蒙古金融扶貧的主要支撐力量。但是對于主要金融扶貧對象——具體農牧民來講，有很多自身致貧的特殊性，如牛羊價格的不穩定就是其中主要因素之一，這種情況可以配合金融衍生產品期權和期貨達到保值增值的效果，這樣處于貧困狀態的農牧民不用再擔心市場價格的波動，只要負責不斷擴大種植養殖規模即可。

三、金融扶貧創新建議

（一）保持扶貧金融政策落實的連續性

建議政府能夠出臺持續性政策，如金融補貼、利率優惠等等，對于能夠參與到金融扶貧并能夠一直堅持的金融機構給予一定程度的政策傾斜以及鼓勵，尤其是可以采取累計政策，對金融扶貧創新機制的持久性和可持續性有極大的好處。

（二）加強對貧困人群金融基礎知識的普及

傳統保守觀念的特征對借錢（貸款）是非常排斥的，加上對抵押、擔保等金融名詞的不了解，會讓貧困農牧民直接產生恐懼效果。建議在不影響正常生活和勞作的前提下，強化對農牧民金融基礎知識培訓，對于創新機制或創新產品可以用通俗易懂的方式進行說明，必要的時候，可以專門從農牧民群體里挑選出部分接受能力快的人，專門負責此類業務的講解。

（三）建立金融風險分擔機制

針對貧困地區產業基礎薄弱、信用環境不完善、經營風險高、服務成本高等情況，要調動金融機構扶貧的積極性，建立金融風險分擔機制。應進一步完善扶貧貸款的擔保、風險分散和補償政策，建立風險補償基金。更精準滿足建檔立卡貧困戶生產、創業、就業、搬遷安置等各類貸款需求，對扶貧服務的主辦銀行予以制度傾斜。著力提升金融精準扶貧效率，最終形成以信用評級為金融扶貧基礎，大眾培養金融信用意識，防止道德風險的發生；商業銀行為擔保和發放貸款主體，中小貸款公司根據特殊需要進行輔助，實現真正想要脫貧的人能夠及時獲得資金支持；以保險公司和金融補償基金進行風險事故發生后的補償機制，讓貧困農牧民即使遭受自然災害等風險依然可以保障正常生活并挽回損失；通過期貨公司及系列輔助金融機構的產品設計，為貧困對象減少價格劇烈波動帶來的市場風險，專心研究種植和養殖技術，迅速致富。在自治區范圍內形成多層次立體，功能多元且相互配合的金融扶貧創新模式。

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（作者單位：1.內蒙古師范大學經濟學院；2.3.內蒙古自治區發展研究中心）

責任編輯：張莉莉