我國精準扶貧績效考核指標體系構建研究

胡善平+杭琍

摘要：基于精準扶貧研究的文獻梳理，依托貧困與反貧困理論分析總結了精準扶貧指標體系研究的基本趨向和主要內容，以此為基礎研究了構建精準扶貧指標體系的主要方法，構建了涵蓋資源投入、過程管理、績效考核等因素在內的綜合指標體系。以安徽S縣精準扶貧評估為例進行了實務檢驗，基于實務工作的經驗積淀和反饋，總結了精準扶貧績效考核指標體系適用方面存在的實體性、程序性阻隔因素，提出了下一步修訂應注意的事項。文章提出完善精準扶貧指標體系必須進一步貫徹參與性原則、整合性原則、可計量原則及系統性原則，以推動政府治理的有效性及精準扶貧工作的科學性、精密化和效益化。

關鍵詞：精準扶貧；績效考核；指標體系

中圖分類號：F323文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2017）04-0082-09

為全面落實“十三五”規劃所設定的各項任務，讓廣大人民群眾共享改革發展的成果，消除貧富差距、避免代際貧困固化，踐行社會主義共同富裕的政治承諾，黨和國家先后出臺系列政策性文件，在全國掀起了精準扶貧攻堅戰。此次扶貧工作與過去扶貧工作的重要區別在于精準，所謂精準在于目標定位準確、扶貧策略匹配，強調從提升扶貧對象自身抗逆力視角出發即基于挖掘貧困戶的潛能、自身優勢資源以構建其自我維護、自我發展的生態系統，從而徹底擺脫貧困束縛，避免傳統扶貧所存在的貧困依賴等系列問題。隨著扶貧工作的不斷深入、細致，國家扶貧識別對象正由過去的縣域識別、村落識別逐漸向村戶識別轉型；由區域連片開發、產業發展實現整體推進式結構變遷向一戶一策個案管理、精準施策轉變，由此開啟了中國特色扶貧開發2.0時代。

一、問題的提出、文獻綜述和理論基礎

（一）問題的提出和文獻綜述

通過中國知網進行文獻檢索，檢索項設定為精準扶貧，并以題名為檢索項共收集相關文獻12247篇；檢索項設定為精準扶貧與指標體系，共檢索到相關文章22篇。這些文獻從時間跨度上來看，主要集中在2013年之后，且文本顯示呈現出政治倡導、媒體宣傳、學界因應等規律性特點。運用可視化技術進行相應處理，將有關精準扶貧考核指標研究的相關文獻整理如下（見表1、圖1）。

精準扶貧是粗放扶貧的對稱，是指針對不同貧困區域環境、不同貧困農戶狀況，運用科學有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。從詞源分析的角度來看，精準扶貧屬于扶貧的下屬概念，是對扶貧工作的升級和完善，目的在于避免傳統扶貧工作所存在的不足，真正實現扶貧主體的自身能力提升和反貧困社會支持系統的構建。通過近30年的不懈努力，我國扶貧工作取得了舉世公認的輝煌成就，但是，長期來的貧困居民底數不清、情況不明、扶貧措施針對性不強等問題較為突出。這是精準扶貧得以提出的現實緣由。

通過語義路徑及關聯分析（見圖2），不難發現現有文獻研究主要圍繞以下幾個主題展開相應論述。

精準扶貧的功能分析。部分學者從政治權威性、共享經濟以及社會公平的角度提出了精準扶貧對于反貧困的意義和價值[1]。部分學者運用社會分層、相對剝奪以及人力資源儲備理論分析了精準扶貧對于社會穩定、經濟發展的重大意義[2]，并具體分析了精準扶貧的正義論價值，體現了很強的價值介入和人文關懷性。

精準扶貧實務工作經驗總結。部分學者在地方性實務工作的基礎上，梳理了一些具有本土化色彩的扶貧工作典型模式，強調必須從資金、金融、財政、人員培訓等方面構建全社會的扶貧社會支持系統。總結出項目開發型、勞動力轉移培訓、易地扶貧、革命老區和信貸扶貧等工作模式并建立了相應的定性、定量考評機制[3]。

精準扶貧體制路徑構建研究。扶貧行為作為國家治理的重要方式，突出了自上而下行政介入的屬性，涉及動力源開發、項目設計、行為介入及策略選擇、績效考核等有機構成要素。現有研究大多根據既定資源束縛，力圖通過系統的優化組合以實現體制創新[4]。政府、市場、社會組織等主體的聲音比較強烈，扶貧對象的主觀感受和評判沒有得到很好的體現；這些研究通常強調從外部植入社會支持，忽視了主體自身能力的構建以及其所處社會生態系統的整體改良[5]。

（二）精準扶貧績效考核指標體系構建的理論基礎和發展趨勢

實務工作的開展離不開理論范式的支撐，庫恩、特納等一批學者認為理論范式能夠對經驗事實加以很好地界定并具有不斷革新的特征。精準扶貧實務工作的有效開展離不開有關貧困原因、貧困影響因素等方面的基本界定。涉及這一主題的理論范式主要有貧困理論、反貧困理論。

學界從貧困的定義和標準、類型以及測量等方面展開了富有成效的研究。馬爾薩斯認為貧困自身是貧困的原因，社會制度方面沒有責任。馬克思在《資本論》中爭鋒相對地提出了“貧困的制度性原因”，認為貧困者唯有砸碎自己身上的枷鎖才能獲得解放。納克斯的貧困惡性循環理論、納爾遜的低水平均衡陷阱理論均強調貧困所具有的負向功能，認為貧困者通過自身努力難以擺脫貧困的生成機制。阿馬蒂亞·森從交換權力的視角論述了微觀主體脫貧的政治、經濟、社會多元權利構建配套問題。經濟學家舒爾茨認為人力資本構建是脫貧的管理環節，國家必須加強對貧困人口的教育投入和權力保障。劉易斯從文化傳遞的角度分析了貧困文化的形塑功能，認為必須消解貧困文化的生成機制才能實現脫貧的最終目標。

反貧困理論則著重從消除貧困的路徑、策略、效果評價等方面進行詳實的論述和研究。反貧困的路徑主要有資源配送模式、懲罰“機能障礙”模式、介入“機遇結構”模式；反貧困的策略主要有完全瞄準模式、不瞄準模式、部分瞄準模式三種類型，這些模式在效率、覆蓋面以及被扶貧主體認同等方面存在著一定的差異。

這些研究體現了強烈的時代使命感和價值介入性，對于豐富研究方向、深化扶貧工作機制、構建平臺體系具有積極的意義。理論分析的操作化可以為指標體系構建提供很好的支撐。但現有研究客觀上存在著注重理論推演和宣傳推介，輕績效評估和實際效果的實踐反饋；屏蔽主體感受和參與性等問題。為此，運用社會學、社會調查研究方法等專業理論構建具有一定普適性的考評指標體系，并進行相應的效度和信度檢測就顯得十分必要和關鍵。

二、我國精準扶貧績效考核指標體系構建的方法

績效考核指標體系構建比較常見的設計方法有成本效益法、成效系數法、層次分析法、模糊綜合評價法、數據包絡分析法、主成分分析法、聚類分析法等等。綜合以上方法并貫徹落實上文分析所強調的基本原則，結合社會政策制定基本程序和社會行動理論，課題組構建了精準扶貧的績效考核指標體系。社會行動理論認為，任何一個社會性行為都有四個方面的基本要素，分別為主體、目標、手段和環境。精準扶貧作為社會行動同樣包含著以上四個方面的內容。為此，指標體系構建必須具體考核精準扶貧的主體、目標、手段和環境等四個方面的要素。

第一，精準扶貧主體問題實質就是扶貧動力源開發的問題，通常來說，能夠作為扶貧主體的有市場（企業）、政府、社會群體以及社會公益性組織等，涉及政策配套、人力和財政投入等方面的問題。市場的逐利性限制了通過它進行扶貧開發的價值賦予和公正性。經濟學家斯密曾經說過：市場只能提高收入的平均水平而不能解決收入不平等的問題。為此，政府、社會組織的積極介入對于社會公平體系的構建就顯得彌足重要。

第二，精準扶貧目標問題主要關注扶貧對象自身能力、自我抗逆力的提升等問題，雖然它往往表現為物質獲得、生活境遇改善等方面。學界關于扶貧目標的設定是多層次的，有生存方面的、有安全方面的，但最終目標可以借用阿馬蒂亞·森的表述界定為個人自由的充分發展。“市場雖然很好地保護了個人相對于過程中的自由，但往往導致對人的能力的剝奪，從而剝奪了他的主動自由”，因此“我們應該更多地關注貧富差距和人們基本能力的喪失，用可分解的指標建立一個基于能力的綜合評估模型”。這些方面的論述和馬克思主義有關共產主義的論述有著本質上的切合性與一致性。

第三，就扶貧手段來說，主要表現為扶貧介入方案、介入策略以及執行方式等方面的要素構建。舊式扶貧之所以被詬病很大程度上是由于扶貧策略及方式方法的不確切性、與生態環境之間的脫嵌性，以及在識別、幫扶和管理等環節上存在的一系列問題。舊式扶貧存在上述問題源于對貧困的誤識，這種誤識是近現代西方啟蒙運動以來“發展”“進步”“征服”等現代性話語體系的衍生物。在現代性語境下，“貧困與反貧困話語倡導個體主義和自由主義的價值觀，以物質財富占有的多寡來界定貧困，以手段——目的的工具理性作為人們擺脫貧困的行為準則，以直線發展觀作為擺脫貧困的目標，通過技術進步、發展經濟作為脫貧的基本手段，同時還將貧困群體設想為越軌的‘他者，強調對窮人的規訓和管制。”[6]

第四，系統環境強調的是扶貧工作必須充分研判具體工作開展所處的政治、經濟、生態以及媒體環境，充分研判資源、規則等制度性因素的規制作用。必須堅持整合性、動態性視角進行相應項目的開發以實現目標系統的具體規定，從扶貧手段開發、項目評估和主體參與等方面提升服務對象的自我維持能力。

結合社會政策執行的一般程序和績效管理的流程，在充分總結國內外指標體系構建的合理建議的基礎上，通過專家訪談、德爾菲法、模糊層次方法，構建精準扶貧指標體系。根據李克特量表設計方法所確定的項目分辨力計算辦法，對項目的重要性進行五層次定序賦值，各層次重要性所對應的權重系數見表2。

這一指標體系具有四個方面的特點。

第一，強調績效考核的過程性，一級指標的設定基本遵循社會政策制定、項目執行的流程來設計，強調過程性材料的收集和整理，實時監控服務開展和項目績效，保障項目實施的公開透明。

第二，強調主觀指標和客觀指標的綜合運用，突出能力建設的考評以實現扶貧工作的根本目標。

第三，強調現代性技術的使用，通過“大數據”、現代社會調查方法的綜合使用構建精準扶貧數據平臺，以提升項目實施的針對性和追蹤檢測。

第四，注重扶貧對象外部生態環境、內在發展動力的優化提升并強調結合實際情況加以具體分析實現個案管理。

為進一步檢測指標體系的適用性，以下將通過專家訪談以及實務考證，以檢測指標體系的切合性。并通過精準扶貧項目評估的有利契機，進行項目權重的精細設定和指標效度、信度的檢測。根據公開、開放和價值中立設定的指標系統能夠保證其遵循科學邏輯的基本學術要求，這一體系的最終完善成型需要學界的共同努力以及實務工作的不斷驗證[7]。

三、精準扶貧績效考核指標體系的實務檢驗及總結——以安徽S縣扶貧評估為例

（一）安徽S縣精準扶貧績效考核指標體系的實務檢驗

課題組參加組織了安徽省L縣、C市、S縣等不同層級的精準扶貧第三方督查評估工作。督查工作綜合采取多階段隨機抽樣、全面普查、重點訪談等方法選擇對象，并輔之以隨機走訪非貧困戶的形式進行公正性、公平性調研。重點圍繞精準識別、精準幫扶以及幫扶措施實效等問題進行調查研究。具體程序為：第一步，相關層級職能扶貧辦開通全國扶貧數據庫，由調查組隨機抽取調查對象，綜合考慮經費、人員等方面因素的制約，按照隨機性、覆蓋率的不同等級等要求選擇貧困戶。第二步，入戶調查，村干部帶隊入戶后，調查小組按照入戶調查表、訪談提綱等工具指示開展工作，全程錄像，數據有異議的地方，由村干部補充說明以確保干部和農戶達成統一認識。第三步，對照大數據平臺，錄入修改經由鄉鎮、村級干部以及農戶確認變動的數據。現以安徽省S縣精準扶貧2016年第三方督查工作的數據為例（百分之五比例抽樣）進行說明（見表4）。

入戶調查所使用的工具主要有《貧困戶家庭結構式訪談提綱》《S縣精準扶貧評估指標體系》《扶貧手冊填寫說明》。這里以《貧困戶家庭結構式訪談提綱》為代表加以具體呈現（見圖3）。

（二）對精準扶貧績效考核指標體系運用的幾點總結

調查側重圍繞精準識別與扶貧措施是否精準、精準扶貧滿意度兩個方面的內容展開，分析扶貧工作的程序完備性以及覆蓋精準性問題。以農戶屬性、主要致貧原因、人均純收入、家庭成員人數、是否達到脫貧標準等重點指標變更率為重要參考依據評判基層扶貧工作人員的工作績效并將調查數據上傳精準扶貧數據化管理平臺。后續采用集中趨勢分析、回歸分析等專業統計方法對調查數據進行研究。不難發現扶貧對象致貧原因主要集中在因病、因殘、缺勞力三個方面，而且它們之間存在著高度的關聯性、呈現出相互強化的特征（見圖4）。

第一，民政系統篩選標準下農村貧困人員尤其是特困人群（傳統意義上的農村五保戶）應保盡保，針對這些扶貧對象能夠做到精準識別，精準幫扶。但貧困固化現象、致貧原因疊加、貧困代際傳遞現象比較嚴重，后續扶貧工作的任務將更加艱巨。現行政策下，行政主體工作性質與范圍指涉困難群體的行政科層體系主要有民政系統、農委系統以及扶貧專門系統等。扶貧對象按照扶貧專門部門的認定標準一般可以分為特困戶、貧困戶和一般貧困戶，前兩者能夠享受直接的物資幫扶，一般貧困戶所能夠享受到的直接物質幫扶因地而異，沒有統一的標準。這種分類方法對人群的劃分往往和民政系統有關低保戶、五保戶的傳統劃分存在交叉和錯位的現象從而造成民眾認知上的偏差和誤解，亟待成立統一的管理體系以專門負責扶貧工作，以避免多頭管理易導致的成本損耗等問題。

第二，因病因殘致貧所占比例較大，貧困的高齡化、空巢化、疾病化標簽性符號認同現象顯著。調查數據顯示貧困與家庭成員身體健康狀況、家庭勞動力數量這兩個因素存在很強的相關性，而與文化程度、性別等因素之間的相關性不太明顯。大病醫療救助及合作醫療制度的托底功能難以發揮。越是貧困的人群，政府越是應該加強疾病預防、進行托底醫療保障，將貨幣保障轉化為醫療保險保障。必須注意分析研判貧困戶的梯度化需求，在普惠性均等化扶貧政策的基礎上積極構建差異化的因應體系，進行個案服務管理。積極整合政府、社區、公益組織、專業服務團隊等多元化主體資源，構建責任邊界清晰的職責體系和轉接制度，實現對貧困戶的整合管理。

第三，對過程化管理的重要性認識不到位。部分人認為扶貧工作本身強調將有限的資源給予弱勢群體，以彌補其資本缺失、提升自身抗逆力。在此背景下突出過程化管理是不是在浪費資源，只要實質正義，扶貧戶認定程序上的瑕疵可以忽略不計。其實問題的關鍵在于如何平衡短期利益和長遠利益、單純扶貧績效和社會整體績效的關系問題。若如不經由必要的程序監督，僅僅依靠鄉村干部的主觀意志和好惡，難免會出現血源性、地緣性因素干擾扶貧對象篩選的現象。一旦存在這種可能，將產生非常惡劣的示范效應，推動尋租、腐敗行為的發生。讓扶貧工作在陽光下運作，可能會額外的增加一些運行成本，但可以節省后續的追查、監督運行機制構建的成本，從總體上來說在經濟效益上也是正向和劃算的。

第四，普惠性措施所占比例過高，消解了扶貧工作精準扶貧的真正意義，因戶施策難以實現，難以實現扶貧戶的精確個案管理。特殊性扶貧措施時滯性、刻板性導致難以提升貧困戶抗逆力。經濟學家波蘭尼認為，資源配置的手段主要有計劃、市場、互惠等模式。其中計劃性調控在缺乏有效監督的背景下往往難以避免行政力量對資源的控制，容易形成資源與權力支配之間的依賴關系，從屬人員通常通過依附性遵從來獲取資源配給，從而損害制度自身的公正性和權威。公民社會的建設能夠適應和滿足扶貧對象多元性的社會需求，彌補行政性計劃的僵化特色，能夠將自我責任發揮與社會責任擔當有機結合。從基線調查的數據來看，除了在金融信貸、土地流轉等方面的工作社會組織力量有所介入之外，在項目策劃、政策引導等方面難見社會組織的身影，扶貧工作的行政資源依賴性比較突出，社會力量整合介入的機制有待進一步的完善與強化。

第五，扶貧績效考評依據的信度和效度有待進一步的規范。現有考評機制的正向引導機制不夠健全。實務操作層面扶貧專門機構一般會對各市、縣（市、區）上報的自評情況，采取專項調查、抽樣調查、實地核查、隨機走訪、暗訪、第三方評估等方式，依據相關考核指標進行綜合評價，對考核對象實行百分制評價并形成考核報告。例如，安徽省規定對取得A級的市、縣（市、區）黨委、政府，由省委、省政府予以通報，所謂A級是指全額完成年度脫貧任務的。對連續兩年取得A級的縣（市、區）黨政主要負責同志在同等條件下優先提拔使用，但仍要繼續兼任現職，做到不脫貧不調整、不摘帽不調離；對未能完成年度扶貧開發目標任務的縣（市、區），按中央有關規定執行，并一律實行“一票否決”，對其黨政主要負責同志進行約談，且不予評先評優；轄區內出現被約談縣（市、區）的市，取消其A級評定資格。行政追查和考評機制的構建有利于督促行政官員重視精準扶貧工作。監督機制不健全極易導致數據失真，造成數據扶貧、扶貧冒進，同時也會造成不同財政能力地區政府以外部輸血的方式通過政府兜底保證出列村、貧困戶按照現有標準全部出列脫貧，導致忽視對貧困戶內在抗逆力的培養和潛能的開發。一旦政府輸血中斷，脫貧戶返貧的潛在可能比較高，這從根本上來說是違背精準扶貧的初衷的。

四、進一步完善我國精準扶貧績效考核指標體系的構想

共同富裕是社會主義的奮斗目標，在實現這一人類壯舉的過程中，政治、道義性原則的宣講固然重要，但其實際推進必須充分研判經濟成本和效益考核，必須尊重經濟社會發展的客觀規律和物質財富積累的現實性，必須準確研判扶貧工作具體環節存在的諸多現實性阻隔。通過考評指標系統的構建能夠實現服務過程的標準化，切實規范政府、市場以及社會組織的行為，從而最終實現脫貧的目標，構建貧困戶發展的能力支持系統，并從宏觀、微觀等多維視角出發整合多元主體力量，將政治道義宣講和經濟效益考量有機結合，基于現實性資源、物質稟賦等，運用市場、行政等手段推動扶貧工作，最終構建弱勢群體增能系統，實現社會的公平正義和良序運行。構建科學的精準扶貧指標體系能夠有效推進精準扶貧的精細化，將流程性、時間性和成本效益等因素納入指標體系之中，便于建構精準扶貧的動態化管理體系。

精準扶貧績效考核指標體系的構建必須將政治性及政策性考量、指標體系建構學科性等多元因素加以整合。根據價值中立和可測量、可驗證、可證偽的學科規范，構建精準扶貧指標體系必須進一步研究和貫徹以下四個方面的原則：一是參與性原則。指標體系的構建既要體現過程管理、績效考核的需要即資源投入主體方的目標達成性需求，同時也要關注被扶貧主體感受、認知等方面信息的收集考量，以切實評判工作實效、工作方式的切合性、本土適應性，避免其主體失聲。所以在指標設計時既要關注客觀性指標考量，也要關注主體性意見的表達和互動，必須將扶貧工作利益相關者尤其是扶貧對象、非扶貧對象的滿意度考量納入指標系統之中，真實、客觀地檢測扶貧工作的社會效益。二是整合性原則。在指標設計過程中，必須貫徹以人為本理念，涵蓋社會經濟文化、能力提升等多方面的構建，將國家治理性目標、科層化行政性任務和市民生活改善有機銜接。三是可計量原則。所有指標設計都必須體現為最終能夠加以測量，能夠用數據加以檢測和統計分析。應借用國際通用指標體系并進行本土化改造以具體檢測扶貧的過程和績效，從而為精準扶貧的成功范例提供數據支撐和考核依據。四是系統性原則。社會流動理論中結構性流動這一概念，泛指因為外部系統環境改變和社會變遷而導致的整體性變遷。為此在指標設計中，必須既要關注微觀層面的個人、家庭社會生活的改善，同時也必須關注經濟投入、文化轉型和產業升級等宏觀方面的要素。將微觀、中觀、宏觀、社會系統等方面要素加以有機整合。

精準扶貧的識別標準應盡快從單一的家庭收入衡量指標轉換為多維貧困指標，加快構建包含進入及退出機制在內的動態化管理模式。將收入基線調查、程序完備性、扶貧措施針對性、綜合績效考核等要素涵蓋在指標體系之中，全方位考評精準扶貧工作的成效。在認識上必須時刻把握精準扶貧工作的長期性、艱巨性。隨著扶貧工作的邊際效用遞減以及貧困現象由絕對化向相對化的不斷轉變，精準扶貧工作應該逐漸由缺乏性補齊向扶貧對象能力構建轉移，從社會資本構建等視角出發構建扶貧對象的能力體系。

對扶貧項目和資金的使用情況進一步加強核查，構建階段性審核機制。積極推進以政府主導、社會組織為主體的整合性扶貧主體建設。針對主要致貧因素，采取相應扶貧措施，以提升扶貧對象自身抗逆力、發揮其自身優勢為立足點，推動社區能力建設和資源整合。尤其要發揮企業、醫院等市場主體的技術和信息優勢，實現資源聯通和互補。增加專項工作經費支持，使差異化扶持措施更加精細。運用培力視角提升扶貧對象自身抗逆力。將短期溫飽型需求滿足和長期發展性需求有機集合，針對扶貧對象的個性需求采取個別化、差異化的精準扶貧措施，通過醫療保障、教育提升、社區建設、自組織化等方式構建其脫貧發展的長效機制和路徑。

增加扶貧項目整合性機制構建，破除扶貧項目碎片化現象。從資源依賴以及制度配置的角度來看，精準扶貧工作涉及到的動力源主體包括教育部、財政部、中組部、交通部等多個國家部委，在項目落地執行環節難免出現多頭管理的現象，為減少交易損耗和成本，必須構建由扶貧專門機構領銜，以扶貧對象能力建設為中心的整合性機制。從生態環境改善、主體能力建設和風險規避三方面提升完善扶貧對象的抗逆力體系，構建其自我效能、外部優勢、內在優勢相互配合的完整體系。

積極構建本土化扶貧體系。根據生態系統理論，從外部支持和自身潛能出發進行項目管理有利于實現扶貧工作的精密化和實效性[8]。應積極構建梯度考評指標體系，針對不同的責任主體設計不同的量化考評指標體系，切實落實行政村、鄉鎮、縣域、幫扶責任人等主體的責任，構建獎懲考核體系，推進扶貧工作的科學化、理性化建設。在政策、制度、資金上予以必要的支持，形成合力機制，推進精準扶貧工作個案管理體制和大數據平臺的建設和完善，推動農村困難群體幫扶政策的現代性轉型和政策因應[9]。進一步完善豐富表3所示三級指標體系的權重和具體界定，實現可操作、可測量的技術目標。通過中期、終期例行檢查和不定期抽查，在不斷試錯的過程中進一步完善相應指標體系，強化扶貧工作的規范化建設，不斷融入先進經驗，實現精準扶貧實務工作的理論化和抽象化。

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