PPP新格局

劉琳

落地率提高和市場走向規范，正在構造出PPP市場新格局。

短短三四年時間，中國已成長為全球最大的PPP市場。

近日，在由財政部和北京大學聯合主辦的“引領新常態，創新PPP發展實踐高層對話”會上，財政部副部長、PPP工作領導小組組長史耀斌介紹，經過近4年的改革創新，我國已經初步建立起一套包括法律、政策、指南、合同、標準在內的五位一體PPP制度體系，培養了一批專業人才和機構，推動了3批全國示范項目，初步建立了統一的PPP大市場。

在PPP市場快速發展階段，粗放發展模式的一些問題開始暴露。史耀斌表示，規范發展是PPP改革的關鍵。“規范發展、防控風險和可持續發展是當前PPP市場建設工作的重點，我們要以新發展理念為思想導向和行動指南，扎實規范做好基礎工作。”

多位受訪專家對《財經國家周刊》記者表示，落地率提高和市場走向規范，正在構造出PPP市場的新格局。

項目落地高峰

財政部PPP中心數據顯示，自2016年1月末至2017年6月末，全國PPP綜合信息平臺項目庫月均增長項目386個、投資額4842億元，PPP項目需求還在持續加大。

“最近兩年PPP市場同為快速增長，但重點有所不同。2016年雖然項目簽約率高，但落地率低，真正走進執行階段的更少，曾被詬病為市場虛熱。”中國財政科學研究院院長劉尚希表示。

伴隨著2017年PPP項目落地率的提高，“虛熱”的現象正在發生轉變。財政部數據顯示，截至2017年7月，全國PPP綜合信息平臺的入庫項目總數為13599個，總投資達到16.54萬億元。其中，已簽約落地的項目2134個，投資額為3.52萬億元，PPP項目的累計落地率為34.4%，比2016年末高出大約3個百分點。

單看2017年，PPP落地率提高得更為顯著。財政部PPP中心數據顯示，2017年上半年，PPP項目落地495個，投資額為1.24萬億元，落地率達到71%。

同時，下半年PPP的發展速度有望進一步加快。“從以往經驗看，PPP項目從發起到落地即進入執行階段所需要的時間一般在12個月左右。而2016年是PPP項目的發起高峰，因此即使按照之前的落地速度來看，2017年也會成為PPP項目落地即進入執行階段的高峰期。”安信證券分析師張龍預計，2017年全年將有7.68萬億的PPP項目落地。

隨著各項工作的推進，PPP項目的落地周期已開始縮短，落地的速度還在不斷加快。9月4日，金磚國家領導人第九次會晤通過了《金磚國家領導人廈門宣言》，其中強調金磚國家財金合作的重要性，包括分享PPP經驗、開展金磚國家PPP框架實踐以及探討成立一個新的PPP項目準備基金等。“這些舉措都會進一步促進我國PPP市場做大做強，從而帶動PPP項目的落地與執行。”劉尚希說。

國家發改委公布的下半年工作重點中提到，發改委將推動各地運用多種PPP運作模式，盤活存量資產，形成投資良性循環。多管齊下加大PPP項目推動力度，促進民間資本參與PPP項目。研究出臺進一步激發民間有效投資活力的政策，促進經濟持續健康發展。

警惕變相突破紅線

在PPP項目加速落地的同時，也存在重數量不重質量、重速度不重風險防控等粗放發展問題。

廣東省中山市采用PPP項目投資的長江路改造工程。

財政部曾多次警示，一些地方政府為了吸引社會資本和金融機構，快上、多上項目，支出責任固化；一些地方政府對財政支出把關不嚴、流于形式，虛化支出上限。

“支出責任固化、虛化支出上限，點出了PPP項目出現的新風險。”中國財政科學研究院副院長王朝才說。

2015年4月財政部曾發布《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（以下簡稱《指引》），提出了對財政可承受能力科學全面的評估方法，明確每一年度全部PPP項目占一般公共預算支出比例應當不超過10%。這條紅線的設定，旨在抑制地方盲目上馬PPP，減少無效投資。

“相對于前兩年‘偽PPP等現象，目前一些地方較為突出的問題是通過多種方式超越10%紅線，為超出財政承受范圍的PPP項目上馬開綠燈。”專家表示，少數地方政府財評不規范，有借彎道突破10%紅線的跡象，帶來未來的政府負債風險。比如，由于政府性基金支出預算沒有10%的紅線限制，有些地方將PPP項目中的政府支出責任，挪入政府性基金、設置為通過政府性基金予以支付，由此降低在一般預算支出中的占比。

另一些地方政府則施展文字游戲。中國財政科學研究院在《以共治理念推進PPP立法》報告中指出，一些地方對財政可承受能力的評估，只是針對單個項目實施，只要單個項目申報材料中的數據沒有超過一般預算支出的10%，就算通過論證。”

“有的是打時間差。”一位西部省份財政廳人士對記者說，比如一個項目剛落地，就發起另一個新項目，但地方只把新項目的政府支出責任算入當年支出預算。

之所以會出現這些現象，還是一些地方希望借助PPP的通道變相融資。目前這一問題已經引起了財政部等部門的高度重視。

“一些融資渠道和機制最終都存在馬甲、通道問題。大家可以看到的是，BT已經倒下了，平臺公司限制了，政府購買服務因為違規融資也被嚴厲監管，那么下一個會不會又因為變相融資讓PPP倒掉？”財政部一位人士說，“PPP是提供公共產品和投融資的新機制，如果它重蹈前面那些道路，對整個經濟社會發展都會帶來負面影響。”

規范放在第一位

正是因為PPP的重要地位與現實中的違規現象，財政部將“抓落地”與“強規范”并進。

進入2017年后，PPP監管政策密集出臺，財政部接連出臺“50號文”、“87號文”，列示各種地方政府違法違規舉債融資行為，加強引導和監督，防控地方政府性債務風險。

“對PPP來說，今年要把規范放在第一位，把控制風險放在第一位，把可持續發展放在第一位，PPP項目將會從純粹數量的增長轉向關注質量的提升。2017年可以說是PPP的規范之年。”財政部PPP中心主任焦小平對記者表示。

據記者了解，下一步財政部和國家發改委等部門在規范PPP項目上將雙措并舉，一是嚴格審批新增項目，二是篩查存量項目的合規性。

未來，規范的PPP項目主要包括存量債務轉化型PPP、存量符合國家“紅線”的PPP和增量符合國家“紅線”的PPP項目，只有這些項目才能以PPP方式得以推廣。

不盡合規但確實存在建設需求的PPP項目，政策上也將助其尋找出口。張龍認為，地方專項債將成為主要借力之舉。

2017年財政部啟動土地儲備專項債券試點，開始了“開前門”治理地方債的新途。“未來專項債有望成為地方政府舉債的主流模式，成為存量偽PPP和未來不適合做PPP項目的建設資金的主要來源。”張龍表示。endprint