農村土地流轉模式創新與現代農業發展研究

賀文華

(1.湖南區域經濟研究中心;2.邵陽學院 經濟與管理系,湖南 邵陽 422000)

社會政策與治理研究

農村土地流轉模式創新與現代農業發展研究

賀文華

(1.湖南區域經濟研究中心;2.邵陽學院 經濟與管理系,湖南 邵陽 422000)

農村勞動力轉移推動農村土地流轉,擴大農業生產經營規模。在農村土地流轉過程中出現了流轉模式的多樣化,不同的流轉模式有不同的績效,市場主導的流轉模式的績效最高。為了推動現代農業的發展,需要創新農村土地流轉模式,提高農村土地流轉績效。鄉鎮政府依托市場引導土地規范有序流轉,促進勞動和土地在城鄉間以及在農業產業內部的優化配置,推動城鎮化和農業現代化的協同發展。

農村土地流轉;土地流轉模式;農業現代化;農業規模經營;制度創新

一、引言

家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制是在總結提升小崗村改革經驗基礎上,逐步形成了我國農業基本經營制度,這個基本經營制度是整個農村改革所取得的重大制度性成果。

中央農村工作領導小組副組長陳錫文指出,可以從四個方面衡量農村改革的成敗,是否兼顧國家、集體、農民三者利益;是否契合農村和農業特點;是否真正調動農民積極性;是否能夠解放農村社會生產力。2016年是“十三五”開局之年,農業農村有很多新問題、新情況,同時也面臨新的發展瓶頸,特別是糧食在連續12年豐收之后,糧食生產從過去的總量不足轉變為結構性矛盾突出。處理土地問題的一個重大創新是把農民土地承包經營權分為承包權和經營權,實現集體所有權、農戶承包權和土地經營權分置并行,順應了農民落實所有權、穩定承包權、放活經營權的意愿,更有利于推動農村土地流轉。目前全國三分之一的土地已經流轉,全國2.3億戶承包土地的農民中,6 600萬戶或多或少流轉了土地,這為農業發展規模經營、加快農業現代化進程提供了有利條件[1]。因而需加快農村土地流轉制度創新,提高土地流轉績效,發展現代農業。農村土地制度改革不論采取什么方式,都必須保障農村土地集體所有制、守住耕地紅線、保護農民利益、提高農業生產率。以此為依歸,加快農業現代化進程。

二、推進農村土地流轉，推動農業規模經營

(一)農村勞動力轉移推動農村土地流轉

農村聯產承包責任制改革提高了農村生產力,極大地釋放農民的生產積極性,糧食產量連年增加,糧食產量從1978年的30 476.5萬噸增加到1990年的44 624.3萬噸;農民收入快速增加,農村家庭人均收入從1978年的133.6元增加到1990年的686元。隨著糧食產量增加,政府加大了對農業和農村的支持力度,以保護價敞開收購農民余糧,保護農民的種糧積極性和確保農民收入增加。但隨著糧食產量增加產生了兩個后果,一是沒有足夠的糧倉存貯糧食,并且收購的糧食產生巨額的保管成本,降低糧食品質,并伴隨拒收農民余糧的現象;一是收購連年增加的糧食產生巨大的財政負擔,甚或沒有足夠資金用于支付農民出售的糧食,出現打白條現象。

在這種情況下,農民生產經營農業的收益難以實現。因不能將糧食出售換取現金,則不能購置農業生產資料,如農藥、化肥、農具等,影響農業的再生產,在一定程度上影響農民種糧的積極性。與此同時,一部分具有一定知識儲備且家庭較富裕的年輕農民開始思考自己未來的職業選擇,而東部沿海地區的改革開放為農村勞動力流動提供了平臺。城鎮的拉力和農村的推力一起推動農村勞動力流動。

隨著農村勞動力轉移規模擴大,農業的生產經營方式也逐步發生演化,增加了現代農業設備的使用,并增加了農藥和化肥的使用量。部分地區的農村土地因農村勞動力流動而出現季節性拋荒,即從種植雙季稻到種植一季中稻。因農村青壯年勞動力的大量外流,農村土地拋荒現象日益嚴重,從農業基礎設施薄弱以及水利條件差的坡地向基礎設施完善和水利條件好的平地蔓延。農村土地的拋荒為促進農村土地流轉提供契機,也為進一步改變農業生產經營方式創造了條件。在勞動力流轉的初始期,留守農村的勞動力可延長勞動時間,用機器設備等資本替代勞動,以及增加農藥、化肥的使用量,糧食產量繼續增加;有的家庭之間以互助形式減少土地細碎化經營成本,提高經營效率。土地相鄰的兩個家庭結成互助組在生產中細化分工以及減少農具搬運次數都可提高生產效率。這一時期出現的土地流轉只是偶然現象。隨著農村勞動力轉移數量增加,拋荒現象日益嚴重,致使鄉鎮政府不得不花力氣干預土地拋荒,給予拋荒土地的承包者經濟處罰,以促進農村土地流轉。土地流轉后可獲取每畝200到300斤租谷的收益。但因經營農業的比較收益偏低,在城鎮的巨大拉力下,浩浩蕩蕩的農民工大軍繼續向城鎮轉移,出現了所謂的民工潮,而留守農村的勞動力出現了老年化、婦女化、兒童化的所謂“三化”現象。農村土地拋荒更趨嚴重,為農村土地大規模流轉提供條件。

糧食產量出現小幅波動,從1995年的46 661.8萬噸變為2000年的46 217.5萬噸;農民收入繼續增加,從1995年的1 578元增加到2000年的2 253元。在經濟高速增長時期, 因城市產業大發展使農民很容易在城市找到工作,農村勞動力大量外流,非農業收入逐漸成為農民工收入的主要來源。同時,城市產業的發展也需要土地,工商業資本下鄉引起地價上漲,其上漲幅度超過農產品價格的上漲幅度和存款利息率。如楊箕、水貝、大舊等發達地區的村民因拆遷、舊村改造以及房屋溢價而“一夜暴富”。

在這種情況下,農民不再把土地看作農業生產資料,而是看成一種可保存的資產,寧可荒蕪也不肯流轉。由于農村土地拋荒,土地租金失去了其存在的理論基礎,取消農業稅以及實施“退耕還林、退耕還草”就是迎合農民利益訴求的惠農政策。新農村建設以及新型城鎮化發展推動農村勞動力轉移規模擴大。農村勞動力轉移經歷了從農民到農民工再從農民工到市民的階段,現已處于農民市民化的關節點。新型城鎮化的發展推動農民群體分化,農民市民化為減少農村人口,促進農村土地流轉,擴大農業生產經營規模,轉變農業生產經營方式創造條件,有利于保障糧食安全,增加農民收入。糧食產量從2005年的48 402.2萬噸增加到2015年的62 144萬噸;農村家庭人均可支配收入從2005年的3 254.9元增加到2015年的11 421.7元,工資性收入從1 174.53元增加到4 600.3元;與2013年相比,工資性收入增加了947.8元,首次超過了經營凈收入,高出96.73元。農村勞動力轉移規模繼續擴大,2015年外出農民工16 884萬人,本地農民工10 863萬人,總量達27 747萬人。

(二)農村土地流轉促進農業規模經營,轉變農業生產經營方式

城鎮化發展、農村勞動力轉移以及農民市民化進程的加快為釋放農村耕地和農村住宅地創造了條件。農村土地流轉為實現規模經營,轉變農業生產經營方式,發展現代農業提供契機,主要體現為兩個方面,一是農村土地流轉規模擴大需以減少農村人口為條件,進而提高人均種植面積;二是農業經營規模擴大進一步推動農村人口減少,提高農村人口素質,轉變農業生產經營方式,發展現代農業。

1.農村土地流轉以減少農村人口為條件,促進人均種植面積增加

推動農村土地有效流轉的先決條件是城鎮化發展,城鎮化發展推動農村勞動力轉移和農民市民化,進而釋放農村土地。因而,實現農村土地流轉與城鎮化進程協調發展,并減輕農民對土地的依賴度,則要依靠社會保障體系的城鄉一體化建設以及公共服務均等化供給。還需全社會共同努力,消除一切歧視農民的政策和觀念,使農民真正享受國民待遇,共享改革開放的成果,實現人的發展。

由于資金的匱乏以及人口老齡化而帶來的巨大資金缺口,在短期內,依然難以實現城鄉一體化的保障體系,農村土地事實上依然承擔著農村人口最后的生存保障。農村土地作為一種生產資料,本沒有承擔養老的功能,然而事實卻是農村人口即使到了七、八十歲高齡,依然要通過耕耘土地來養活自己。在這種現實情況下,加之對未來不確定性的擔憂,農民不愿把自己承包的土地流轉出去,一定程度上抑制農村土地流轉速度的加快。在現階段,農村土地和農業還具有一種經濟戰略腹地的功能。農民工在城鎮尋找到工作的概率以及所得工資的高低會隨經濟周期的波動而變化。

在經濟衰退時期,農民工難以在城鎮找到工作。而未來的不確定性會隨著經濟全球化步伐的加快而更難預測,所謂的蝴蝶效應將更加頻繁。一個國家的經濟衰退將會影響其他國家的經濟增長以及經濟政策,如1997年泰銖貶值引發的東南亞金融風暴,2008年美國因次級債務危機發展而來的金融危機引發全球經濟動蕩。由于中國東部地區的高外貿依存度,這些事件對中國沿海地區的影響尤為劇烈,導致沿海地區企業的倒閉潮,進而推動農民工的返鄉潮。在城鎮失去工作機會的農民工回鄉生產經營農業,在農村蟄伏待機。因而,農民工能夠為緩解中國經濟波動做出貢獻,農村依然是中國經濟發展的戰略腹地。如果農民市民化進程推動過快,會引發中國經濟的巨大風險,甚至影響社會穩定。因而要減少農村人口,必先推動工業化發展,加快城鎮化進程,實現農民市民化。這都需要依靠經濟發展來支持,但不能人為過快的推動城鎮化進程,更不能為了土地流轉而把農民驅趕進城,把推動土地流轉變為一種圈地運動,掠奪農民的土地承包權益,損害農民利益。

在農村土地流轉過程中要守住農村土地承包經營權流轉的基本底線。在保障土地所有權歸屬不變和土地農業用途不變前提下還要保護農民的土地承包權益。避免農村土地承包經營權流轉中出現與法律要求和政策意愿相背離的現象甚至影響農業產業結構均衡和經濟可持續性發展。防止農村生產經營過程中“非農化”“非糧化”以及以圈地為目的工商資本下鄉而無視以提高農業產出率為目的農村土地流轉初衷的現象發生,影響農業安全和社會穩定。

城鎮化是人的城鎮化。因而只能通過經濟發展推動城鎮化進程加快,依靠城鎮比較利益的提高來吸引農民進城,農民愿意放棄自己的土地承包權益以換取在城鎮就業和生活的機會,進而釋放農村耕地和農村住宅地,擴大農村土地流轉規模,提高農民人均種植面積,為擴大農業生產經營規模創造條件,進而轉變農業生產經營方式。

2.農業經營規模擴大推動農村人口減少,促進農村人口素質提高

隨著農村土地流轉加快以及農業生產經營規模不斷擴大,必然推動農業生產經營方式改變。從傳統農業轉變為現代農業,用以電力為動力的農業機械代替傳統的人力和畜力耕作。在提高勞動生產率的同時也減少了農業對勞動的吸納,客觀上會減少農業人口,更進一步推動農村勞動力轉移以及農民市民化。隨著農業生產經營方式轉變,農民群體必然發生分化,以解決經濟發展中提出的現實問題,農村人口中誰轉化為市民,誰轉化為新型職業農民,同時滿足農業現代化對現代農業經營主體的需要。

在農村人口減少推動農村土地流轉擴大農業生產經營規模的同時,也推動城鎮化發展進程,擴大城鎮規模。因而,農村人口減少在實現農業生產經營規模收益的同時也推動城鎮人口集聚,推動城鎮化規模收益的實現。為了推動生產經營方式的轉變,首先需要城鎮化的發展為農村勞動力轉移以及農民市民化提供生存空間和崗位轉換平臺,城鎮化發展需先行于農業現代化。因而城鎮化是農業現代化和農民市民化的邏輯起點,中國的改革開放已經為城鎮化發展提供了足夠的動力源。新型城鎮化已經揚帆起航,并承載農民市民化進程。農民市民化則促進農村人口減少并加快農村土地流轉,提高農業生產率,實現農業生產規模經營。農民市民化提高城鎮人口集聚,推動城鎮基礎設施建設,深化城鎮社會分工,提升產業集聚度,分享技術外溢的效應。分工的精細化則增加對農產品的需求,延伸農業產業鏈條,增加農產品附加值。

在實現城鎮化規模收益的同時,發揮城鎮對大城市和農村的聯結功能,并進而顯現農業的“接二連三”的效果。由于農民市民化和農民職業化需要高額的初始投入成本,農民群體的分化規模和速度受城鎮化和農業現代化收益的牽引。當從城鎮化中得到的收益大于從農業現代化發展獲取的收益時,農民的市民化速度加快。隨著農民市民化速度加快和規模擴大,在一定程度上和范圍內,更凸顯城鎮化規模收益。而與此同時,農村人口進一步減少,擴大農業經營規模,推動農業現代化進程,而農業現代化的發展則更需減少農村勞動力。

但隨著農業現代化的發展,農業勞動力數量減少,但要求農業生產經營的勞動力需要有更高的專業技能和市場知識以及防范風險的意識,以適應現代農業發展的需要?，F代農業的發展意味著農業生產經營方式的根本性變革,現代農業生產經營在減少農業勞動力的同時也需提高農業勞動力素質,培育新型職業農民是發展現代農業的應有之意。因而,在農民群體分化的過程中,還需加快新型職業農民的培育步伐。

三、創新農村土地流轉模式,提高農村土地流轉績效

(一)農村土地流轉模式與土地流轉績效分析

1.農村土地流轉模式存在多樣化和區域性特征

隨著城鎮化和現代農業發展的推進,農村土地流轉呈現流轉模式多樣化、流轉對象多元化趨勢。鄧大才依據地理環境的不同特點提出了承包土地證券化、承包土地資本化、承包土地反租倒包、股份合作經營、托管經營、團體租賃經營等六種農地流轉模式[2];黃麗萍將農村土地流轉方式分為兩類:分散流轉和集中流轉[3];嚴柯、楊華軍等將農村土地流轉劃分為農村專業合作社型、大戶租賃經營型、企事業帶動型流轉模式[4];魏沙平、蔣孝亮等則提出了政府主導型、業主主導型、農民自主型流轉模式[5]。唐學文、王有斌探討了湖南農村土地流轉的八種模式:自發流轉模式、市場導向模式、集體主導模式、多次流轉模式、“公司+基地”模式、部分流轉和整體流轉模式、土地股份合作模式、季節性流轉模式[6]。有的學者還提出了兩田制、土地信托、使用權拍賣、抵押、置換、退包以及土地流轉綜合模式(“公司+基地+農戶”)等,也提出了具有地域特色的嘉興模式、無錫模式和成都溫江模式等。現階段農村土地流轉模式處于推陳出新不斷創新流轉模式的發展階段,最為常見的流轉模式是農民自發性流轉模式、反租倒包模式、股份合作模式。為了研究農村土地流轉績效,按流轉主體的不同將農村土地流轉模式劃分為以出租為代表的農戶自發流轉模式、以反租倒包為代表的集體主導流轉模式和以股份合作制為代表的市場參與流轉模式。

農戶自發流轉模式是指作為流轉主體的農戶,依據自愿原則,在農村土地承包期內將其承包地經營權直接流轉給轉入方,從而形成農戶與農戶之間的單層委托—代理關系。農戶自發流轉模式主要包括代耕、轉包、出租、互換、轉讓等,主要是在親戚、朋友或同集體經濟組織的其他農戶中進行,所涉及的相關利益方較少,農戶之間信息較對稱,土地流轉的搜尋成本和交易成本也較低。在農村土地流轉市場尚未健全的條件下被廣泛采用[7]。此種流轉模式的產生主要因農戶外出務工或從事非農產業而沒有時間和精力耕耘土地。土地流轉在農戶雙方之間直接發生。市場參與流轉模式主要包括土地信托、股份合作制等流轉模式,市場化程度較高,是特定經濟組織將農民在一定區域內所擁有的土地依據事先規定的標準折算,作為股份投入從事農業生產的股份合作社,并獲得利潤分紅[8]。農戶具有員工和股東的雙重身份。從而形成農戶與市場中介的循環委托—代理關系,農戶作為員工可獲得工資性收入,股東身份可獲得利潤分紅。集體主導流轉模式主要包括反租倒包等流轉模式,以基層政府為紐帶,不同主體之間進行流轉,具有一定的組織性,流轉行為較規范。集體主導流轉模式是由村集體或鄉鎮政府出面,支付一定數量的租金給農戶,獲得土地使用權后,在不改變農村土地農業用途的前提下將通過租賃集中起來的土地統一規劃并倒包給在生產技術和經營管理能力方面具有比較優勢或競爭優勢的農業公司或種植大戶進行規?；r業生產,發揮比較優勢和提升農業競爭力,推動現代農業發展。集體組織參與到土地轉出方與轉入方之間的交易,具有中介作用,并與雙方簽訂流轉合同,具有“農戶—集體—農業企業”的雙層委托—代理關系。

2.農村土地流轉模式的績效比較

農戶自發流轉模式由于流通范圍小,具有信息對稱的優勢,可減少交易成本和防范道德風險。但這種土地流轉方式局限于在相識的農戶之間進行,土地流轉渠道、范圍因而受到限制。雙方主要通過口頭約定方式達成土地流轉協議,缺乏規范的合同文本。以“股份合作”為代表的市場參與流轉模式是當前農村土地流轉過程中的新嘗試,具有產權明晰,責權分明,有助于發揮各方優勢,有利于實現農業生產經營的規模化,提高農業勞動生產率。但在土地流轉過程中問題也逐漸顯現。一是合作社或工商企業多為集體經濟組織主導設立,易造成“政社不分”,集體經濟組織為了自身利益而侵占農戶利益。二是國家法律法規滯后,以股份合作制方式成立的合作社在目前仍缺乏獨立的法律地位,也沒有相關的法律對其注冊、登記方面進行規定。這種模式創立的初衷是將農戶無力耕種或不愿耕種的土地,由集體組織統一租賃后再轉包給農業企業或種糧大戶,以此來提高土地利用效率。由于集體經濟組織轉包的租金收入高于給原土地承包農戶的支付,激勵集體經濟組織“反租轉包”的積極性,出現違背農民意愿強制農戶土地“反租”現象,損害農民合法權益,也違背了該模式推廣的初衷。

邵法煥和胡熙從農民增收、農業增效、農村發展三個維度設計農村土地流轉績效評價指標體系,實證研究得出自發性土地流轉模式的績效為0.316,間接性土地流轉模式的績效為0.621,間接性土地流轉模式的績效較高。主要是間接性土地流轉模式有政府或相關中介機構參與,土地流轉是以獲取收益最大化為目標,并且得到政府以產業化為依托的相關政策支持。而自發性土地流轉是農民之間基于血緣或鄉鄰關系而進行的土地流轉,流入方并不一定有實際土地需求,得到土地后沒有增加農業投入的激勵,因此其績效低于有政府或中介組織參與的間接性土地流轉模式[9]。鄧花從經濟績效和社會績效兩個層面研究農村土地流轉績效,發現股份合作制土地流轉模式績效最高(表1)[10]。主要是因為農民以自己的土地入股,不但實現了土地集中化管理,還把農民從土地束縛中解放出來,可自由從事其他經濟活動,擴展了農民的選擇空間。土地的集中使用,可降低交易成本,促進產供銷一體化發展。在保障農民利益的同時,擴大了土地經營規模,提高了勞動生產率。

表1 出租、反租倒包與股份合作制三種流轉模式績效比較[10]

劉莉君用湖南省瀏陽市實地調研數據,從農村經濟發展、農民生活改善、農業產業發展三個層面構建績效指標,實證研究顯示出租、反租倒包、股份合作制、土地信托四種模式中,中介參與的間接式流轉模式(如股份合作制和土地信托)績效最優(見表2)。中介參與的間接式流轉模式實現了土地的企業化管理和市場化經營,激活了土地的社會保障功能。農戶以土地的使用權入股,土地使用權轉化為資本,土地的社會保障功能由附著在土地的物權保障轉變為土地合作制下的股份收益保障。農民成了股東,彌補了反租倒包流轉過程中農戶實際上只獲得固定的土地租金收益而未能分享到土地流轉后所產生的較高經營利潤的不足。農戶可以按股份分紅等方式參與土地股份合作企業經營收益的分配,有利于規范農村土地流轉行為,提高流轉績效[11]。政府參與的間接式流轉模式(如返租倒包)有利于土地規模經營和規模效益的實現,流轉行為較規范、穩定。

流轉期限較長,克服了土地經營的短期行為,有利于增加土地投入保持土地肥力。但基層政府因趨利動機會強制農民的土地流轉,損害農民的土地承包權益,違背農村土地的流轉原則。直接式流轉模式(如出租)流轉靈活,但流轉行為不規范,土地難以集中成片,經營效益難以提高,只是土地流轉的一種初期過渡模式。

表2 三種農村土地流轉模式的績效比較[11]

程飛從經濟績效、社會績效、生態績效三個層面研究重慶市江津區的農村土地流轉績效。研究結果顯示農戶自發流轉、市場參與流轉、集體主導流轉三種模式的綜合績效分別是29.94、91.10、46.40,市場參與流轉模式的綜合績效最高(表3)。但單一維度與綜合指標不具有完全一致性。農戶自發流轉模式遵從農戶的土地流轉意愿,流轉成本較低,但流轉行為不規范,流轉期限較短,土地流入方增加投入意愿弱。且土地流轉難以集中成片,經營效益難以顯著提高。集體主導流轉模式有鄉鎮政府主導,可使分散零碎的土地集中經營,擴大經營規模,降低生產成本,有利于機械化和產業化經營,優化農業產業結構。土地流轉行為規范、期限較長,轉入方有增加投入的激勵。但鄉鎮政府和村集體組織作為中介處于主導地位,容易出現違背農民意愿、以行政命令的方式強制農戶土地流轉,損害農戶權益。因大規模農業生產經營面臨較大風險。當自然風險或市場風險使農業生產經營主體出現困境時,導致農戶土地經營權和收益權的喪失。三種模式中,市場參與流轉模式綜合績效最高,主要是因為農戶可以將農村土地承包經營權轉化為可以獲取貨幣化權益的股權,農民作為股東可分享土地生產經營的收益,實現了土地資本化流動,有利于實現規模效應,推動農業生產經營的專業化、規?；蜕唐坊５蓹嗖坏棉D讓、抵押和繼承,不利于土地要素市場發展,農民不具備對土地的處置權,只享有單純的收益權,產權關系不完善[12]。

表3 農戶自發、集體主導、市場參與三種流轉模式的綜合績效比較[12]

土地流轉績效的實證研究表明,利用市場機制配置土地資源,能夠提高土地流轉績效,市場在提高土地流轉績效方面更具優勢。因而,要充分利用市場配置資源的優勢,在農村土地流轉過程中協同處理好市場和政府的資源配置功能,提高農村土地流轉績效。

(二)創新農村土地流轉模式,促進農村土地有效流轉

1. 創新城鄉土地流轉模式,推動城鄉土地流轉

農民都承包一定數量的耕地和擁有一定面積的住宅地。隨著農村經濟發展和農民收入增加,農民重建和擴建住宅的意愿和能力增強。但原有的舊住宅卻沒有拆除,農村住宅的空置率增加,而這些住宅依然占用數量不菲的土地,導致土地資源閑置。但隨著農村勞動力轉移以及農民市民化進程加快,住宅空置和耕地拋荒現象更為嚴重。農民市民化規模擴大釋放更多的農村土地。與此同時,城鎮化進程的加快對土地的需求增加,需要農村土地向城鎮流轉,轉化為城鎮化發展用地。城鎮化發展推動農民市民化進程,農民市民化釋放出來的農村土地存在兩個流轉方向。一個是農村土地向城鎮流轉,滿足城鎮化發展需要;一個是在農村內部流轉,推動農業經營規模擴大,提高農業生產率,轉變農業生產經營方式,促進現代農業發展。農村土地向城鎮流轉存在兩種流轉方式,一種是直接流轉,即城鎮附近或郊區的農村土地隨著城鎮規模擴大而轉化為城鎮基礎設施、房地產開發以及工業區用地;一種是間接流轉,遠離城鎮的農村居民在城鎮化過程中釋放農村土地,在保障耕地紅線的前提下,可轉化為城鎮用地,這需要土地的異地置換?？山梃b“兩分兩換”模式和“地票”模式,把兩種模式結合起來,推動農村土地的城鄉異地置換。

“兩分兩換”是指農民在自愿、依法的基礎上,將承包地和宅基地分開、土地流轉與搬遷分開,以土地承包經營權置換社會保障、以宅基地置換城鎮房產。宅基地置換是指在有償、自愿的前提下,鼓勵農民放棄宅基地,到城鎮置換拆遷安置房或購置商品房,或者引導農民到規劃的中心村集中居住(圖1)[13]。放棄農村土地是農民市民化的應有之意。市民化的農民的宅基地復耕需政府投入啟動資金,農民宅基地復耕面積在保障耕地的前提下可轉化為城鎮用地。用于農民拆遷安置房的建設、房地產開發、工業區開發以及城鎮基礎設施建設。市民化的農民放棄的耕地和住宅地可以實現資本化或證券化,尤其是住宅地復耕可轉化為城鎮用地指標。因而,可成立農民住宅地資產評估機構或交易市場,形成農村住宅地的價格,政府或其他用地單位可通過城鎮住宅地復耕投資,得到相應的用地指標,如成都和重慶的“地票”制度。在城鎮化和工業化過程中城鎮化擴張用地,用地單位可向政府或市民化的農民手中購買“地票”,出售“地票”所得可用于農民市民化的成本分擔。

圖1 兩分兩換流程圖

2.依托市場提高政府的制度供給能力,創新農村土地流轉模式

農村土地在農村內部流轉,土地用途只能用于農業生產經營,保障糧食安全?？冃侵贫鹊谋憩F,要提高農村土地流轉績效,需要創新農村土地制度。農村土地流轉績效受多種因素的影響。土地流轉雙方的行為受環境結構的制約,土地流轉績效因地域以及流轉模式的不同而有差異(圖2)。影響農村土地流轉的外部環境包括社會環境、經濟環境、資源環境和制度環境等;影響農村土地流轉的內部因素有土地流轉技術條件(如信息平臺)、土地市場特性、土地資源稟賦、土地資產特性、土地市場主體和土地市場供給等,各因素之間相互聯系相互影響并影響農村土地流轉;這些內部因素和外部環境的共同作用,影響農村土地市場中主體的行為,進而影響農村土地流轉的績效水平。農村土地流轉作為一個多投入和多產出的復雜系統,其投入既包括土地、資本、勞動等有形因素,也包括政府政策支持、法律完善等無形因素。農村土地流轉的產出方面,包括對經濟發展的貢獻,也包括對社會進步和生態保護與改善的貢獻。

因而,創新農村土地流轉模式是提高農村土地流轉績效的重要途徑,在依托市場的基礎上,提高政府的制度供給能力,提升制度績效。制度創新是一個制度變遷的過程,制度變革分為強制性制度變遷和誘致性制變遷,誘致性制度變遷主要依靠市場力量。農村聯產承包責任制制度的產生和演化就是一個誘致性制度變遷的過程,但制度創新的績效基本釋放,土地細碎化經營已成為現代農業發展的桎梏,因而需要推動農村土地流轉,擴大農業經營規模,改變農業生產經營方式?，F階段為提高農村土地流轉績效,需要創新農村土地流轉模式。土地流轉模式的創新,在利用市場配置生產要素資源的同時,政府積極主動引導土地資源合理流動。設立現代農業開發項目,以項目為依托,以“互聯網+”為工具,構建土地流轉信息平臺,促進信息傳遞,實現資金和土地優化配置,提高資源配置效率。課題組在隆回縣調研時,發現以產業規劃和分期分批土地流轉項目區招商的方式推動土地流轉效果較好。通過土地流轉雙方的充分競爭以確定競爭性價格,鄉鎮政府參與協商談判,制定規范的合同文本,防范道德風險。在確保農民利益的前提下,確保農業產業化發展方向。由于農業生產經營規模擴大,也會出現風險累積效應。因而為了促進農村土地流轉,還需分散農業生產經營風險,才能真正確保農民的土地承包經營權益。為了農業生產經營安全性和持續性,需要保障職業農民這個現代農業經營主體的穩定性,需要從三個方面防范現代農業經營風險。一是完善農業生產經營保險機制,推動農業生產經營的風險分擔,保障農業生產經營的穩定性;二是創新職業農民培育機制,提高職業農民的市場敏銳性和商機感悟力,以應對市場風險,提高職業農民的職業技能以抵抗自然風險;三是增強惠農政策的支持力度,現代農業的生產經營主體責任趨于擴大,是生產者對消費者的責任,供給方對需求方的責任。因而保障農業生產的穩定性和持續性是社會和諧發展的需要,農業生產安全不僅是職業農民的責任,也是政府和社會中每個人的責任,因而需要全社會的關注和支持,尤其是政府惠農政策支持。

圖2 農村土地流轉績效的影響因素

隨著農業產業化發展,大量資金向農村流動,促進土地、勞動和資本的優化配置。2015年流入企業的農戶承包地面積達到4600萬畝,占流轉土地總面積的10.4%。工商資本下鄉進入農業會帶來兩個方面的效應,一是可以帶來技術、資金以及先進生產經營模式,加快傳統農業改造推動現代農業發展;但另一方面也可能帶來消極的影響,工商資本大面積、長時間租賃農村耕地,加劇耕地“非糧化”“非農化”傾向,擠占農民就業空間、擠壓農民的選擇空間和生存空間。因而基層政府對工商資本租賃農地要嚴格監管,確保租賃的耕地用于經營農業,不能改變用途。讓農民成為土地流轉和規模經營的積極參與者和真正受益者。

四、優化配置農村勞動與土地資源,促進現代農業發展

(一)強化勞動力的城鄉流動,促進勞動力的城鄉優化配置

十六大報告中提出了以“統籌城鄉發展”的思路來解決“三農”問題。2016年7月27日,國務院發布的《關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》中指出,加快農業轉移人口市民化是推進以人為核心的新型城鎮化的首要任務,是破解城鄉二元結構的根本途徑,是擴內需、調結構的重要抓手。農村勞動力向城鎮轉移會產生兩個方面的效應,一是促進農村人口減少,導致農村人口的人均耕地面積增加,促進農業生產經營規模擴大,克服土地細碎化經營而降低經營成本,提高經營效益和生產效率,進而改變農業生產經營方式,發展現代農業。另一方面,農村勞動力轉移,推動農民市民化進程,增加城鎮化人口,提高城鎮人口的集聚效應,深化城鎮化社會分工,優化產業結構(圖3)。人口的集聚增加對農產品的需求,促進市場規模擴大,并吸納企業和產業集聚。產業集聚一方面擴大生產的正外部性,尤其是技術的外溢效應,降低社會成本。企業集聚會促進企業競爭,提高產品質量和降低生產成本,技術外溢效應和競爭效應互為促進,推動城鎮工業化發展。工業化發展創造更多的工作崗位,進而推動城鎮化進程,進一步擴大農民市民化規模,實現農村勞動力轉移和農民市民化的規模效應。城鎮化的發展進一步吸納農村勞動力轉移和農民市民化,實現農村土地經營規模擴大和城鎮化規模擴大的規模收益。

但這種規模效應的擴大并不是無限的,在一定的經濟發展水平和技術制約下,城鎮對人口的承載力受到制約,尤其是水、電、交通、教育、醫療都會制約城鎮人口增加。與此同時,在一定技術水平制約下,工業化的發展和城鎮人口的增加也會給環境帶來相應的壓力,制約城鎮化規模過快擴張。如果不顧客觀條件制約而以行政方式強行推動城鎮化,則會引發各種“城市病”,進而推動逆城鎮化。因而,在市場力量的推動下,在一定時期,會出現一個農業生產經營規模和城鎮化規模的動態均衡,推動農業現代化和城鎮化互動發展,進而實現城鄉均衡協同發展。

圖3 農村勞動力流轉推動農業現代化和新型城鎮化發展

(二)優化配置農村勞動和土地資源,發展現代農業

農村土地流轉把單個農戶零星分散的土地集中起來,為連片經營創造條件,有利于擴大農業生產經營規模,發揮市場配置資源的功能,促進勞動、資本、土地、技術和信息等生產要素的合理流動,實現生產要素的優化配置,突破現代農業技術推廣的瓶頸,有利于新技術和新品種的引進及農業機械化耕作,加快知識和信息的擴散,改變農業生產經營方式,發展現代農業,實現農業增產和農民增收。農村土地流轉帶動農業產業化發展,承載各種新技術的農業生產資料通過資本的形式大量替代土地與勞動,進而推動農村土地和勞動的流動。在現代農業生產經營中以資本代替土地、勞動的結果,必然是大規模農場成為農產品供應的主力。改革農地制度,使農地權屬能自由流動。2015年3月,中國人民銀行、保監會、銀監會、農業部、財政部等部委聯合下發了《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》。農村土地經營權流轉交易市場促進土地經營權交易,為簽訂服務協議、流轉信息發布公示、價格形成、流轉合同及交易鑒證、授權抵押登記等提供服務,確保農村土地經營權流轉公開、公平、規范運行,提高市場的資源配置效率。

以現代農業替代傳統農業必然刺激農業生產經營主體的演變,經營農業的勞動者需從傳統農民轉變為新型職業農民。農業現代化的發展推動農民群體分化,現代農業的主體應運而生。為了適應現代農業的發展,需要加快培育農業生產經營主體,創新新型職業農民的培育機制,以政府為主導,調動全社會的力量,提高新型農民文化素質和職業技能,實現土地、勞動、資本的完美組合。農業部提出到2020年,我國農業要實現“一控兩減三基本”,提出控制農業用水總量,減少化肥、農藥使用量,以及實現化肥、農藥用量零增長的目標。農業生產正面臨國內農業生產成本攀升,大宗農產品價格普遍高于國際市場的困境,解決一切問題的途徑就是推動現代農業發展,優化農業產業結構,轉變農業發展方式,提高農業生產競爭力,推動新型工業化、信息化、新型城鎮化和農業現代化同步發展。

為了提高農業生產競爭力,需調整和優化農業產業結構,減少缺乏比較優勢和競爭力的大豆、小麥等農產品的生產,穩定水稻種植面積,確保糧食安全,適度有選擇地發展收入較高的畜牧產品和花卉果蔬的生產。創新土地制度,改變零散經營和零散的土地承包權,逐步擴大占地在1～1.5公頃以上的農戶的經營規模,讓經營規模在1公頃以下的小農戶分期分批退出農業,轉入非農產業就業或轉化為城鎮市民,使農業生產規模能保障農村勞動充分就業和單靠農業收入就能達到城市工人水平的“自主經營農戶”來推動現代農業發展,提高農業生產率,降低生產成本,提高農產品的國際競爭力,保障農產品有效供給和質量安全、提升農業可持續發展能力,進而實現城鄉協同發展。

[1]京華時報.專訪中央農村工作領導小組副組長陳錫文談新形勢下深化農村改革,目前全國三分之一土地已流轉[N].2016-05-23(A04).

[2]鄧大才.論農戶承包土地流動的條件和模式[J].南方農村,2002,(2):29-32.

[3]黃麗萍.中國農地使用權流轉研究[M].廈門:廈門大學出版社,2007.

[4]嚴柯,楊華軍,鄧巧玉.農村土地流轉模式的比較研究——以綿陽市為例[J].中國市場,2012,(26):58-59.

[5]魏沙平,蔣孝亮,田永中.重慶市北碚區三個行政村土地流轉模式探析[J].中國發展,2011,(2):51-55.

[6]唐學文,王有斌.關于湖南農村土地流轉幾種模式的探討[J].湖南行政學院學報,2010,(1):62-65.

[7]曹建華,王紅英,黃小梅.農村土地流轉的供求意愿及其流轉效率的評價研究[J].中國土地科學,2007,(5):54-60.

[8]余暄燁.農村土地流轉模式的缺陷及對策分析[J].求實,2013,(12):112-115.

[9]邵法煥,胡熙.保障農民權益視角下農村土地流轉模式及績效評價[J].經濟研究導刊,2016,(9):10-13.

[10]鄧花.農村土地流轉績效模式的構建思路研究[J].中國農業信息,2015,(17):119-120.

[11]劉莉君.農村土地流轉模式的績效比較研究評價[M].北京:中國經濟出版社,2011.

[12]程飛.不同農村土地流轉模式績效評價研究[D].重慶:西南大學,2014.

[13]周建,施國慶.城鄉統籌發展的三種農村土地流轉模式及其比較研究[J].農村經濟2011,(8):45-48.

[責任編輯:李效杰]

10.3969/j.issn.1672-5956.2017.05.014

F321.1

A

1672-5956(2017)05010611

20161208

湖南省社科基金西部項目“基于農業現代化視角的湖南西部縣域農村土地流轉研究”(15YBX055);湖南省教育科學“十二五”規劃一般資助課題“新型城鎮化背景下職業農民培育機制研究”(XJK015BZY003)

賀文華,1967年生,男,湖南隆回人, 湖南省區域經濟研究中心副教授,邵陽學院副教授,碩士,研究方向為世界經濟與貿易、經濟增長與發展理論,(電子信箱)hewenhua-2002@163.com。