二手車流通困局難解

文 《法人》記者 萬靜

二手車流通困局難解

文 《法人》記者 萬靜

各地對二手車的流通設置了限遷政策，導致大量二手車，尤其是國三以下的車輛無法跨區域流通，只能在本地低價消化。但在三部委聯合發布取消限遷政策之后，全國二手車大流通格局為什么仍然難以形成？

2017年8月底，2017中國汽車產業發展(泰達)國際論壇在天津舉辦。商務部市場體系建設司副巡視員胡劍萍在會上透露，商務部近期對各省份二手車流通情況，開展了實地督查。截至2017年上半年，共有13個省份涉及135個城市發布了全面取消二手車限遷的相關文件。

其實，早在2016年3月，國務院發布《關于促進二手車便利交易的若干意見》，要求當年5月底前,全國299個地級市除京津冀、江浙滬、長三角三大區域的15個城市外，其他省市應該無條件取消二手車限遷政策，報送各地限遷取消的情況。但截至目前，各地“解限”的進度仍然不容樂觀。

取消限遷省份不及一半

記者曾在4月18日發報道披露，從商務部披露的數字看，只有陸陸續續11個省上報取消二手車限遷政策的落實情況。也就是說從今年4月到目前，在近半年的時間里，“解限”省份增加只有兩個，由此可窺視出在促進二手車市場流通方面，地方在推進中央的政策方面所遇的阻力有多大。

據相關負責人士透露，這13個省份的落實情況并不令人滿意。一些地方并不是完全按照國務院和環保部等部委制定的政策標準來執行的。

這一不樂觀的情況，在記者的相關調查中得到印證。4月10日，記者調查了陜西省西安市最大的二手車交易市場——魚化二手車交易市場內，除了舉著牌子招攬生意的二手車收購商和偶爾在門外抽煙的銷售人員，幾乎家家店內鮮有顧客。眾多二手車經銷商坦言，自從得知這次三部委聯合發布“關于取消二手車限遷政策”后激動不已。不過，令他們焦急的是，政策期限是4月14日，截至目前卻依舊沒有動靜。

山東威海的魯先生，更是將山東威海交警支隊告上法庭，直指山東地方的二手車限遷政策。

限遷政策面臨訴訟風險

據魯先生介紹，2016年5月16日，他從上海購得一輛上海牌照的本田雅閣轎車，同時在上海車管所辦理了車輛過戶手續，后到威海市公安局交警支隊車輛管理所（以下簡稱威海車管所）辦理車輛變更居住地申請手續，但威海車管所工作人員以其車輛未達到國四排放標準為由拒絕辦理。

多次交涉無果后，魯先生將威海市公安局交警支隊告上法庭。而就在3月21日——三部委發函的當天，威海環翠區人民法院正式立案。

“我的車是去年5月和家人在上海旅游時購買的，到現在都快一年了。當時買車時考慮到各類政策，并上網認真做了研究，看到早在去年3月，國務院辦公廳就發布《關于促進二手車便利交易的若干意見》（簡稱《意見》）。《意見》明確要求各地不得對‘符合國家在用機動車排放和安全標準’的二手車實施限遷，已經實施限制二手車遷入政策的地方要在去年5月前取消。所以我才買的車。”魯先生告訴記者。

魯先生說：“但威海車管所卻一直不給我落戶，他們說依據的是山東省環保廳、山東省公安廳關于加強省外轉入機動車排氣污染防治管理的相關規定，低于國四排放標準的二手車車輛不給辦理落戶手續，但這與國家的有關規定相抵觸，存在明顯的違法之處，國家已經下文件要求取消二手車限遷政策，但車管所的人說沒接到通知。”

截至發稿前，此案最終的審理結果還沒有出來。

部分城市還考慮將遷入標準提高到國五

記者就“是否還在限遷國四排放標準以下的外地二手車”這一問題，分別電話詢問各地車管所。記者共打通了8家城市的車管所，得到的答案如出一轍：限遷政策沒有任何改變。有的還說，遷入標準將提高到國五。

這8家車管所所在的省份是：山東、江蘇、山西、安徽、河南、云南、四川、江西。今年執行最嚴標準的是江蘇徐州：國五!

明年擬將排放標準提高到國五的是安徽蚌埠、江西南昌。

記者:最低遷入標準是多少?

淄博(山東)車管所：國四。

記者：有什么其他要求嗎?

淄博車管所：沒有其他要求。

記者：不是聽說要取消限遷政策了嗎?

淄博車管所：我們這邊沒有收到通知。

昆明(云南)車管所：必須是國四。

記者：除這以外還有別的要求嗎?年限、本地戶口等。

昆明車管所：就是要求國四。

記者：不是已經出政策取消限遷了嗎?

昆明車管所：這邊還沒有接到相關的通知，還沒有接到。

成都(四川)車管所：必須是國四。

記者：有沒有年限要求?

成都車管所：沒有，但是必須有成都的居住證或戶口。

記者：不是公安部、商務部和環保部聯合發文取消限遷了嗎?

成都車管所：現在還是國四。

記者：還沒有收到通知，是嗎?

成都車管所：我們2017年最新的規定還是國四。

漯河(河南)車管所：國三的不行。

記者：最低標準是什么?

漯河車管所:國四。

記者：不是說有政策取消限遷了嗎?

漯河車管所：我們這邊還沒有收到呢。

記者：國四標準的能遷入嗎?

徐州(江蘇)車管所：不接受，必須是國五。

記者：不是說取消這個政策了嗎?

徐州車管所：目前徐州還沒有。

蚌埠(安徽)車管所：國四，最低國四的標準。

記者：那對年限有什么要求嗎?

蚌埠車管所：你是說國四標準的嗎?

記者：對。

蚌埠車管所：這個倒沒有，只要有蚌埠戶口，達到國四的標準就可以了。到明年就不一定了，明年可能都是國五了。

記者:不是聽說取消限遷政策了嗎?

蚌埠車管所：你從哪兒得知的?

記者：商務部和環保部、公安部不是都聯合出政策了嗎?

蚌埠：沒有，我們沒有接到通知。

記者：還是按以前的政策?

蚌埠車管所：對。

南昌(江西)：國四，最低是國四。

記者：有年限要求嗎?

南昌車管所：年限沒有要求，只要有南昌戶籍或者居住證，達到國四就可以了。

記者：不是商務部、環保部、公安部已經聯合發文要取消限遷政策了嗎?

南昌：南昌馬上就要實行國五了，目前是一個過渡狀態，我只能告訴你現在是國四的標準。

取消限遷為何這么難

那么到底什么原因讓地方政府對于取消限遷政策這么“消極怠工”呢？

中國汽車流通協會副秘書長羅磊認為，取消限遷會影響當地新車銷量，間接影響新車上繳的稅收；地方也會算這樣的賬，因為二手車相對來說比新車價格要低，或者價值要低，在二手車的消費過程中，從國家的稅收部門很難征得上稅來。新車最起碼還有一個購置稅能見得到的。但是無論是購置稅也好，還是其他稅收也好，是進入國稅的，地方也從稅收上沒有太多的好處。

其次，環保考核力度大，擔心二手車尾氣排放影響地方空氣質量。追溯二手車限遷政策，首先開始于2008年的北京，為籌辦奧運會，解決環境污染問題，北京在這一年對外地遷入的二手車，設置了嚴格的環保標準。由于地緣關系，河北一直是北京二手車的流入地，很快，河北也設置了二手車遷入門檻。2011年12月，因為空氣污染、交通安全、車輛購置稅等因素，河北省相關部門出臺限入政策，禁止國三標準以下、6年以上車齡的外地二手車進入本地市場。隨后，上海、天津、山東、廣東等省市，也紛紛出臺二手車限遷政策。而對于出臺原因，河北、天津、廣州等這些城市，還有是大氣污染防治重點城市這樣的因由，但是對于江西來說，則并未列入大氣污染防治的重點區域名單，而江西的不少城市，卻也出臺了限制二手車遷入的相關政策。其中原因很簡單，“你限我也限”，壁壘絕不僅僅是單方行動，出于“自保”的心理，二手車流通壁壘就這樣形成了。

政策不公也是各地不愿執行國務院令的原因之一。在國務院令中，有一句“除京津冀、江浙滬、長三角三大區域的城市外”，這就意味著國務院取消限遷意見有一定保留，對京津冀、江浙滬、珠三角區域給予了豁免權，允許這些地區繼續實施限遷政策。

對政策標準理解有分歧

記者在重慶調查發現，關于“允許實施限遷”車輛的標準，各地還存在不同認識。地方政府理解上與三部委的文件要求不一致。對“黃標車”禁止遷入，理解上沒有差異；但對于“老舊車”應否限制遷入，地方政策與三部委的要求差異很大。三部委文件要求，對老舊車不得限遷，但地方政府認為國辦的文件允許對老舊車限遷。

2016年3月，國務院辦公廳發布《關于促進二手車便利交易的若干意見》，(俗稱“國八條”)。“國八條”允許限制遷入的車輛有兩類：一類是國家鼓勵淘汰的車輛；另一類是國家要求淘汰的車輛。各地在落實國八條的文件中均明確：國家鼓勵淘汰和要求淘汰的車輛是指老舊車和黃標車。理由是：環境保護部《關于明確國家鼓勵淘汰和要求淘汰車輛標準促進二手車流通的通知》明確指出，國家鼓勵淘汰和要求淘汰的車輛是指老舊車和黃標車。環保部等六部委《關于印發2014年黃標車及老舊車淘汰工作實施方案的通知》中規定，黃標車是指排放水平低于國一排放標準的汽油車和國三排放標準的柴油車，原則上“老舊車”是指未達到國四排放標準的車輛。

但是，相關部委的文件卻要求不對“老舊車”限制遷入。2016年12月29日，環保部辦公廳、商務部辦公廳聯合發出《關于加強二手車環保達標監管工作的通知》，要求“各地不得設定其他限制措施”。允許限遷的只包括“國家要求淘汰的車輛”。與國八條相比，少了“國家鼓勵淘汰的車輛”。后來在2017年3月，由商務部、公安部、環保部等三部委聯合發布的“關于請提供取消二手車限制遷入政策落實情況”的函中，進一步明確了取消二手車限遷政策的“除外”條款，只包括“國家要求淘汰的車輛”。“國家鼓勵淘汰的車輛”，也就是“老舊車”不在“例外”的范圍內了。

執行中，按照“下位法與上位法相抵觸時執行上位法”的原則，很多地方政府執行了“國八條”的標準，對達不到國四排放標準的“老舊車”禁止遷入。比如，重慶市政府規定，限制遷入“國家要求淘汰的黃標車及老舊汽車”，排放水平低于國四標準的“老舊車”也限制遷入。廣西、武漢、煙臺等地也有類似規定。重慶市商委特行處副處長陳夢鶴表示，按照國八條，重慶目前是沒有限遷政策的。

商務部重審例外政策標準很明確

對于取消二手車限遷政策的例外車輛標準的分歧，商務部市場建設司負責人表示，取消二手車限遷政策的標準十分明確。對于在機動車環保定期檢驗和安全檢驗有效期內，并經轉入地環保檢驗，符合轉入地在用車排放標準要求的車輛，各地不得設定其他限制措施（國家明確的大氣污染防治重點區域和國家要求淘汰的車輛除外）。這里提到的在用車排放標準不是指轉入地要求新車銷售所需達到的排放標準，而是指本地區允許行駛車輛的排放標準。也就是說，凡是當地允許上路行駛的車輛，就必須允許遷入。

該負責人表示，對取消二手車限遷政策存在理解不一致、標準不統一的問題，2016年末國務院辦公廳督查室對各地取消二手車限遷政策情況進行了督辦。2016年末環保部辦公廳、商務部辦公廳聯合發出《關于加強二手車環保達標監管工作的通知》，再次明確要求各地嚴格執行《意見》有關規定。《通知》自發布之日起實施，此前與《通知》規定不符的以《通知》為準。

該負責人強調，取消限遷政策的例外區域范圍僅限于國家明確的大氣污染防治重點區域。國家明確的大氣污染防治重點區域是指：京津冀（北京、天津、河北），長三角（上海、江蘇、浙江），珠三角（廣州、深圳、珠海、佛山、江門、肇慶、惠州、東莞、中山等9個城市）。這些區域所指明確，不得自行解釋，隨意擴大。

政策變動應遵守法律程序

對于一些地方取消二手車政策“例外”規定的不同理解，知名行政法專家、中國政法大學法治政府研究院院長王敬波教授分析指出，“國八條”允許限制遷入的車輛有兩類：一類是國家鼓勵淘汰的車輛；另一類是國家要求淘汰的車輛。而接下來相關部委文件允許限制遷入的車輛就只剩一類：即國家要求淘汰的車輛。這種標準的變化，也許背后有特殊的背景和原因，但是作為下一級行政機關要改變上一級行政機關的政策或法律時，特別是涉及到重大事項的變更時，最穩妥的辦法不是直接進行改變，而是報請上一級機關來改正，并說明相關的變更理由。如若不然，執行起來按照“下位法與上位法相抵觸時執行上位法”的法律原則，下一級機關的“政策改變”就會遭受質疑。

王敬波教授認為，汽車業是國民經濟重要的戰略性、支柱性產業，是穩增長、擴消費的關鍵領域。目前，我國汽車保有量超過2億輛，二手車市場潛力巨大。但二手車交易不便利、信息不透明等問題制約了二手車消費。為便利二手車交易，繁榮二手車市場，為新車消費創造更大的市場空間，同時帶動汽配、維修、保險等相關服務業發展，國辦出臺國八條。其實客觀地說，部委文件在取消二手車限遷政策的例外規定更少，更加利于促進二手車市場流通發展，其積極意義應該肯定，但是因為法律程序稍顯欠缺，也為二手車取消地方限遷政策的落實方面，制造了一個障礙。

針對這一情況，王敬波教授建議，環保部等部委應該報請國務院或國務院辦公廳重新出臺一個新的取消二手車限遷政策方面的政策文件，統一其中的“允許限制遷入的車輛類型”規定，明確“例外規定”中是否包含“老舊車”。

取消限遷促進二手車大流通

據了解，在限遷解禁政策的帶動下，二手車跨區域交易變得火熱。隨著限遷政策的破冰，車商跨區域采購車源更積極，二手車向價格更具優勢的區域流動，跨區域溢價明顯，全國大流通趨勢逐漸呈現。

今年以來，車商跨區域采購車輛的積極性有所提高，特別是新增限遷解禁區域的二手車商，跨區域拿車的意愿明顯增強。“三部委督促令”發布半年以來，在天天拍車平臺拍車的二手車商每月均有一定程度的增長。同時，在其每日舉行的線上拍賣會中，車商出價也越發踴躍，出價活躍車商的數量較半年前增加40%以上，車商平均出價次數也有顯著增長，由此也帶動了個人車主車輛賣出價格的提升。

此外，取消限遷政策使得二手車跨區域流通變得更加便捷，全國大流通加速，這種“口味”的偏好可以讓個人賣車車主得到實惠，真正享受到跨區域溢價帶來的高價。 據天天拍車平臺負責人介紹，車況較好的二手車，流通更為廣泛，跨區域的溢價差距越大，賣給外地車商比本地消化要增值5%至10%。

同時，二手車檢測標準化問題也提到日程上來。今年3月在北京舉辦的“2017中國4S汽車經銷商二手車產業高峰論壇上”，中國汽車流通協會羅磊副秘書長介紹在歐美等發達國家，二手車銷售普遍采用認證制度，即由經銷商、拍賣企業或專業大型鑒定評估機構按照一定的評估標準對車輛實施檢測、鑒定，符合技術要求的即確定為“認證車”，并在車輛顯要位置明示檢測報告與認證標志。認證標準一般由汽車生產企業或具有權威性的二手車鑒定評估機構制定。

歐美等發達國家品牌認證二手車的成功與其日趨成熟的市場密不可分。相比之下國內認證二手車市場尚未成熟，經銷商若要提升公信力和市場競爭力，自身需要克服幾個問題：一是目前普遍采取的自評自銷模式中，經銷商同時作為檢測認證方和銷售方，勢必受到消費者的質疑，難以確保交易的可信度。二是不同經銷商間的評價標準各不相同，而消費者在選購二手車時難以從不同的品牌和檢測標準中得到最終判斷，交易過程始終缺少一個獨立性與權威性兼備的“第三方認證機構”。