上海城鄉基本公共服務均等化的實踐與思考

■陳 霆

上海城鄉基本公共服務均等化的實踐與思考

■陳 霆

基本實現基本公共服務均等化是全面建成小康社會的重要目標。上海市委、市政府歷來高度重視城鄉基本公共服務均等化建設。經過長時間的不懈努力，目前上海已基本形成覆蓋城鄉的基本公共服務設施網絡，基本公共服務的可及性和便利性明顯改善，基本公共服務整體水平和均等化程度不斷提升。

一、上海城鄉基本公共服務均等化的政策導向

自“十二五”以來，上海從基本公共服務體系建設著手，將城鄉基本公共服務均等化作為基本公共服務體系建設的重要目標和任務,不斷加大城鄉基本公共服務財政投入力度，基本形成覆蓋城鄉的基本公共服務體系，城鄉差距逐年縮小。2014年制訂出臺《上海市基本公共服務體系暨2013－2015年建設規劃》，2016年制訂出臺《上海市基本公共服務體系“十三五”規劃》，明確到2020年城鄉、區域基本公共服務均等化基本實現。從政策導向看，著力點放在制度化、標準化和均等化上。

（一）建立健全基本公共服務管理制度，夯實城鄉基本公共服務均等化的制度基石

建立服務項目確立、項目和標準動態調整、服務供給、資金保障、考核評價等一整套制度，為城鄉基本公共服務均等化奠定制度基礎。一是建立項目清單制度。將所有基本公共服務及其服務對象、服務內容、保障標準等信息匯總形成清單，并定期向社會公布。通過清單，既為公眾了解基本公共服務提供了窗口，又規范了各級政府對于基本公共服務的供給，也為加強服務項目之間的統籌平衡提供了政策工具?；竟卜涨鍐问钦熑吻鍐蔚淖钪匾M成部分，建立清單管理制度，是提升政府治理能力的重要舉措。二是財政管理制度。對納入基本公共服務項目清單的項目，財政予以優先保障。在明晰服務內容和保障標準的基礎上，逐步實行基本公共服務財政預算管理。三是評價考核制度。核心是評估納入基本公共服務的項目是否做到應保盡保，將評估結果納入各級政府和干部考核范圍。同時，創新基本公共服務供給方式，探索建立基本公共服務合格供應商制度，即對某個特定的服務項目，由行業主管部門列出提供該服務的具體標準，凡符合標準的企事業單位和社會組織均可提供服務，服務對象可在這些機構中自主選擇，提高服務效率和質量。

（二）深化細化基本公共服務項目和標準，完善城鄉基本公共服務均等化的保障機制

加強各領域基本公共服務的標準建設，將明確的基本公共服務項目的保障對象、保障內容、保障標準等進行細化、量化，在此基礎上，對所有保障對象按統一標準予以保障，確保基本公共服務項目對保障對象的應保盡保和均等化。

（三）以均等化作為基本公共服務體系建設的價值取向，縮小城鄉差距

著力補短板、抬底部，進一步優化資源配置，進一步縮小本市城鄉、區域以及不同人群之間的服務差距。依據服務人口和半徑配置基本公共服務資源，實現市域范圍的全覆蓋，服務的可及性、便利性進一步提升，城鄉、區域間基本公共服務水平的差距明顯縮小，均等化水平穩步提高，市民能夠就近享受高質量的基本公共服務。

二、上海城鄉基本公共服務均等化的具體實踐

（一）加快推進基本公共服務設施建設，補好郊區設施建設短板

根據城市規劃和人口空間布局調整，加強人口導入區域公共服務平臺的建設，按照服務人口和半徑，新增了一批社區事務受理服務中心、社區衛生服務中心、社區文化活動中心、健身步道等設施，實現社區“三個中心”建制街鎮全覆蓋，逐步提高可及性、便利化。以常住人口為基數配置基礎教育資源，啟動實施基本建設項目800多項，其中85%的項目落戶郊區。建設“15分鐘公共文化服務圈”，積極推進公共維護惠民工程，健全公共文化配送體系，加大對農村地區的公共文化內容配送。

（二）加快推進基本公共服務標準建設，提升郊區基本公共服務水平

推進社區事務受理服務中心標準化建設，全面落實服務事項、辦事流程、建設規范、標識標牌、管理軟件和評估體系“六個統一”。出臺《上海市社區文化服務規定》，明確社區文化的具體服務標準。發布《社區居家養老服務規范》《養老機構設施與服務要求》等一批養老服務的地方標準。出臺《促進本市城鄉義務教育一體化的實施意見》，統一學校建設、教育裝備、信息化環境、教師隊伍、生均撥款等5項標準。

（三）完善基本公共服務制度建設，實現城鄉一體化發展

合并實施新農保和城鎮居民養老保險，建立城鄉居民保險制度。新農合與城鎮居民醫療保險實現并軌。探索積分管理模式，優化居住證政策，進一步健全完善來滬人員憑證享受公共服務的管理機制。出臺本市貫徹《社會救助暫行辦法》的實施意見，推動建立現代社會救助體系。全面推進實施基本和重大公共衛生服務項目，建立完善公共衛生分級分類梯度服務和管理機制。制訂《關于加快發展養老服務業推進社會養老服務體系建設的實施意見》，形成社會養老服務體系建設的頂層設計。建立本市困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度。建立健全住房保障體系，逐步完善建設、供應、分配和供后管理機制。

（四）加快推進基本公共服務需求側和供給側機制創新，縮小城鄉差距

探索建立老年照護統一需求評估體系，明晰政府責任邊界、統籌各部門服務資源，為老年人提供與自身身體條件相匹配的養老照護服務。通過學區化集團化辦學試點、“新優質學校”創建、品牌學校赴郊區對口辦學、郊區農村義務教育學校委托管理等方式，不斷縮小城鄉之間、學校之間的差距。出臺社區衛生服務綜合改革和發展意見，強化社區衛生服務中心的平臺功能，形成政府補償、人力資源管理和薪酬分配的新機制，推進家庭醫生制度的實施。

三、上海進一步促進城鄉基本公共服務均等化面臨的挑戰及思考

上海基本公共服務體系建設還存在著一些短板，與均等化的要求相比，城鄉、區域間的服務能力和水平仍存在一定差距。在硬件方面，郊區基本公共服務資源存在一定缺口；在軟件方面，郊區基本公共服務的質量和水平尚與中心城區存在一定差距。

“十三五”時期是我國全面建成小康社會的決勝階段，上海要在更高水平上全面建成小康社會，必須率先基本實現基本公共服務均等化。隨著經濟社會發展和收入水平提高，市民對于基本公共服務的質量、效率、便利性、公平性、均等化的要求和預期逐步提高。隨著市場化改革的深入推進，互聯網和新技術在基本公共服務領域的快速滲透，跨領域、跨部門配置資源、融合發展必將成為新常態。這些，既是上海進一步縮小城鄉基本公共服務差距的挑戰，同時也是機遇。

“十三五”期間，上海要牢牢抓住這些機遇，要加大統籌力度，優化基本公共服務事權和支出責任，進一步縮小城鄉公共服務人均支出比的差距;依據服務人口和半徑配置基本公共服務資源，完善公共服務設施布局，引導公共服務領域的優秀人才到郊區工作，實現市域范圍的全覆蓋，服務的可及性、便利性進一步提升，城鄉、區域間基本公共服務水平的差距明顯縮小，均等化水平穩步提高，進一步解決城鄉間不平衡不協調不可持續問題。

一是加大政府投入向郊區的傾斜力度

按照基本公共服務設施建設標準，對農村地區基本公共服務設施實施達標改造，同時引入準市場機制，充分發揮社會力量作用，鼓勵社會力量參與城鄉基本公共服務供給，不斷提高農村基本公共服務供給主體的專業化服務能力。

二是優化基本公共服務資源配置

以服務人口、服務半徑為主要依據，完善各領域基本公共服務設施建設、設備配置、人員配備等的具體標準。加快推進教育、衛生、文化、養老等領域基本公共服務設施補點建設，增強農村基本公共服務的可及性。按照基本公共服務項目清單及相關資源配置標準，將基本公共服務設施建設納入城市空間規劃和土地利用規劃，優先保障規劃選址和土地供應。同時，按照“共建共享”的原則，加強基層公共服務設施的綜合利用。

三是完善人才的培養使用激勵機制，建立跨區協作支援機制

繼續實施教育、衛生、文化、體育、養老、助殘等領域的專業人才培養計劃和重大人才工程，充分發揮示范性服務機構的人才培訓功能，提升基本公共服務體系的整體服務水平。鼓勵人才在城鄉、區域、機構間合理流動，增強人才與崗位的匹配度，提升郊區農村的基本公共服務水平。建立完善與基本公共服務項目相匹配的職業資格制度，明晰各領域服務人員的職業發展路徑，進一步提高基本公共服務從業人員的專業化水平。完善管理服務人員的薪酬激勵制度，根據崗位、技能、考核結果等因素，合理體現管理服務人員勞動的市場價值，吸引更多優秀人才進入基本公共服務體系。

四是加強基本公共服務體系的信息化建設

加快提升基本公共服務項目的信息化水平，進一步優化服務流程、提高服務效率、改善服務體驗。以服務項目和服務對象為基礎，建立用戶信息、服務資源、服務行為等數據庫，通過對大數據的分析，對基本公共服務項目進行完善，對各類服務機構進行監管。□

(作者單位：上海市發展改革委員會)