新型城鎮化過程中近郊民眾的非正規就業研究

陳晨　邢勤鋒

摘要：黨的十八屆三中全會提出“堅持走中國特色新型城鎮化道路”戰略布局。而該戰略推進過程中，原近郊和新近郊民眾生產生活關系與社會身份的轉換問題是一個關鍵點，直接關系新型城鎮化成敗與否。其中，就業特別是非正規就業又是該關鍵點的核心問題。以新型城鎮化過程中近郊民眾非正規就業為研究命題，首先提出研究命題并闡釋其出現緣由，其次分析研究命題現實困境的獨特表現，最后完成其應對策略的范式建構。通過研究，文章認為新型城鎮化過程中近郊民眾非正規就業的應對策略應體現“人的城鎮化”、“生活價值訴求”、“生產價值訴求”和“體制機制價值訴求”四維一體的范式建構。

關鍵詞：新型城鎮化；近郊民眾；非正規就業

中圖分類號：F323.1文獻標識碼：A文章編號：

16721101（2017）03005704

Abstract： The Third Plenary Session of the Eighteenth Central Committee of the Party put forward the strategic layout of “sticking to the path of new urbanization with Chinese characteristics”. In the implementation of the strategy， the transformation of the relations between production and life and the social identity of the residents in the original suburbs and the new suburbs becomes a key， directly leading to the success or failure of the new urbanization， of which the employment， especially the informal employment is the core issue. With the informal employment of the suburban residents in the new urbanization as the object， this paper analyzes its causes and characteristics， and then completes the model construction of coping strategies. The conclusion is the model should contain the four dimensions as： “the urbanization of the inhabitants”，“the pursuit of life value”， “the pursuit of production value” and “the pursuit of the institutional value”.

Key words：New urbanization； Suburban residents； Informal employment

一、新型城鎮化過程中，近郊民眾非正規就業的出現

黨的十八屆三中全會提出“堅持走中國特色新型城鎮化道路”戰略布局，積極“推進以人為核心的城鎮化”[1]。而按照2014年出臺的《全國促進城鎮化健康發展規劃（2011～2020年）》之觀點，新型城鎮化有四個方面的訴求：農業轉移人口轉化層面的訴求，轉化人口能否被容納層面的訴求，體制機制層面的訴求和公共服務層面的訴求[2]。這種戰略布局和訴求是對傳統城市化的反思。因為傳統城鎮化是與工業化同步的發展模式，甚至是依附工業化的城鎮化，其生產價值訴求主導導致生活價值訴求被低估乃至忽視，以至于生產效率愈高而生活質量愈加惡化的悖論，或者說致使“城市病”的出現。改革開放以來，我國社會經濟發展也越來越獲得巨大成效，然也一定程度上遭遇“城市病”困境。故黨中央提出以“人的城鎮化”為價值訴求來推進新型城鎮化[3]。新型城鎮化不是簡單地依附工業化、遷就工業化，不是簡單地把小城鎮變成大城市，而是用新型城鎮化來消除城鄉二元結構，以生活價值與生產價值并重的價值訴求替代傳統、單一生產價值訴求的城鎮化。可見，新型城鎮化是人的城鎮化，是生活的城鎮化，同時也不回避當然也回避不了生產的城鎮化。

當然，由于當前的中國還是一個比較凝固化的社會，城鄉二元結構依然在形式和實質上存在，生產價值主導的城市化主流依然未實現根本性扭轉。因此，城鄉二元銜接部就會出現新舊空間現實——近郊地域。這個地域民眾在生產上可能依然受工業化主導的城鎮化模式束縛，同時遭遇新生活模式與新型產業模式沖擊，存在容納和存續困境。這個困境可能是復雜多變的，其中很重要的一個就是非正規化就業困境。

所謂的非正規就業按萬向東（2008）的觀點，是指具有非正式的雇用關系（自雇、無合同、無規范有效合同、臨時雇用、隨意決定工資等）、未進入政府征稅和監管體系、就業性質和效果處于低層次和邊緣地位的勞動就業[4]。從萬向東的觀點來看，近郊空間的非正規就業可能存在（1）生產關系的非正式（即在生產關系中的地位和影響處于非優勢的狀態），（2）管理、監管體制機制的非正式（即在組織關系中的地位和影響處于非優勢的狀態），（3）生活關系的“非正式”（即在社會或群落關系中的地位和影響處于非優勢的狀態）。此外，非正規部門的就業和正規部門的臨時工、兼業就業方式也應該歸屬于近郊空間的非正規就業第（4）個方面（即在生產關系、組織關系和社會關系中的地位和影響處于灰色地帶、過渡狀態）。

因此，我們認為新型城鎮化過程中近郊民眾非正規就業就是指新型城鎮化戰略推進過程中，在原近郊和新近郊民眾身上出現的“非正式”或“不穩定”問題，主要體現在生產關系、生活關系、身份關系，以及相關管理體制與機制定性等四個層面上的“非正式”或“不穩定”問題。而近郊民眾非正規就業的困境往往也主要表現在這四個方面。endprint

二、新型城鎮化過程中，近郊民眾非正規就業困境的獨特性分析

（一）勞動契約松散，勞動關系不穩定

“目前非正規就業已經逐步構成勞動力市場的重要組成部分，而我國的就業管理體系從計劃經濟體制過渡而來，對這些非正規就業的管理仍是相當地“非正規”的，勞動關系和就業管理還較為無序。”[5]因此，2007年6月頒布的《勞動合同法》對其做出了明確的規定，為相關關系界定和矛盾協調明確了標準、指明了方向。然而隨著城鎮化的快速推進，這種非正規就業或者說非正規就業困境仍未得到顯著改善，甚至還有惡化的趨勢。這也一定程度上成為新型城鎮化過程中不得不面對、不得不解決的困境。我們知道，原近郊和新近郊民眾的大量且快速涌現使用工不規范，不簽訂勞動合同或者以口頭協議取代正式勞動合同、用工期限短、勞動契約關系松散等問題更加突出，而這些勞動者往往又處于劣勢，其與雇主的勞動關系隨時有可能被終止的危險。此外，由于勞動契約關系松散，當出現糾紛時，處于劣勢的勞動者一方卻無法用法律手段保護自己。與此同時，由于沒簽合同或合同不公正，其社會保險和福利待遇等保障也十分微弱，大多數原近郊和新近郊民眾的非正規就業很難得到有效保護。

（二）市場準入條件低，規范性差

非正規就業相對于傳統部門的規模化投入而言，無論是資金投入還是人員數量要求都較小，市場準入條件也較低，進入方式更是靈活多樣。這對城市近郊民眾——不論是原近郊還是新近郊民眾既是機遇更是挑戰。雖然他們占有天時、地利，甚至人和，但更受先天不足所困擾。此外，近郊民眾能快速且輕易進入的非正規就業大多涉及個體工商戶、私營企業和街頭攤販等關聯行業與領域。這些行業與領域對雇員生產關系、生活關系的調整與協同，以及對雇員責任、權益乃至地位的界定和保障并沒有明確、完整的規范性文件。與此同時，這些行業與領域就業人員也大多數為低端就業人群，其本身的行為、技術能力，生產生活環境駕馭能力往往也不具備規范性條件。此外，由于近郊民眾非正規就業的基本特性以及對待非正規就業的習慣性思維，他們與雇主之間一般都未簽訂短期勞動關系契約或者正規勞動合同，往往以口頭協議替代。正因為如此，當勞動關系的雙方發生勞動糾紛時，缺乏相應法律法規予以規范，這就造成近郊民眾非正規就業的合法權益缺乏基本法律保護手段，而同時也很難對其依法實施管理。

（三）制度化不全，社會保障缺失

近郊民眾非正規就業一定程度是隨著城鎮化進程推進而快速出現的，并可能隨著新型城鎮化戰略布局而迅猛發展，這可能就會造成相應體制機制建設并未跟上。以致于不管是近郊民眾非正規就業的進入、發展還是管理，以及各種矛盾之解決都沒有一個明確且具有區別性的體制機制來應對，這也是近郊民眾非正規就業各種問題的根源所在。之所以出現這樣的困境，一方面，城鎮化需要非正規就業來快速緩解近郊民眾的生產生活問題，以進一步鞏固和推進新的城鎮化；另一方面，卻沒有有效體制機制來規范、保障近郊民眾非正規就業正常運行。

此外，非正規就業單位所涉及行業與領域一般不會為就業人員繳納“三險”，而這些現象對近郊民眾尤其為甚。因為近郊民眾對這些行業或領域的加盟往往是因為城鎮化快速推進而驟然集聚，是因其地利優勢而優先獲得的。如此一來，如果要求非正規就業單位依法繳納“三險”費用，就很難要求其靈活而較多吸納近郊民眾就業、更達不到降低人工成本目的，這對于以盈利為目標的企業來說天然不具備積極性。

（四）人員流動性高，組織化程度低

近郊民眾非正規就業的從業人員因其地利優勢大多數都集中在城鄉銜接部以及城市的服務業，如旅游、餐飲、住宿和零售業等行業與領域。這些行業與領域對就業人員素質要求參差不齊，工作環境和工資待遇差距很大。因此人員流動頻率高，員工忠誠度低，組織性差。

此外，近郊民眾非正規就業單位不像正式就業單位部門有工會或者行業性組織維護其利益，也很難通過這些組織以保障其合法權益不受損害。而且近郊民眾非正規就業大多數是自我雇傭或者只有幾個人合伙組成的微型企業，其沒有考慮過似乎也天然沒有結盟的習慣，以致于“處于弱勢條件的人成為非正規就業者后，弱勢地位更加突出，其合法勞動權益很難得到保護，甚至一些就業者連基本的人格尊嚴也得不到保障。”[5]這就使近郊民眾非正規就業從業人員在遭遇不順時多采用“用腳投票”而離開就業崗位、就業單位。即使不出現不順境遇，即使留著組織，他們往往也不愿意接受單位的規范性約束和程序性束縛，得過就過，能躲就躲。

三、新型城鎮化過程中，近郊民眾非正規就業治理范式建構

（一）打破城鄉二元機制，消除近郊空間，實現“人的城鎮化”

城鄉二元結構體制是我國經濟社會發展過程中的一個嚴重路障，更是近郊空間存在的更本原因所在。近郊民眾是近郊空間的既得利益者也是非正規就業的受害者，其不愿輕易放棄因城鄉差異所帶來的巨大利益也很難擺脫非正規就業帶來的權益傷害。故任由城鄉二元結構體制發展，不但城鄉差距將不可避免地被拉大，且近郊空間就必然存在，由近郊空間所引起的近郊民眾非正規就業問題對新型城鎮化發展將產生不可估量的嚴重后果，甚至會形成惡性循環。

如何建立一個從城鄉二元經濟向城鄉一元經濟轉變的近郊民眾非正規就業治理范式是擺在我們面前且迫切需要解決的一大難題。要解決這一難題，我們必須充分認識到城鄉二元經濟產生的歷史背景與歷史難題，不急不躁，尋找突破口，在有利的歷史時機果斷地采取措施。在這一過程中，我們必須創造性地運用新方式促使二元向一元機制邁進。既不能被動地等待歷史時機的到來，也不能不顧發展規律貿然前進，而是要創造機遇，不失時機而又好又快地進行城鄉二元機制改革，越早改革越有利，越改革越好改，在改革過程中形成體制機制，力求按照良好體制機制自行促進改革。

當前，城鄉二元機制面臨的最大問題就是體制性問題。如果體制性問題改革沒有突破，近郊民眾非正規就業治理范式的實現就只能是做表面文章。從二元到一元的改變不是簡單的減法運算，其要求發揮市場機制的基礎性作用，配以完善的政府公共服務體系，才有可能達到二元順利走到一元的效果。只有打破了城鄉二元機制，才能夠將城市和農村有機聯合起來，才能夠將近郊空間與城市、農村整合在一起，形成更大的抱團式發展。只有如此，才能在更大范圍內形成發展前景更好，成長規模更大的“人的城鎮化”，才能夠為近郊民眾非正規就業治理范式提供更好環境。endprint

（二）深化戶籍改革，完善戶籍制度，實現“生活價值訴求”

“戶籍制度改革的實質就是如何平等對待農民的問題。社會結構的合理化趨勢就是居民身份的平等化，打破城鄉壁壘。戶籍制度創新的核心內容是剔除依附在戶籍關系上的種種社會經濟差別，真正做到城鄉居民在發展機會面前地位平等，獲得統一的社會身份。建立新的人口登記與管理制度，逐步消除城鄉就業條件差別壁壘，取消各種違反憲法賦予公民權利的歧視性政策和規定。”[6]某種程度來說，戶籍制度是強加在民眾身上的一把枷鎖，十分不利于勞動力自由轉移。深化戶籍改革，完善戶籍制度，施行城鄉無差別的全國統一戶籍管理制度有利于城鄉一元機制的建立，將對新型城鎮化過程中近郊民眾非正規就業治理范式建構產生深遠的影響。戶籍制度改革意味著今后新型城鎮化，不僅農村居民可以自由遷徙到城鎮居住，城鎮居民也可以選擇到農村定居，城鎮居民和農村居民自由遷徙不再受限制，近郊空間也將因此而逐漸推出歷史舞臺。而且其最大亮點還是在致力于實現城鄉統一公共服務和社會保障體系的范式建構，為原近郊和新近郊民眾提供所謂的城市生活，實現“生活價值訴求”。

此外，只有將戶籍改革落實到實處，將戶籍短板逐步消除，城市與農村的人力資源才能暢通無阻、自由流通，才能給就業市場帶來源源不斷的勞動力，能夠為非正規就業單位提供更多、更好地選擇，而這些非正規就業者也因為少了戶籍限制而多了更多就業選擇，這是一個市場訴求（或者說生產價值訴求）和民眾生活價值訴求的共贏選擇。

（三）加強培訓，提高非正規就業者職業技能，實現“生產價值訴求”

近郊民眾非正規就業者之所以面臨著種種困難，其很大程度上應歸結于自身受教育程度低、綜合素質較低和職業技能較差的影響。因此，要解決這些問題，就要從主體上改變其綜合能力。由于近郊民眾非正規就業單位從業者往往處于弱勢地位，因此要靠其自身能力提高實力，實乃力不從心。因此，政府要加大對近郊民眾非正規就業勞動者的培訓力度，提高其職業技能水平。而要提高近郊民眾非正規就業勞動者的職業技術水平就要求政府為其提供免費或低費用的教育或培訓，并為他們獲得必要流動和獲得更高收入創造必要條件。除此之外，光靠政府部門自己的力量還不夠，還需要充分調動社會各種力量興辦非正規就業職業教育的積極性，豐富非正規就業培訓市場，并適時根據職業的需求進行預測，實行按需培訓，確保職業培訓與市場需求相銜接，做到學以致用。

這里需要強調的是強化政府扶持政策并不是要取代市場對勞動力資源的基礎性優化作用，并引導其向正規化方向發展。或者說，我們必須承認市場經濟對于近郊民眾非正規就業正規化的自發調節作用，尤其是消費者的喜好偏好和喜好程度對非正規就業組織所提供產品和服務的導向作用。因此，取消制度性壁壘，促進近郊民眾非正規就業勞動力市場和正式就業勞動力市場之間的正常有序流動，更能促進新型城鎮化過程中近郊民眾非正規就業的治理范式建構，實現其“生產價值訴求”的治理意圖。

（四）完備公共服務體系，完善社會保障體系，實現“體制機制價值訴求”

近郊民眾非正規就業單位及其從業者所面臨的問題且難以解決在很大程度上是由于缺乏完整的公共服務體系以及社會保障體系。或者說沒有發展的后路保障，因而難有較大作為。

目前，公共服務體系更多是面向傳統正規單位及其成員，近郊民眾非正規就業所涉及的行業與領域往往處于被邊緣的情景，難以平等享用公共服務體系帶來的福利與保障，故國家應盡快完備公共服務體系。如就業服務，通過對近郊民眾提供產品或服務需求信息等方式，引導其進入產品需求量大、發展前景廣闊的就業領域，而不是讓他們盲目性的占用公共基礎設施和公共服務等，造成城市管理的壓力。至于社會保障體系層面，國家應該有步驟、最大程度地將非正規就業納入國家社會保障體系，給非正規就業者提供基本的后路保障。尤其是對近郊諸如街頭小販、家庭鐘點工、推銷人員及其他打零工者等從事分散性和臨時性等非正規就業群體來說，根本點就是要強化并完善針對性的社會保障體系。只有如此等等才能實現新型城鎮化之“體制機制價值訴求”。參考文獻：

[1]許伶軍，曾青云.新城鎮化戰略與成人轉化學習[J].職教通訊，2014， 13：43-47.

[2]林石.解密新城鎮化十年藍圖[J].新財經，2013（2）：26-29.

[3]厲以寧.中國道路與新城鎮化[J].唯實（現代管理），2013（1）：24-25.

[4]萬向東.農民工非正式就業的進入條件與效果[J].管理世界，2008（1）：63-74.

[5]張出蘭. 制度創新與我國非正規就業發展問題研究[D].長春：東北師范大學碩士學位論文，2006.

[6]胡學勤，周春平，趙成柏.全面小康與江蘇就業制度創新[M].北京：社會科學文獻出版社，2005：283-284.

[責任編輯：范君]endprint