高職院校預算績效管理與財政撥款改革的探索

顏彩飛

[摘 要] 隨著國家對職業教育的日趨重視，地方財政加大了對職業教育的投入。高職院校在預算績效管理和財政撥款中還存在不足，必須探索優化高職教育財政撥款措施，發揮財政撥款對社會資金投入的引導作用，促進高職院校健康有序地發展。

[關 鍵 詞] 財政撥款；預算管理；問題；措施

[中圖分類號] G647 [文獻標志碼] A [文章編號] 2096-0603（2017）04-0076-02

高職院校對財政撥款資金的有效合理運用，對改善高職院校的辦學條件、提升教育教學質量，至關重要。如何進行科學的預算績效管理，改革財政撥款，是新時期高職院校需要高度重視的問題。

一、高職院校預算績效管理的作用

（一）明確科學的發展目標

通常情況下，國家財政撥款是維持公辦高職院校長期運營的重要來源。如果高職院校在收入和支出方面，缺乏長遠的規劃，必然會導致資金的浪費，對高職院校形成科研成果、提高教學質量，產生嚴重的影響。如果對高職院校財政撥款的使用情況進行科學的績效評價，就能杜絕資金的浪費，合理規劃專項資金。績效管理能使高職院校顧全大局，統籌各個部門的發展，進而制定科學的發展目標。

（二）轉變傳統資金分配方式

目前，大多數高職院校還沿用“各部門向上級要資金，上級領導就批復”的傳統的資金分配方式，長此以往，會浪費大量的資金。而上級部門往往有著很隨意的審批流程，對于非重點的、次要項目準許申報經費。而采用預算績效管理，能夠實現評價各項目成果和效益，事中跟蹤監督和控制、事后評估等，由此對資金采用效益高低及重要性的順序進行分配，對傳統資金盲目性的分配進行了規避。

（三）建立與完善獎懲機制

采用預算績效管理，就是能全面和深入地分析各項目的預算執行結果，通過對問題的發現和總結，獎勵那些具有較高資金利用率和預算執行好的部門。同時，批評和懲處那些資金浪費嚴重的部門。只有構建和完善獎懲機制，才能使各個部門嚴格執行預算方案，并積極參與預算管理，以促進高職院校的健康發展。

二、高職院校預算績效管理與財政撥款現存問題

（一）高職教育撥款分配不合理

對于基本支出預算，一些地方高職院校依據綜合定額方法進行預算，基本支出撥款預算編制粗放。定額標準多年不變，根本沒有達到國家規定的生均一萬二的標準撥款。一些地方因為缺乏財力，對高職教育的經費需求無法滿足，依然對“限額補助”及“基數+增長”的撥款模式進行沿用。

基本支出撥款和項目支出撥款不具備合理的結構。一些地方政府針對高職院校設置了名目繁多的專項經費，對教育經費分配中項目式撥款的地位不斷進行強化，一些地區項目撥款額度要比基本支出撥款大出很多。這種相差懸殊的基本支出與項目支出比例，導致高職院校財政撥款結構嚴重失衡。

（二）高職教育撥款與績效考核不能緊密結合

目前，高職教育財政撥款投入不能產生較高的效益。它主要是依據國家發展思路，對預算進行分配，因為對高職院校個體的發展需求不重視，而使一些學校的資金匱乏，而另一些資金又過多。對于高職院校成果轉化和科學研究的撥款方面，也具有較低的經濟效益。一些高職院校具有嚴重的資源浪費，而一些高職院校則具有較高的運行成本，無法合理利用撥款經費。

高職院校撥款脫離了績效考核。盡管教育部規定了在一定時期內評估高職院校的教學質量，但評估結果卻不能緊密結合高職院校的撥款水平。在改革高等教育撥款機制中，需要實施多種混合撥款模式，以更好地監督和考核各高職院校經費使用效益。一些高職院校對于短期效益過于強調，在評審重點學科考核中，因為基礎學科會產生較慢的經濟效益，同時面臨嚴峻的就業形勢，因此常常忽視其發展，在政府撥款中處于劣勢。所以，一些高職院校的基礎學科長期以來處于投入不足的境地。為了促進高職院校的健康發展，必須改變這種撥款重視近期效益忽視長遠效益的傾向。

（三）教學專項資金預算績效評價體系匱乏

首先，忽視非財務評價指標，對財務評價指標過分重視。通常情況下，高職院校都是評價教師人員的支出回報、教學設施的投入產出比以及對教學成果的應用。但是，教學專項資金非經濟成果的評價指標卻很少。因為缺失非財務指標，而不能產生科學合理的評價結果。其次，缺乏準確的評價標準。評價標準是預算績效評價體系的另一重要組成部分。目前我國高職院校缺乏合理的預算績效評價標準。比如，所制定的支持標準都是從各高職院校搜集的，因為在層層傳遞過程中具有很大的誤差，因此對標準的準確性帶來很大影響。同時因為存在著地域差異，不同地區高職院校的發展也存在著一定的差異，若是僅僅使用一個衡量標準，勢必有失公允。

三、高職院校績效預算管理和財政撥款改革措施

（一）構建穩定的高職生均撥款機制

首先，作為準公共產品，高等教育經費應以財政投入為主，以保證高等教育財政投入主渠道的作用。為了使財政投入主渠道真正落到實處，需要將財政預算的審議和問責進一步加強，當年財政預算是否達到教育經費占UDP比重4%的標準。而高等教育經費在教育經費中是否占據合理的比例，在政府工作報告中，對決算中教育經費法定“三個增長”落實情況的內容應充分披露。

其次，對高職院校生均撥款投入方式大力推進。經過長期摸索證實，財政撥款中，“基數+發展”方式具有一定的不科學性。而“綜合定額+專項經費”的方式使高職院校的辦學自主權更加弱化。通過綜合對比和分析，以學生人數為基數，對其他因素綜合考慮，以此對撥款方法進行調整。這種生均撥款方式，已經成為當前最好的選擇，并已經被社會各界所接受。目前財政撥款的重點是：要達到生均撥款一萬二。

最后，對高職院校之間財政投入水平進行均衡，對于各地區、各層次高職院校生均投入指導水平進行制定，并逐步平衡其財政投入水平。

（二）構建多方協調運作的撥款模式

目前主要是由政府行政部門直接向高職院校撥款，因為政府部門具有相對有限的精力，很難掌握高職院校的具體情況，因此，極易干擾撥款分配。為此，可對先進國家的成功經驗充分借鑒，改革運作機制。引入撥款中介機構，利用有關的研究咨詢機構，由中介機構進行相對獨立的運作，將財政撥款直接與評估結果掛鉤。

由中介組織對高職院校與政府、市場之間的關系進行協調，構建“政府—中介—學校”三方協調運作撥款體系。政府部門在其中的職責主要是：明確高職院校撥款的基本政策、政府資金支持導向，通過相關的經費管理方法的制定，監督和指導高職院校和撥款中介，以真正落實政府意志導向和國家目標規劃。

（三）優化資源配置按績效撥款

從理論上講，績效撥款方式具有諸多優點。但因為高職院校具有難以計量及復雜性的特點，所以這種方式只能作為補充高職院校撥款的分配方式。引入績效撥款方式，首先，需要對高職院校績效預算進行編制。績效預算是指對于申請撥款所要達到的目標進行明確，以及每項計劃實施過程中工作完成情況和取得的成績，實現這些目標計劃事項的費用需求。其次，要有專門的機構來評價高職院校績效預算執行情況，通過對既定的評價程序的遵循，并依據一套評價指標體系，而得到評價結論。并據此來調整下一周期撥款分配中的數額調整，實行獎優罰差。

（四）加強專項資金的預算管理

專項策劃與立項階段所實施的一系列工作，都是在專項預算管理工作范疇內。作為一項系統的工程，融合了學校的各項工作。專項管理的能力水平，體現了學校的整體管理能力和教育思想。

從學校層面，應對財政撥款的需求性和規劃性進行綜合考慮。規劃性要求專項的申報與學校的發展布局和整體規劃相符。并與本校的專業定位和人才培養方案相適應。甚至還需要對學校的整體建設和本地產業結構調整規劃綜合考慮。不同的年度，側重點也要有所不同。清楚哪些是應該優先立項的項目，只有將項目之間的邏輯關系捋順，才能對輕重緩急進行更好的把握。實施項目預算應嚴肅認真，只有項目設計合理適用，才能保證項目開發的順利進行。而預算環節不認真，則會直接導致財政撥款的不規范。

（五）開展校內績效與財政績效評價

首先，財政績效評價流程的關鍵，就是要求中介機構嚴格執行。加強現場考評力度，中介機構應親臨現場，搜集資料，并以錄像和圖片等形式，保存現場的實際情況，便于專家能夠準確掌握考評時的細致點。為了對專項總體金額的覆蓋率提供保障，應加大抽取樣本數量。做到抽樣工作的有效和科學，確保所抽取的樣本金額結構符合項目單位的專項結構。

其次，校內績效評價因涉及諸多的項目數量，同時缺乏統一的績效目標，因此，針對不同性質的項目，可以采用不同的績效評價方法。關注科學項目創新是否促進了科技成果的轉化，是否提升了教師隊伍的專業素質。同時，可對財政績效評價的方法充分借鑒，依據財政最終批復的詳細預算明細，作為重要核減標準。

科學的預算績效管理對我國高職院校的發展，具有非常重要的意義。目前，在我國高職院校財政撥撥款中，還存在項目管理責任不明確、資金核算不規范以及資金預算編制不科學的問題，對高職院校的發展形成了一定的制約。因此，急需將工作落到實處，分清全責，重點探索財政撥款改革路徑，解決預算績效管理和財政撥款中存在的問題，以促使我國高職院校邁向新的臺階。

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