銀行內保外貸套利監管對策

文/單強 編輯/韓英彤

銀行內保外貸套利監管對策

文/單強 編輯/韓英彤

歷經三年發展，內保外貸政策紅利得到充分釋放，促進了跨境投融資的迅速發展，結構日益優化；但也存在部分市場主體利用銀行內保外貸套利等問題，需要加以關注并進一步完善監管。

為深化外匯管理體制改革，促進企業投融資便利化，有序推進資本項目可兌換，2014年6月，國家外匯管理局出臺了《跨境擔保外匯管理規定》（下稱《規定》），取消了與跨境擔保相關的事前審批、擔保履約核準及大部分業務資格條件限制，代之以比例自律和登記管理。在內保外貸領域，消除了融資性和非融資性擔保之間、銀行和非銀行機構之間管理政策的差別。為進一步解決境內企業“融資難、融資貴”等現實問題，2017年1月，國家外匯管理局又取消了內保外貸項下境外貸款資金不得回流的政策限制，允許貸款通過債權、股權投資等形式直接或間接回流境內使用。歷經三年發展，內保外貸政策紅利得到充分釋放，促進了跨境投融資的迅速發展，結構日益優化；但同時也存在部分市場主體利用銀行內保外貸套利等問題，需要加以關注并進一步完善監管。

市場：選擇多元 水平不一

以福建省為例，內保外貸業務發展先后經歷了規模增長、完善管理及提升質量等階段，當前總體平穩有序。內保外貸可以更好地發揮“兩個市場、兩種資源”的優勢，有利于“走出去”企業拓寬境外融資渠道。紫金礦業集團股份有限公司（下稱“紫金集團”）是福建省大型金屬礦產資源勘查和開發企業，以金、銅、鋅礦開發為主。近年來，紫金集團積極響應國家“走出去”的戰略號召，赴境外開展礦產資源開發，項目分布在9個國家及地區，其中包括俄羅斯、塔吉克斯坦等“一帶一路”沿線國家。在激烈的國際市場競爭中，紫金集團融資需求旺盛，特別是具有相對價格優勢的境外資金市場更具有吸引力。但由于其境外投資企業尚處于成立初期，資信不高，融資議價能力較低，較難直接獲得當地銀行貸款。2014年《規定》實施之時，恰值紫金集團全力投資澳大利亞等4個國家礦產項目的關鍵時刻，該集團借力政策東風，成功突破了資金需求瓶頸：通過由其境內公司提供反擔保，向境內銀行申請對外擔保，利用境內銀行信用提升境外投資企業的資信水平，使其境外融資得以順利進行，為項目的開展注入了資金動力。此外，《規定》大幅度地簡政放權，有效激發了市場活力，滿足了市場主體效率需求，也有利于紫金集團在瞬息萬變的國際市場把握最佳投資時機。目前，紫金集團的金、銅、鋅等主營金屬產量保持國內行業前列，境外項目貢獻功不可沒。境外項目金、銅、鋅的資源量已分別占到集團總量的52%、62%和10%。其中，巴布亞新幾內亞波格拉金礦已成為集團礦產金和利潤的主要貢獻單位；剛果（金）卡莫阿銅礦資源勘查也獲重大突破，成為非洲大陸發現的最大銅礦。

與紫金集團利用外匯普惠政策為自身發展提速加碼形成鮮明對照的是，部分企業背離政策初衷，利用境內外利差和匯差時間窗口，將銀行內保外貸扭曲成跨境套利通道。境內A公司就是這樣一家企業。自2013年人民幣匯率進入升值區間后，該企業基于對人民幣的升值預期，以在境內B銀行的3年期人民幣定期存款本金及預期利息收入作為反擔保，多次向B銀行申請開立3年期保函，為境外C關聯公司與境外D銀行的1年期美元循環貸款提供擔保，再通過其他形式將擔保項下的境外貸款資金調回境內，以存款質押方式作為反擔保，繼續辦理內保外貸，并按照上述模式循環操作（見附圖），以賺取利差。2015年下半年后人民幣匯率大幅波動，市場套利空間被壓縮，C公司未能按約定償還境外銀行貸款，境外D銀行要求擔保銀行履約。B銀行先行墊款履約后向A公司追索，但由于履約時A公司存款保證金未達到3年定存期限，人民幣存款及實際利息收入無法完全覆蓋保函履約金額，B銀行面臨部分墊款無法追回的損失。

圖1內保外貨的套利基本模式

在企業呈現多元選擇的市場形勢下，銀行對內保外貸業務的經營理念及水平也不盡相同。多數銀行政策意識和審慎意識強烈，堅持服務實體經濟導向，充分評估業務風險，采取有效措施開展盡職調查，落實展業原則，主動滿足真實性、合規性外匯監管要求，以實現經濟與社會效益雙豐收。如上述為紫金集團辦理業務的銀行，為核實交易真實性，不斷探索如何通過自身海外分支機構對境外投資項目開展盡職調查，以將業務風險降至最低。但也有部分銀行受制于審慎展業水平，未能有效識別內保外貸的市場風險，導致自身經濟效益受損。以境內E銀行應境內F公司申請為其在境外的鎳礦開發項目辦理內保外貸為例。該擔保項下境外貸款由其境外投資企業G公司以鎳礦開發及貿易收入進行償還。然而2014年后受當地政府出臺限礦令的影響，G公司鎳礦開發及貿易陷入停滯，導致無力償還債務，境外銀行遂要求E銀行履約。E銀行履約后，因F公司已將大量資金投入境外項目，面臨債權無法追回的損失。值得注意的是，少數銀行受利益驅動，在業務推廣過程中，外匯政策傳導不暢，審慎展業意識淡薄，刻意規避真實性、合規性的外匯管理要求，甚至違反《規定》有關盡職調查的要求，違規辦理內保外貸業務，成為企業套利交易的推手。真相：利益交錯 暗流涌動

內保外貸項下跨境套利的核心是：在我國資本項目尚未完全開放的現狀下，通過構造通道打通境內外資金市場的隔閡，利用兩個市場價格要素差異套取收益。2015年前，境內人民幣存款利率與境外美元貸款利率的高低差平均為3%，境內企業以自有或借貸資金作為反擔保資金，以銀行內保外貸為支點撬動境外資金，錯配幣種套取利差，并通過多輪循環操作，不斷加大杠桿率，實現收益最大化。內保外貸項下主債務通常為外幣貸款，當人民幣匯率升值時，企業還可獲得匯兌收益。

內保外貸套利模式的特點

一是全額保證金、幣種錯配與加杠桿操作。套利型內保外貸最顯著的特征是反擔保形式為全額人民幣存款，擔保標的為美元等外幣債務。在人民幣升值預期下，境內企業利用資產本幣化、負債外幣化的幣種安排，套取境內外本外幣利差和匯差，并通過循環操作實現利益最大化。

二是交易行為與匯率等價格因素高度相關。匯率等價格要素是影響套利的根本原因。從監管經驗看，內保外貸簽約大量發生在人民幣匯率升值期間，而擔保履約的集中爆發則與人民幣匯率貶值趨勢密切相關。

三是境內銀行信用“保駕護航”。監管中較少發現境內企業僅依靠自身內保外貸實現套利的。現實原因是，境外銀行信貸資產安全意識強烈，對企業擔保認可度低，境內企業只有利用境內銀行信用搭橋，才有進一步套利的可能。此外，境內銀行提供擔保后，往往要求境內企業提供足額保證金以防范自身信貸風險。

四是對外付款責任具有確定性。一般來說，資金跨境套利需依托一個覆蓋境內外的資金流動閉合回路。圖1展示了境外資金流入境內的環節，而為實現跨境套利，資金還必須有相應的流出環節。境內企業除構造境外放款、進口付匯等渠道外，更多是依靠內保外貸履約匯出資金。境內銀行通常以出具保函或備用信用證對外擔保，承擔企業債務違約后的履約責任。境內企業則利用此特點，使資金匯出看起來“名正言順”。

銀行發展內保外貸業務的考量

通過以上分析可以看出，銀行對內保外貸套利目的的實現，具有不可或缺的媒介作用。而導致銀行充當企業套利推手的根本原因，仍是利益驅動。

一是符合業務績效考核需求。境內企業繳存人民幣存款作為反擔保，銀行對外擔保并履約，可分別擴大本機構人民幣存款和國際結算業務量，滿足自身內部業務指標的考核要求。

二是收取中間業務收入實現營利。據悉，銀行辦理一筆內保外貸收取擔保金額1%的手續費，可有效增加銀行的中間業務收入。

三是業務風險低。由于有充足的保證金作為反擔保，境內銀行履約后可向企業追償，銀行自身資金安全基本可以得到保證。為進一步保證資金安全，部分銀行還與境內企業簽訂保證金追繳合同條款，以防范匯率波動導致保證金無法覆蓋履約金額的風險。此外，境內銀行還傾向選擇自身海外分支機構開展合作，因為在系統內部，信息共享、利益分配及風險分擔更為靈活。

風險低、成本低、收益穩，銀行理所當然會迎合市場，“順勢而為”；更有甚者，還會在市場與監管間尋找“巧妙的平衡點”。《規定》遵循原則監管的外匯管理新理念，對銀行辦理內保外貸須開展盡職調查主要進行了原則性規定，而并未對操作規范進行具體規定。有些銀行則以此為由，以“《規定》無相應操作規范要求”為自身盡職調查失職進行辯解。如部分銀行在辦理履約購付匯時未按照《規定》第二十八條要求對交易背景開展盡職調查，卻以“保函見索即付是國際商業慣例”為抗辯理由，試圖豁免外匯政策規定的盡職調查責任。

隱患：風險潛藏 影響廣泛

基于逐利需要，企業、銀行結成緊密共同體共生互惠，推動了銀行內保外貸業務的迅速發展。但從長遠來看，套利驅動制造出的繁榮發展表象，隱藏著諸多風險隱患。此外，企業、銀行利益并非完全一致，市場變化對二者的影響不盡相同，導致共生基礎十分脆弱，也加大了誘發風險暴露的幾率。

企業面臨的最大風險是匯率風險。套利模式下，銀行傾向接受流動性較強的存款作為反擔保，基本不接受固定資產等物權的反擔保。鑒此，企業需要有大量的自有或融資資金作為保證金。在反擔保幣種與主債務幣種錯配的情況下，若人民幣匯率出現與企業預期相反的走勢，擔保項下外幣貸款的償還責任將加大，境內企業的套利空間將被大大壓縮，甚至無利可圖。此外，境內企業還可能受到與銀行保證金追繳合同條款的約束，須不斷追繳資金以覆蓋因匯率波動引致的履約敞口。

銀行面臨的是市場風險和信用風險。如上述B銀行在內保外貸業務中利息前置且幣種錯配，在境外D銀行要求履約的情況下，哪怕A公司的保證金因人民幣貶值已無法覆蓋履約敞口，B銀行基于擔保責任，也必須先行無條件全額墊款兌付保函，再向A公司追索。而此時，即便有保證金追繳合同條款的約束，A公司仍可能因陷入兌付危機而無力履行還款責任，B銀行追索權實際上已無法完全實現。另外，保函或備用信用證是銀行對外信用的具體體現，如果履約率畸高，在國際市場上可能會給擔保銀行帶來不良影響。

最后，內保外貸異常發展也會沖擊外匯監管目標。首先，內保外貸扭曲為跨境套利通道，資金脫實入虛，并制造虛假繁榮的表象，會加大宏觀調控的難度。其次，市場主體為了利益最大化，通過多次循環操作不斷提高杠桿率，加大了金融脆弱性。如果境內企業的反擔保資金主要來源于借貸，將導致風險的積聚與爆發。再有，市場主體還可能利用內保外貸政策規避監管，實現政策套利。

2016年12月，為促進境外投資健康有序發展，國家發改委等四部門加強了對非理性投資、非主業投資等類型境外投資的審慎監管。對此，部分境內企業為繞開對投資項目和資金匯兌的監管，利用內保外貸在境外籌集資金，間接實現境外投資。

治理：疏堵并舉 溯本歸源

第五次全國金融工作會議強調，金融要回歸服務經濟社會發展的本源，要求加強金融監管，防范系統性金融風險。近年來，國家外匯管理局福建省分局在推進跨境擔保管理改革的同時，著力強化事中事后監管，持續監測評估，及時警示風險，開展專項檢查，嚴厲打擊違法行為。特別是對于內保外貸領域的異常情況與與問題，努力做到早發現、早處置，有效維護了外匯市場的秩序。針對銀行內保外貸發展中的異常現象，外匯管理部門應疏堵并舉加強監管：一方面加大宣傳服務力度，引導市場主體回歸理性預期，用好外匯普惠政策；另一方面重拳出擊，嚴厲打擊市場主體在內保外貸業務中的違法行為，凈化市場環境，促進相關業務健康、有序發展。

一是積極宣傳，引導市場預期回歸理性。一方面，加大政策宣傳力度，積極釋放政策意圖，鼓勵市場主體用好內保外貸政策，服務實體經濟發展，并適時披露相關異常或違規案例，引導市場主體充分認識投機套利的危害；另一方面，引導市場主體正確認識投機套利的市場風險以及政策風險，包括在人民幣匯率形成機制日漸成熟的形勢下，套利所面臨的日益增大的不確定性，以及違規套利行為可能面臨的監管部門的嚴厲行政處罰。

二是持續監測核查，及早識別異常風險。外匯管理部門應緊密監測轄內內保外貸業務趨勢變化、結構特征等情況，對大額、高頻履約業務重點監管，并適當將監測關口前移，關注內保外貸大額簽約業務，充分評估其對后續資金匯兌的影響；同時，對問題突出的企業、銀行，有針對性地開展核查。此外，關注匯率、利率等趨勢變化，分析價格要素對套利形成機制的影響，了解內保外貸異常發展的其他深層次原因，為完善管理提供決策參考。

三是完善管理政策，阻斷循環套利鏈條。上述套利模式的核心是內保外貸的循環機制，因此切斷該機制就能有效消除套利的操作空間。鑒此，建議建立內保外貸熔斷機制，規定境內企業為境內銀行內保外貸提供反擔保，如因擔保履約成為擔保項下債務的最后債權人，在境外債務人未完全償還該筆債務的情況下，境內企業未經批準不得辦理內保外貸的相關業務。此外，建立內保外貸履約企業信息披露制度，避免履約企業利用不同銀行間信息不對稱，進行選擇性套利。

四是督促銀行貫徹落實展業三原則。要求銀行嚴格按照《規定》有關要求對內保外貸相關事項開展盡職調查。為確保內保外貸真實性與合規性，要求銀行探索穿透式盡職調查，按照“實質重于形式”的原則，穿透調查境內各擔保主體、境外投資實體、資金來源和用途及交易動機等真實情況，識別相關業務本質，防范企業利用內保外貸套利或規避監管。如果銀行審核發現境內企業未辦理境外投資外匯登記，或境外企業由境內居民直接或間接控制，則應審慎辦理相關內保外貸業務。

五是嚴厲打擊內保外貸外匯違法行為。首先，轉變執法理念，用好法規武器。《規定》第十二條、第二十八條已明確了銀行盡職調查的責任，銀行的盡職調查須實現“排除對交易真實性、合規性的合理懷疑”，否則就可能涉嫌違反《規定》的有關要求。其次，重視檢查方法的科學性。檢查中對銀行是否盡職審核的判斷，不是建立在事后核實交易背景真偽的基礎上，而應還原銀行辦理業務時的基本情況，客觀綜合判斷銀行當時的盡職調查措施能否排除對交易真實性的合理懷疑。再次，提高對違法行為的打擊、震懾力度。可根據《外匯管理條例》第四十九條規定，實施外匯行政處罰“雙罰制”，在追究銀行機構違法責任的同時，追究主管人員和其他直接責任人員的違法責任；同時，也應依法追究相關企業的違法責任。

六是強化銀行內部控制約束機制。在引導銀行重視內保外貸市場風險的同時，還要使其充分認識到該業務政策風險和信用風險對自身經濟效益的長遠影響。銀行在內控制度建設中，應主動對接貫徹真實性、合規性的外匯政策要求，強化政策風險的防范力度；在市場開拓過程中，要改變以業務規模、經濟效益為單一導向的考核激勵機制，積極引入政策風險考核指標，糾正其唯利是圖的淺見，遏制粗放擴張的沖動。此外，外匯管理部門還可將銀行內部制度落實外匯政策的情況，納入對銀行考核的體系中，并實施差異化管理，對銀行形成有力的外部約束機制。

作者系外匯局福建省分局局長