經濟新常態下我國城職養老保險面臨的壓力及問題研究

當前中國經濟呈現新常態，隨之到來一系列經濟、社會問題，如經濟增速放緩、人口老齡化等。社會保障體系是一國人民福祉的“安全網”，養老金保障更是關乎經濟、民生的重中之重。在經濟新常態加速轉型、人口老齡化愈演愈烈的背景之下，現行城鎮職工養老金制度面臨新舊阻力夾雜，如人口紅利枯竭、各方權責劃分不明晰等等。本文搜集、閱讀、歸納匯總了相關文獻的中心思想，同時搜集相關數據加以分析，在此基礎上簡要分析了我國城職養老保險面臨的壓力及問題。

經濟新常態 人口老齡化

城鎮職工養老保險面臨問題

自2014年習近平主席在河南考察提出中國經濟發展呈現“新常態”后，這一議題迅速引起了學術界乃至全社會的熱切討論。其可解讀如下：（1）經濟抵達增速曲線的“拐點”，增長熱度持續降溫，逐步走向穩健的中速增長。（2）不再以粗放型的產量增長作為關注點，而是更注重產業結構優化及產業質量的提升。（3）全面刺激國民消費，使得消費成為拉動經濟增長的三駕馬車之首。

據統計局數據顯示：2016年，我國人均國民總收入達到8260美元，在世界銀行公布的216個國家人均GNI排名中上升到第93位；全國居民恩格爾系數為30.1%，比2012年下降2.9個百分點，接近聯合國劃分的20%至30%的富足標準。然而，在中國經濟取得巨大進步的同時，也面臨挑戰。

首先是人口老齡化議題：

從圖1-1可以看出，近5年來，中國60歲以上人口比例上升了2.4%。就2016年來說，我國60周歲及以上人口23086萬人，占總人口的16.7%；65周歲及以上人口15003萬人，占總人口的10.8%。據聯合國的中國方案，中國人口老齡化水平將在2030年到達深度老齡化的社會，并且在2050年進入超級老齡化社會，即65歲以上人口比重在23.9%。

此外，收入分配結構不合理化導致貧富差距較為懸殊，亦引起了關注。根據統計局數據顯示2016年中國基尼系數為0.465，超過了國際預警線0.4，，倘若不采取措施難防中國陷入“中等收入陷阱”，從而面臨經濟停滯的危機。

目前的城鎮職工養老金體系歷經過往結構式改革及參量式改革后，形成現如今較完備的“統賬結合的部分積累制”。但其仍存在一些問題需要探索、改進。因此，探尋我國城鎮職工養老保險面臨的壓力及問題是極為有意義的。改革促進發展，而 “新常態”意味著革除“舊弊端”，意味著解決矛盾，發展新思路。改革的成功與否關乎“新常態”的穩步邁進，關乎中國經濟華麗轉型。

以下從六個方面分析其面臨壓力及問題：

經濟新常態、人口老齡化造成人口紅利枯竭

過往我國經濟因人口紅利而收獲了不少益處——享受較低廉的勞動力價格、較輕養老負擔、適齡人口數量眾多等等。經濟新常態及人口老齡化帶來的人口紅利消失意味著我國的現行的養老金制度會受到沖擊。其實質在于人口老齡化即老年人口占比的不斷增加，使得當前年輕的勞動職工所創造的價值不能夠滿足數量眾多的老年人養老需求缺口。尤其我國當前總體來說仍是偏重于現收現付制，統籌賬戶的負擔勢必隨著老年人數量的增多而增加。

中央、地方政府、企業機關事業單位權責劃分不明晰、不合理

1.中央和地方政府權責劃分問題

在中國城鎮職工養老保險的運轉進程中，盡管政府積極出臺政策調整，但相關的權益和責任卻并沒有明文規定、清晰展現。

譬如，中央和地方政府之間存在權益及責任劃分不清晰問題。一方面，從權益角度說，在統籌養老金權益的劃分上，中央和地方政府未能達成良好有效的權益配置辦法，例如四川省截止2016年存在近3000多個億的養老金積累，倘若全部上繳中央，則會嚴重打擊地方政府的積極性；倘若任由地方政府處置這筆養老積累金，不符合再分配目標及統籌發展戰略，因為地區之間養老金發展有較大不均衡性，需要政府統籌解決區域之間問題。這部分統籌養老金權益在中央和地方政府之間應如何劃分才能實現帕累托最優化？另一方面，就責任角度而言，為實現養老保險“公平性、普惠性、福利性”的目標，政府應適時提供財政補貼來使得再分配更有效。而財政補貼應分配在中央、地方的比例各是多少？

2.政府和企業及機關事業單位權責劃分問題

我國企業養老金繳納比例高達20%，全部計入統籌賬戶，然而養老金替代率卻很低，其中的原因是我國在改革進程中產生的轉軌成本部分又企業來承擔了，但這顯然對于企業是不公平的。就轉軌成本方面，筆者認為應當由政府主要承擔這筆責任，而不應當加在本來就發展困難的企業身上。

3.企業和職工個人權責劃分問題

企業和職工個人權責劃分是我國城鎮職工養老保險制度改革自1997年實行以來就一直存在的問題。以下從兩個方面去解讀。

一方面，現行制度規定使得企業承擔了過重的職工養老責任。企業繳費比例（20%）遠超過發達國家“10%”左右的平均水平，造成企業（尤其是中小企業）在本來就嚴峻的市場行駛中生存更加艱難。另一方面，職工個人責任不明確。個人繳費不必計入統籌賬戶，導致個人繳費積極性下降。

此外，在高繳費的現實之下，企業職工較低的養老金替代率與之形成了鮮明的對比。我國替代率目前僅為40%左右目前，北京上海等發達地區甚至低于40%。與改革確立的目標養老金替代率58.5%相去甚遠，與先進國家水平也存在差異，如美國51%、法國62%、德國52%、意大利81%等。這種不盡合理的繳費機制，導致一些企業人為下調養老金繳費基數，使得養老金體系畸形發展。

轉軌成本仍待解決，個人賬戶空賬運行，部分積累“名不副實”

轉軌成本有兩部分，第一部分是在1997年城鎮職工養老保險從現收現付制轉變為部分積累制的過程中，存在巨大的轉軌成本。這部分轉軌成本來自于改革前參保人員（也成為“老人”和“中人”）所積累的養老金權益沒有先前的物質積累；在97年改革后的多次修訂中，政府都一直回避這部分轉軌成本應當如何分配、由誰承擔的問題。

第二部分在于，15年啟動的養老金并軌也存在高昂的轉軌成本，因為需要解決未改革前機關事業單位職工養老金問題。據相關統計，該轉軌成本高達9.1萬億元，預計占2016年財政支出將近60%。

目前我國對于轉軌成本的處理方式是由財政完全承擔。我國社會統籌賬戶早就出現了收不抵支的現象，只好將個人賬戶資金撥入緩解壓力，造成個人賬戶空賬運行，部分積累“名不副實”。

養老基金投資收益低，財務可持續性差，養老金入市成新契機

我國基本養老保險基金收入自2014年以來上升速度加快，同時支出也穩步跟隨上升，養老基金累計結余似乎一直緩也在緩慢上升。但需注意，上述只是在沒有剔除通貨膨脹因素情況下的數據呈現。以下呈現剔除CPI指數后養老金累計結余的實際增減情況：

從圖3-1可以看出，在剔除CPI指數影響后的養老金累計結余實際增長率是除了在10年到12年之間較為平穩意外，整體呈現的是下降的趨勢。可見，我國養老金基金投資運轉狀況不佳，沒能實現其保值增值的目標。譬如，2016年養老金投資回報率為7.64%，通貨膨脹率為2.52%，則其實際增長率為5.12%，這種投資回報率并不足以支撐養老金體系健康運轉。究其原因，我國經濟新常態經濟轉型，市場經濟體系逐漸趨于成熟，可是政府政策停留在養老金投資渠道單一的層面，是行不通的。

此外，政府將城鎮職工養老保險積累金應用于民生性工程及社會服務型項目時，要綜合考慮到一個關鍵因素——項目的商業可持續。只有具有商業可持續性即可以持續穩定盈利的公共項目才可以用養老金去投資，否則勢必引發養老金財務部可持續問題。

政府目前已經開始積極探索養老金可持續問題。首先是投資市場化傾向，養老金入市或許是一個良好開端。其次，2017年11月18日國務院發布《劃轉部分國有資產充實社保基金實施方案》，亦是對人口老齡化帶來的養老金財務危機應對措施。

養老保險體系單薄，補充機制亟待發展

我國一直在倡導發展三支柱城鎮職工養老保險體系，即實現國家、企業、個人三支柱立體化養老保險體系。我國第一支柱差強人意，第二支柱規模太小，第三支柱幾乎還是空白。養老保險的補充機制有企業年金、職業年金及商業養老保險，其三者均存在不同程度的問題。

一是隱形雙軌制問題的存在。企業年金和職業年金建立緩慢，企業年金因企業不堪養老金發放重負形同虛設，而職業年金因得天獨厚得到財政補貼而資源豐厚，導致二者即將相差懸殊，形成隱形雙軌制。此外企業年金覆蓋面非常小，2016年，建立年金的企業只有7萬多家，與我國現有1000多萬個企業的規模相比，還不到1%，只覆蓋了2300多萬人，在參加企業職工基本養老保險的人數中僅占7%，絕大多數企業的職工及退休人員是沒有企業年金的。同時，作為機關事業單位養老金的補充，職業年金制度與機關事業單位養老保險制度改革同步推進，2014年10月起正式實施，仍處于剛剛起步階段。

二是我國商業養老保險發展程度低，覆蓋率微小。對比與中國龐大的人口，其覆蓋率低，沒有發揮養老保險第三支柱的作用。2016年我國國銀行業總資產規模為232.3萬億元，129家證券公司總資產為5.79萬億元，保險業總資產規模僅為15.1萬億元。從金融資產比例可以看出保險業整體發展欠缺。

精準扶貧財政補貼不到位，公平、共享的價值觀未能充分體現

05年政策完善盡管使得城鎮職工基本養老保險的受眾人群納入了靈活就業人員及農民工等受眾人群，卻沒有考慮到這部分人群對于養老金繳費經濟負擔力較差，從未為他們量身定制差異化的、合理的養老金制度，因此這部分群體因經濟原因一直游離與養老保障之外。即使在正式養老金制度覆蓋范圍內的從業人員，其養老金的實際替代率也不足50%。較貧困與弱勢的群體尚未真正覆蓋在城鎮職工基本養老保險這張“安全網”之下，這與養老保險實現全社會福利效用最大化的基本目標相駁。

參考文獻

[1]熊錫鴻.中國城鎮職工基本養老保險改革模式選擇與財務可持續性研究.[D].中國社會科學研究生院，2014.4.

[2]高和榮.走過一甲子：中國社會保障制度的反思及愿景[J].社會政策研究，2017（2）：40-45.

作者簡介：周聰（1995—），女，漢族，山西太原人，碩士研究生，保險研究方向，西南財經大學，四川成都，611130。