集體經營性建設用地入市制度思考

陳冬梅

【摘要】土地是經濟發展的基礎資源，土地制度創新在促進供給側結構性改革方面大有可為。集體經營性建設用地入市改革是推進土地制度改革的重要內容，應納入供給側結構性改革通盤考慮，不斷優化制度供給，完善體制機制，激發土地要素活力。

【關鍵詞】集體經營性用地；市場；制度改革

1、集體經營性建設用地入市需要新的制度供給

1.1須要建立現代農村產權制度和完善新型農村集體經濟組織法人治理結構

集體經營建設用地入市，就是將農村集體原來直接支配的土地資源轉變為土地資產，并按照市場經濟要求管理和運作這些土地資產。那么，如何有效地組織土地的出讓、收取出讓金、監管土地的使用和到期收回以及土地出讓金分配使用，投資運營等，均需要清晰的產權制度和較高的農村集體經營組織經營管理水平。

1.2須要農村集體產權有關法律重構

現行有關農村集體產權是一種一定地域范圍的農村共同擁有生產資料制度，共同勞動和分配勞動收入的農村經濟組織方式，它強調的是所有者與生產資料之間的高度黏合性。而市場經濟是一種自由交換的經濟，只有將財產的農村集體成員所有與集體整體所有進行分離，才能保證財產的可交易性。同時，強調農村集體必須有獨立意志能力（集體意志的形成機制），使集體意志獨立于其成員的意志，才能使農村集體所有權成為具有私法要素的所有權。這兩點，都要求必須改革現行法律，在法理上重新定位和塑造集體所有權。

1.3集體建設用地入市過程中須要把握好深化改革與堅守底線的關系

在集體經營建設用地入市改革過程中，要堅持集體所有權不能變、耕地紅線不能動、農村利益不能受損的原則，就要在統籌設計整個農村土地制度改革基礎上，嚴控建設用地增減掛鉤，正確處理好土地收益分配的問題，建立多元主體參與、公平交易的土地市場規范機制，這需要一系列制度創新與審慎的頂層設計。

2、阻礙集體經營性建設用地入市的制度約束

2.1入市流轉上位法律依據不足，地方擔心踩“雷區”

目前的一些改革政策與《土地管理法》、《城市房地產管理法》相抵觸。一旦出現法律訴訟問題，土地流轉雙方當事人的權利都難以得到保障。

2.2集體土地入市流轉稅費政策不明，繳納稅收的稅種、稅費標準等缺乏明確規定

雖然全國人大常委會已授權33個縣（市、區）調整實施土地管理法、城市房產管理法中關于集體經營性建設用地入市規定，但國家稅務總局等部門尚未推出配套政策支持，集體建設用地使用權流轉繳納稅收的稅種、稅費標準尚未明確，流轉雙方稅收負擔顧慮不能完全消除，從而影響了用地者在集體建設用地流轉后辦理使用權證或其他權證的積極性。

2.3村集體作為土地入市流轉的市場主體有一定特殊性，流轉雙方的權利保障存在不穩定、不規范等問題

農村集體經濟組織作為一個獨立的市場主體，有別于一般的市場主體。現實中，尚未建立符合這種流通主體特點的有效溝通協商機制，流轉合同履行過程中一旦出現問題，農村集體往往會采取一些比較偏激的應對辦法，甚至不愿意通過法律途徑來解決。而地方政府和司法部門出于農村集體的群體利益和基層社會穩定的考量，難以依法依規解決流轉雙方的分歧。

2.4村集體作為土地入市以后，缺乏明確的權責利分擔機制

以相關配套公共設施為例，農村集體經營性建設用地入市并用于開發建設后，項目及周邊環境的公共配套設施如市政道路、給排水等由誰供地、由誰出資、由誰配建等，目前尚未有相應的制度安排。農村集體享有經營租賃土地的權益，但沒有承擔相應的義務。

3、完善集體經營性建設用地入市配套制度建設的建議

3.1做好確權頒證等入市前的基礎性、前置性工作，加強制度建設

一是逐步完善農村土地股份制改革。從1992年開始，土地股份合作形式取得了積極成效，這一改革使集體建設用地的入市流轉成為可能。二是全面完成農村集體土地所有權發證工作。農村集體土地所有權發證工作科學界定了農村集體經營性建設用地使用權入市工作的順利開展奠定了良好基礎。三是完善入市交易平臺和實施操作服務體系。加快搭建集體資產管理交易中心，逐步實現所有農村集體資產交易（包括集體建設用地流轉）都必須通過此交易平臺進行，以提高交易信息透明度。

3.2因地制宜建立起當地基準地價和基準租金制度

目前的具體土地價格，主要參考周邊區域土地價格和鄰近國有建設用地基準地價情況，由政府土地管理部門提交集體研究后，由集體確認。建議各地逐步建立集體建設用地價格形成制度和機制，建立集體經營性建設用地基礎地價、基準租金體系。

3.3建立疏堵結合制度，嚴格用途管制

盡管集體經營性建設用地有嚴格的用途管制，但如何落實，實踐中面臨諸多難題。治理違法用地，建議疏堵結合。疏，即是抓好土規和鄉村規劃的源頭，在該前置性環節政府要給予積極指導和服務，市場方面要主動配合，使有規可循；堵，即是處罰要明確果斷，不留灰色空間。

3.4加強改革需求側管理，加快產業升級和園區新形態等“入市”培育

集體土地要入市，先得要有市，沒有市場就沒有入市價格。因此，培育入市市場需求是深入推進集體土地入市改革的重要工作。改革開放30多年的積極和探索，培育了發達的集體產業基礎，集體土地用地需求十分旺盛。目前，主要是應加快傳統集體產業的轉型升級和發展模式轉換。小、散、亂的低效用地向大企業整體開發，集中連片發展都市型產業園區轉變，從以住的單一產業格局，逐漸發展集體產業、商務、生活于一體的新型園區，為創新集體土地入市方式提供了新的強大需求和可能。

3.5加強對集體土地入市主體的培育和規范，推進農村集體資產管理能力和體系現代化

集體建設用地入市，是一次重大的要素配置改革，同時也是供給側改革下農村利用分配的一場重大考驗。疏導正確的利益觀、建立合理的利益機制和培育合格的利益主體都顯得至關重要。集體土地入市以后，要加強對原來的村集體成員就業創新指導和土地分紅收益管理輔導，同等保護供地用地雙方合法權利，避免人為破壞市場秩序和交易規則等違法行為發生。