黨的巡視與公立高校內部控制的有效性分析

黃曉敏

黨的巡視工作作為強化權力運行制約的重要監督機制，已經演變成一種制度安排。本文通過對省級以上巡視組的對公立高校的巡視總結進行研究，分析目前公立高校內部控制失效的主要問題及 “回頭看”的效果，并針對公立高校內部控制有效性的建設提出建議。

一、問題的提出和樣本選擇

巡視工作是全年從嚴治黨的利器，是黨內監督的重要實現方式。黨的十八大以來，黨中央明確將黨內廉政建設和反腐敗斗爭作為巡視中心任務。在加強巡視工作的同時，黨的十八屆四中全會也明確提出推動行政事業單位內部控制建設工作來制約政府內部權力，財政部出臺一系列公共部門內部控制制度，通過明確內部控制的基本內容、具體任務、實施步驟、報告要求和完成時限，推動行政事業單位內部控制工作從經濟活動擴展到權力運行和全部業務領域中。盡管2016年財政部先后發布《全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》和《關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》等，但是各單位在內部控制建設和運行方面參差不齊，目前尚無內部控制評價的相關數據。因此本文采用巡視過程中巡視組和被巡視單位信息披露中的關于內部控制的內容作為研究對象，以2013-2016年黨的十輪中央巡視反饋問題及落實整改情況作為研究樣本，對公立高校內部控制的有效性進行分析，也有效探索了如何借助合力有效推動單位內部控制建設的實現路徑。

本文選取了十八大以來省級以上的巡視工作開展完畢的10輪巡視所對應單位的巡視報告文件最為研究的對象，通過手工下載、整理并收集巡視報告中有關內部控制相關內容。

二、巡視報告中公立高校內部控制失效的主要問題

（一）內部控制主體的認識不深

公立高校領導缺乏全面理解正確認識。公立高校領導包括所有校級班子成員，特別是書記與校長作為學校的主要負責人，對內部控制的認識必然在學校內部產生深刻的示范效應。但是絕大多數學校內部的高校領導對內部控制缺乏正確、系統、全面認識。主要表現在以下方面：一是不了解內部控制為何物，導致對高校內部控制的認識不確切與全面。二是片面理解內部控制。如認為內部控制是財務與審計部門的工作，簡單將財務預算管理體系等同于內部會計控制體系，忽略了內部控制是需要環境營造、有效執行、全員參與的系統性，忽略了內部各部門都是內部控制主體的客觀現實。只有共同參與，才能構成高校內部控制的整體性、全面性與全程性。三是內部控制形式化、隨意化、簡約化。即形式上表現為已建立了內部控制制度，執行上卻表現為有選擇地加以運用，時有時無，時緊時松，因人因事而異地隨意執行。四是沒有建立起黨政共管的內部控制機制，缺乏現代高校法人治理結構，無法真正履行內部控制的責任，從而導致公立高校內部控制的系統性、全面性與整體性都比較薄弱。

（二）缺乏應有的內部控制標準

目前公立高校內部控制缺乏相應標準，致使高校內部控制評價無據可依。主要表現：一是定性標準多，容易陷入人為評判難以服人的困境。二是重經費開支活動，輕業務流程控制。三是事前不定標準，事后評價無據。四是定量標準過少。這是目前高校內部控制最大的問題。與此同時，對各部門的考核也由于量化指標太少，甚至完全沒有量化指標，導致眾說各理，難以評價，矛盾迭出。

（三）財務預算控制不科學

盡管預算編制應由財務部門牽頭，并發揮重要作用，但由于預算涉及到所有部門，必須有他們的主動參與，才能增加預算編制的科學性。然而，實際情況卻并非完全如此。一些公立高校財務部門在編制預算時，以財務部門代替其他部門，用主觀臆斷代替客觀現實，以領導意見代替部門溝通等，致使編制的預算缺乏客觀基礎，執行時頻繁變更，基本起不到預算控制的作用。而且多數高校重發展、輕風險，超過財力巨額負債，赤字運行，嚴重弱化預算約束的行為，使高校財務面臨著總體失衡的風險。同時由于沒有制定預算執行協商、跟蹤、分析與評價制度，無法對各部門使用的經費作出具體詳細、真實準確、全面完整的評價。

（四）內部控制流程不合理

首先，經費開支審核審批程序倒置。經費開支可分為財務部門先審核學校領導后審批與學校領導先審批財務部門后審核兩種方式。理論上應當采用前者，但實際上，由于高校管理理念、人員素質、領導權欲等方面的影響，實行起來十分困難。其次，控制流程不全面。控制流程包括事前控制、事中控制、事后控制三個環節。首先是事前控制。但事實上是很多計劃、方案、開支及項目實施效果在事前沒有充分論證，即事前就缺乏控制依據。由于缺乏評價標準，所以事中控制的目標也就無法實現。由于預算執行難評價，所以事后控制的作用也就無法發揮。第三，內部控制程序不透明。在大額資金管理上一些高校存在著集體討論不充分，主要領導一人說了算的現象；有的雖然經過了會議討論，但事前準備不夠，所需材料不齊全，結論不明確，會議情況不記錄或記錄不完整，導致決策程序不透明、不規范、不嚴謹。

（五）內部控制的風險意識不強

在公立高校經營管理中，風險是客觀存在的。如違反法律法規與不慎合同等帶來的法律風險；教學質量不高、校辦產業轉嫁、辦學效益低下、同行競爭下降、師資力量不足等帶來的經營風險；資本預算隨意、收支不確定、高額負債等帶來的財務風險等，可以說是無處不在。但高校領導卻認為公立高校是國家的，不會有風險，即使有風險，最終也是由國家承擔。因此，普遍不太關注客觀存在的風險問題。部分高校對過度擴張中的巨額銀行貸款產生的風險不加分析，由此引發了大量的銀行貸款，導致高校負債累累。一些高校每年僅貸款利息支出就占學校收入的 20%，甚至是 40%～80%。這種不對風險進行分析及評價的做法造成的后果十分嚴重。最后多屬高校沒有建立風險控制體系。

三、“回頭看”對公立高校內部建設效果分析

為進一步加大巡視工作的監督檢查力度，中央巡視開始采用“回頭看”方式，對原本巡視過的公立高校的整改成效進行重新巡視。截止到第十輪巡視，已經開展“回頭看”并已經反饋整改措施落實情況的單位共18家，對比開展“回頭看”前后兩次巡視結果，分析如表1所示：

表1 回頭看”的內部控制建設效果分析

ICQUORG ICQUOBUS ICQU ICADORG ICADBUS ICAD

第一輪巡視結果 1.625 2.75 4.75 2.125 1.5 4.625

回頭看巡視結果 2.889 1.111 4.556 2.889 0.778 4.000

差異對比 1.264 -1.639 -0.194 0.764 -0.722 -0.625

通過上表可以看出，巡視工作確實對被巡視公立高校落實內部控制建設產生了積極的促進作用，并取得了看得見的成效。本文認為巡視工作對巡視工作中發現問題的重視程度，進一步促進了公立高校內部控制建設工作，提高公立高校內部控制建設的有效性。

四、加強公立高校內部控制有效性的建議

（一）科學確定內部控制有效性的標準

內部控制有效性標準將始終引領高校內部控制的行為。高校內部控制有效性的衡量標準涉及到了高校的所有方面及眾多環節，是一個多層次的體系。有效性的具體衡量標準應該包括：辦學戰略目標的衡量、遵紀守法（規則、制度）目標的衡量和資產安全目標的衡量、風險控制目標的衡量、信息真實目標的衡量及績效考核目標的衡量等六個方面。高校內部控制不能停留在防錯、查錯、糾錯的階段，應該追求更高的管理水平，加強高校績效管理，確保績效目標實現。

（二）夯實內部控制有效性的保證力量

內部控制有效性要得到保證，首先應該明確高校領導的責任主體地位。高校領導的態度決定了內部控制的成效，只有高校領導重視內部控制工作，高校內部控制才能達到預期的效果。其次，應該健全高校內部控制責任制，明確書記、校長、副書記、副校長、各部門（二級學院）正副職、科長、科員等全過程所有人員的職責、權限、流程、行為準則、獎優罰差等責任，逐層負責，以形成內部控制責任鏈。第三，加強業務培訓與職業道德教育。加強教職員工的業務培訓與職業道德教育，樹立遵紀守法、廉潔奉公、愛崗敬業的精神，并建立健全對他們的考核，使其愿意接受約束并轉化為內部控制的自覺行為。

（三）加大風險控制力度

首先是必須樹立風險意識并學會識別及控制；其次是建立風險防范控制制度，如籌資風險防范控制制度、投資風險評價控制制度、合同風險控制制度等；最后是健全風險控制體系。健全風險控制體系一是要建立財務風險預測機制，提前預警可能的風險。高校財務最大的風險表現是到期后應當支付卻無力支付引發的債務危機和不講資產設備使用效果與不講經濟效益，投資隨意，不負責任。

其次是要規范崗位責任，防范責任風險，推行層層負責制，使各級管理者都能自覺關注內部管理控制，在辦理所有經濟活動時，既形成上下多層級審核（批）的縱向控制責任鏈，又形成互不隸屬的相互監督的多崗位（部門）橫向控制責任鏈。

第三是要加強財務內部控制，提高識別虛假與不當活動可能產生重大錯弊乃至犯罪的能力。高校財務內部控制最大的風險表現在財務人員的業務熟識度與識別力，職業道德，盡心盡力，敢于負責等。

最后要提高公立高校內部審計監督的能力。內部審計者的首要角色是監督者，但是要在內部控制中發揮最有效的作用，只承擔監督者的角色是遠遠不夠的。因此，內部審計者還應是宣傳者、協調者、信息員、示范員、服務員、參謀者和參與者，要讓相關部門及個人認識到內部審計者是在幫助提高本部門及自己的業務水平。這些角色不是單一的，而是綜合的，只有真正肩負起這些角色，才能發揮最有效的作用。同時內審要實現審計模式轉變，從被動審計向主動審計轉變，重點是開展跟蹤審計和績效審計，以衡量業務工作的經濟性、效果性、效益性。（作者單位為閩江學院經濟與管理學院）