PPP模式在污水處理廠中的應用管理分析

莫愛華　胡代

摘要：在介紹了PPP模式的應用特征和模式功能的基礎上，以某縣城污水處理廠采用PPP模式運營為實例，分析了該模式在政府基礎設施建設運營中的特點，提出了該項目的監督缺陷和一些運營建議。

關鍵詞：ppp；應用分析；污水處理廠

PPP這個詞是從上世紀90年代初出現的，在英語中是Public Private Partnerships的縮寫，在國內一般將其翻譯為政府和社會資本的合作模式，這種模式在特許經營的基礎上，政府通過和私營企業建立一種利益共享、風險共同承擔的合作管理經營模式建立合作伙伴關系。從而達到緩解政府資金投入壓力，達到一種互贏共利的作用。

自國家發改委2014年12月2日發布《關于發展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資[2014]2724號文）以來，發改、住房和城鄉建設部、財政部等相關職能部門陸續出臺了一系列PPP相關政策，進一步體現了PPP模式具有極大的推廣價值。

一、PPP模式的應用基礎

（一）PPP模式特征

合作伙伴關系是該模式應用的最基本特征，在通過簽訂協議等方式來建立的這種合作伙伴關系上，政府結合社會資本，能滿足在提供管轄地基礎設施過程中的資金需求，而私營企業也能從PPP模式中實現企業的利益追求。能使社會資源的配置更加趨近于合理化，充分發揮各自的優勢。

資金杠桿和投資公平效應。PPP模式提高了社會資本對于國有資本的杠桿效應，和以往的BT模式相比，PPP模式不僅有社會資本的加入，同時也有了政府資金的加入，這種模式進一步提高了國有資金的使用效率。而以往的BT模式由于沒有政府資金的投入，在招投標等項目前期運行中容易產生不公平現象，監督管理也容易存在盲區從而影響工程質量，容易產生質量安全隱患。

（二）PPP模式功能

融資是PPP模式最重要的一項功能，由于城市基礎設施供給要求越來越高，城市發展也越來越迅速，政府對于公共事業建設的資金壓力也越來越大，傳統的建設模式和融資模式已經無法承擔基礎設施建設帶來的資金壓力，以往政府采用城投公司融資進行基礎設施建設，，長期的使用融資方式容易導致城投公司負債率過后高，無法繼續承受間接融資的成本，導致地方政府壓力過大，原有的城建融資模式地方財政維系艱難。PPP模式引入社會資本，為政府建設提供了足夠的資金后盾，共同承擔風險，降低了政府的資金壓力，是一種比較創新的政府融資模式。

而且采用公私合作的方式，不僅引入了社會資本，同時也引進了先進的技術管理團隊，政府在PPP模式的運作中，引進民營專業研究PPP模式的管理團隊，比如先進的專業咨詢公司參與整個項目的前期方案制定、管理與運營提供技術咨詢，能使項目運作更具效率。成立公私共同參與管理的項目公司，政府和私人企業具有利益共享、風險共擔的合作關系。

二、某縣城污水處理廠PPP模式應用

（一）工程概況

為了保護水體水質和生態環境，保障城鎮居民生活飲用水安全，提高環境質量，某縣城啟動污水處理廠的建設項目，該項目占地面積22300平方米，廠區及配套工程建設投資3736萬元，按照發展和改革局批復內容，該項目的建設資金有當地住房和城鄉建設局自籌，為了降低政府方的債務風險，盤活存量資產，采用PPP模式運作。

（二）項目運作方式

該項目由縣人民政府授權住建局作為實施主體，財政局、城建開發公司配合推進項目進程，聘用第三方PPP咨詢機構提供技術服務。社會投資人與政府股東按照9：1的比例共同出資組建項目公司，縣住建局與項目公司簽署《特許經營協議》授予項目公司的特許經營權。項目公司負責特許經營期內污水處理廠的運營、維護、更新等具體工作，并根據合同約定獲得污水處理服務費。項目特許經營期為28年，由縣住建局及環保部門根據部門規章及合同約定對污水處理廠的污水處理情況進行監管。特許經營期末，項目公司在恢復性大修后將符合合同約定標準的項目資產、設施及相關資料無償移交給縣住建局。

三、風險分擔與績效管理

（一）處理水量風險分擔機制

為了分擔該污水處理廠處理水量的風險，對可能發生的處理水量不足和過多的情況作出了約定，采用可行性缺口補助的回報機制，政府向項目公司支付污水處理服務費，其資金來源于使用者付費和可行性缺口補助兩個部分，其中使用者付費主要來源于征收的污水處理費，在污水處理費不足的情況下，政府以財政資金作為可行性缺口補助給項目公司。本項目設計處理水量未1萬立方米/日，結合可行性研究報告預測和風險分擔機制，基本出水量設置在特許經營第一年為設計處理水量的60%，第二年為80%，三年至經營期滿為設計處理水量。

實際處理水量小于年基本量則補償至基本水量與實際水量質監的差額投資回收及利潤，不考慮變動經營成本呢。如果實際處理量超過基本水量，則按污水處理服務單價一定比例進行計算，原則上僅保障變動經營成本的收回。

（二）績效管理機制

績效管理主要針對運營期的出水水質進行檢測，確認項目公司提供符合標準的污水處理服務。縣住建局委托具有檢測資質的檢測機構按照檢測規范要求對污水處理廠的進水和出水水質進行抽查檢測，檢測數據作為對污水處理廠的生產運營工作監管依據。

四、運營建議

（1）關于監督管理。該項目的監管架構由縣政府委托住建局作為甲方與項目公司簽訂特許經營協議，并作為監管機構進行監督管理，屬于監管方與甲方身份重合的方式。這種監管方式在出現糾紛時無法保證私營企業的利益，也無法有效控制現今普遍存在的政府失信行為，而且在專業上也無法達到監督水平。在監管上，建議監管部門獨立，形成專業的監管力量，對政府方和項目公司平等進行監管，以保證雙方的權利和義務。

（2）關于觀念轉變。PPP模式實際上是一種公私公共服務市場化的管理模式，而不能認為是一種單一的融資手段，政府在引進社會資本的同時，需考慮投資回報吸引力的保持方式和投資方的利益維護，不僅在合約的簽訂上端正自身合作的姿態，也必須嚴格遵守合約精神，落實好各自的風險擔當。

參考文獻：

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