基層綜治在創新社會治理中面臨的困境與對策

[提 要]基層綜治是創新社會治理的前沿陣地和“試驗場”，關系著社會穩定和國家治理現代化。發揮群眾主體作用、創新人民調解組織形式、善用村規民約、運用現代科技、首開“綜治大講堂”等是X縣級市在創新社會治理中的新成績新亮點。X市的基層綜治工作面臨綜治干部薪酬待遇較低、人員配置不足、學習培訓機會偏少、矛盾化解“三難三低”等困境，需要通過提高薪酬待遇、完善法律法規或政府規章、培養并配置合理的專業綜治人才、增加培訓學習機會、充分發揮基層群眾和村規民約的積極作用等加以應對。

[關鍵詞]基層綜治；創新社會治理；困境；對策

[作者簡介]謝德城（1989—），男，江西省社會科學院法學研究所研究實習員，碩士，研究方向為民商法學。（江西南昌 330077）

[基金項目]江西省社會科學院理論創新工程課題“我省社會綜合治理的經驗總結與改進建議”（16CX072）階段性成果；江西省社會科學院院級青年課題“農民住房財產權融資法律制度的完善”（16QN12）

創新社會治理是建設平安中國的重要途徑，關系著國家的繁榮昌盛和人民的幸福安康，對于推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。由縣、鄉、村三級構成的基層綜治，是創新社會治理的前沿陣地和“試驗場”。X市作為一個擁有93萬人口的大型縣級市，市區周邊村鎮密集且經濟交往、人口流動頻繁。2016年，該市在基層綜治工作中共排查矛盾糾紛4450件，調處成功4315件，調處成功率達96.97%。同年，該市八類主要刑事案件同比下降26.2%，破獲的刑事案件同比上升94.5%。通過對X市基層綜治工作的調研和分析，既可以總結創新社會治理的基層綜治經驗，也可以發現和揭示基層綜治在創新社會治理中仍然面臨的困境。

一、X市在創新社會治理中的新成績新亮點

X市在創建平安X市、法治X市的過程中，積極創新社會治安綜合治理，不僅打造了矛盾化解的升級版新機制，而且在組建三級綜治中心、綜治信息化、社區網絡化等方面取得了積極進展，一批新成績、新亮點在X市的綜治工作中凸顯出來。

（一）發揮了群眾的主體作用，解決了“三難三低”問題

根據X市綜治委的介紹，X市的矛盾化解工作主要存在矛盾發現難、糾紛調解難、協議執行難，以及排查效率低、調解成功率低、群眾參與熱情低的“三難三低”問題。“三難三低”問題的存在主要是沒有發揮好群眾在矛盾糾紛化解工作中的主體作用。為此，X市通過吸納“十戶聯防”中心戶長為矛盾糾紛信息員，選聘“五老人員”為義務調解員，引導老年協會、蔬菜協會、舞蹈隊等民間組織參與調解工作等方式，充分調動了廣大群眾參與矛盾糾紛化解工作的積極性，解決了當地矛盾化解工作的“三難三低”問題，體現了綜治工作的群眾思想。

（二）創新了人民調解組織形式，促進了和諧平安村建設

以X市H鎮B村為例，根據當地村委會介紹，通過聘請村內德高望重的“三老”為陪審員或監督員，成立了“民事道德法庭”，用于化解處理本村內部的各類“口角之爭”。“民事道德法庭”在接到信息員反映案件后，積極主動參與調解諸如婆媳、鄰里女人、朋友等之間的“口角之爭”，給“口角之爭”的雙方當事人以訴說心中怨氣的平臺，并且耐心且公正地進行“點評”，使得這類可能進一步惡化成更嚴重事件的“口角之爭”在“評一評、斷一斷”的調解中得以化解。

（三）善用了村規民約，豐富了調解斷案的依據

基層綜治工作應當嚴格依照法律法規的要求進行，真正做到依法調解斷案。但是，法律法規的條文大多比較寬泛，在部分具體的矛盾糾紛化解中難以操作施行。為此，需要發揮符合善良風俗的村規民約作為法律法規補充機制的作用。基于這一認識，X市在堅持法律法規基本原則和善良風俗的前提下，積極組織和引導當地群眾依法修訂完善村規民約，用于妥善和細致地處理涉及退婚、毀壞莊稼、輕微傷害等糾紛，豐富了當地農村調解斷案的依據。

（四）運用了科技手段升級綜治工作，提高了綜治工作的效率

根據X市綜治委的工作介紹，X市在綜治工作中積極運用科技手段，強化了綜治工作的信息化建設，提高了綜治工作的整體效率。一方面，X市依托電子政務網外網統一網絡平臺，建立起了縱向連接省、市、縣、鄉、村五級和橫向連接市綜治委成員單位、行政調解責任單位的綜治信息化系統。另一方面，X市自2015年起深入開展“十戶聯防”工作，通過與市移動公司合作，充分利用移動通訊技術構建“十戶聯防”綜治信息網絡。

（五）首開“綜治大講堂”，營造了綜治專業知識的理論學習氛圍

為了提升全市綜治干部的綜治理論素養，使綜治干部能夠通過理論和專業知識指導并規范綜治工作，X市在2017年3月21日舉辦了綜治大講堂第一講，邀請了江西省社會科學院法學研究所的專家為全市綜治干部講授綜治專業知識。據悉，“政法綜治大講堂”是X市政法系統推行的一項改革舉措，擬每季度舉行一次。通過首開“綜治大講堂”，X市在基層綜治工作中逐漸營造出綜治專業知識的理論學習氛圍。

二、基層綜治在創新社會治理中面臨的困境

雖然X市在基層綜治工作中充分挖掘和利用了當地基層的特色資源和新型科技手段，取得了綜治工作的新成績、新亮點，但是，在調研過程中仍會發現一些亟待解決的綜治困境制約著當地基層綜治工作的創新。

（一）綜治干部薪酬待遇較低，影響綜治工作積極性

作為社會治理“救火隊長”的基層綜治干部，常年奮戰在化解矛盾糾紛、接訪息訪、預防綜治風險等的“第一線”，為維護當地的社會穩定做出了積極的貢獻。為此，景黨發[2009]9號文件明確鄉鎮（街道）綜治辦專職副主任為副科級，次年的江西省綜治辦[2010]34號文件進一步明確，鄉鎮（街道）專職綜治干部參照“其他信訪工作人員”崗位津貼標準執行，并且配強鄉鎮（街道）綜治辦副科級專職副主任。以上政策的出臺為提高綜治干部的薪酬待遇提供了依據。但是，根據調研座談會發現，基層綜治干部反映較多的問題仍然包括薪酬待遇較低的問題。部分綜治干部認為崗位津貼、職級待遇等政策并沒有惠及自身，而且與復雜繁重的綜治任務相比，現有的綜治干部津貼待遇仍顯較低，這將影響綜治工作的積極性。endprint

（二）基層綜治任務繁重，人員配置不足

基層綜治工作主要涉及土地、鄰里糾紛、婚約彩禮糾紛、責任田獎勵補貼糾紛、項目（招商和新農村建設等）引發的利益糾紛等繁雜瑣碎的糾紛化解，加之法院執行不到位、百姓信訪不信法等帶來的綜治壓力，已使部分鄉鎮綜治干部感慨“鄉鎮責任無限大，權力無限小”。此外，在鄉鎮（街道）、村級綜治工作中，鄉鎮干部、村委會干部很多是兼職擔任同級綜治干部，而且具有法學、公共管理等專業知識背景的綜治干部比較少，使得基層不僅要面對繁重的綜治任務，而且要克服人員配置不足的窘境。

（三）基層綜治干部學習培訓機會偏少

目前，省、市、縣各級都會定期組織召開綜治干部培訓班，但是這類培訓班更多地是政策、會議精神、各地實踐經驗等的傳達，缺少具有深度的理論性學習，而且都是集中培訓幾天，并沒有貫穿全年學習培訓。此外，很多村級綜治干部很難獲得參加市、省級的學習培訓機會，培訓的層次、強度、深度等也遠遠低于鄉鎮以上的綜治干部。以X市為例，雖然X市也會選派綜治干部參加地市級、省級等的綜治學習培訓，但是參加的次數、學習的時間、參與的人員等都較為有限，而且在2017年以前并沒有當地自主舉辦的專業性綜治講堂，直至2017年3月份才首次舉辦了“綜治大講堂”第一講。

（四）矛盾化解“三難三低”

基層綜治地區面臨著“矛盾發現難、糾紛調解難、協議執行難，排查效率低、調解成功率低、群眾參與熱情低”的“三難三低”困境。導致基層綜治中矛盾化解“三難三低”問題的原因主要有：基層群眾參與矛盾化解的積極性和熱情不高，影響了糾紛調解的威信、成功率以及協議執行的效率；基層群眾的法治意識薄弱，缺乏對規則的遵守和承諾的踐行，阻礙了調解協議的執行，導致部分反悔和“耍賴皮”現象的產生；部分基層矛盾糾紛涉及陳舊觀念和思想，持有不同觀念和思想的糾紛雙方常常因此爭執不下，給矛盾糾紛的調解帶來難度；基層矛盾糾紛還涉及眾多瑣碎小事和家長里短，部分糾紛當事人會礙于“家丑不可外揚”等因素，不積極尋求第三方的調解疏導，給矛盾糾紛的排查帶來難度，影響了排查效率。

三、完善基層綜治工作的對策建議

針對基層綜治在創新社會治理中面臨的困境，有必要在借鑒X市創新社會治理取得的新成績新亮點的同時，結合基層綜治的特點和規律，提出完善基層綜治工作的對策建議。

（一）逐步提高基層綜治干部的薪酬待遇

薪酬待遇不僅體現了基層綜治干部的勞動所得，也是國家對于綜治干部的重要激勵機制，逐步提高基層綜治干部的薪酬待遇，符合憲法“各盡所能，按勞分配”的原則。鑒于基層綜治干部身處綜治工作的第一線，面對的綜治任務日益艱巨繁雜，理應根據綜治工作的發展變化及時調整綜治干部的薪資待遇，為此，中央、省、市各級曾出臺政策，明確要求落實綜治干部的崗位津貼問題，為提高基層綜治干部的薪酬待遇進行了積極的嘗試。薪酬待遇關乎基層綜治干部的積極性，也間接影響著基層綜治工作的質量和效率，應當在逐步提高基層綜治干部薪酬待遇的過程中遵循以下原則：一是要符合法律法規的要求，做到依法提高薪酬待遇；二是要尊重經濟社會的發展規律，薪酬待遇的提高應當與經濟社會的發展水平相適應；三是做到“各盡所能，按勞分配”，使薪酬待遇真正匹配基層綜治干部的勞動付出。

（二）完善法律法規或政府規章

《中共中央、國務院關于加強社會治安綜合治理的決定》、《全國人民代表大會常務委員會關于加強社會治安綜合治理的決定》、《健全落實社會治安綜合治理領導責任制規定》等決定、政策等成為了基層綜治工作開展的重要依據，而各地機構設置和編制管理辦法則理應成為各級綜治機構設置和編制的法源。但是，對于很多基層綜治機構而言，其綜治工作和綜治機構的性質、綜治機構的設置以及綜治工作的人員編制等問題仍然沒有明確且權威的法律界定，在上述決定、政策、法規等綜治工作的“合法依據”中找不到具體的條文作為解答依據。為了使綜治工作的內容、組織以及機構設置、人員編制等更加合法有序，同時也為了統一明確綜治機構及其綜治干部的法定地位和身份，有必要修改完善相應的法律法規或政府規章，增加并細化關于綜治的規則條文，或者制定出臺專門的社會治安綜合治理法律法規，用于專門明確社會治安綜合治理機構的性質、職權等。

（三）培養并配置合理的專業綜治人才

針對當前基層綜治工作中，專職綜治干部偏少、具備綜治專業知識背景的人才不足的問題，應當從以下幾個方面培養并配置合理的專業綜治人才：一是和高校合作培養高層次專業綜治人才，通過定向培養、委托培養、專題培訓班等方式，為基層綜治部門培養專業的綜治人才；二是合理制定綜治人才引進計劃，安排專項資金和配套優惠政策吸引高層次專業人才投身基層綜治工作；三是將基層綜治工作經驗作為上級機關單位遴選、提拔人才的重要考核指標，鼓勵、支持并引導具有豐富綜治工作經驗的干部下基層鍛煉，以便提升基層綜治工作水平；四是配置專業的綜治人才數量應與當地的經濟社會發展水平相適應。

（四）為基層綜治干部提供更多的培訓學習機會

對于基層綜治干部，尤其是村一級基層綜治干部參加高水平專業綜治培訓機會偏少的問題，應當有針對性地設置基層綜治干部培訓學習專場，此類培訓學習重點以綜治法律法規、規章政策以及實務案例指導等為主，以提高基層綜治干部解決具體綜治問題的能力，并規范基層綜治工作。同時，針對基層綜治干部的培訓學習缺少專業化、深度化的理論指導和熏陶問題，可以嘗試著邀請全國或者當地知名的專家學者為基層綜治干部舉辦講座，類似于X市市的“政法綜治大講堂”便是一種積極的嘗試。此外，應當建立起基層綜治工作的學習交流互訪機制，妥善安排基層綜治干部定期或不定期地前往外地基層地區或基層單位考察學習基層綜治工作經驗和方法。

（五）充分發揮基層群眾和村規民約的積極作用

X市在創新矛盾糾紛化解方式的過程中，摸索出了“調解組織+群眾”和“法律法規+村規民約”的“雙+調解”機制，值得其他地區學習推廣。充分發揮基層群眾和村規民約在基層綜治工作中的積極作用，有利于妥善解決“三難三低”問題，并且提高基層綜治工作的質量和效率，為此，需要在以下幾個方面作出努力：一是發揮諸如“十戶聯防”、“民事道德法庭”等綜治方式的積極作用，充分調動基層群眾參與和支持綜治工作的熱情，以便提高矛盾糾紛的排解效率和調解協議的執行力，營造出和諧互助的綜治氛圍；二是在認真學習和模范遵守法律法規的基礎上，認真總結和制定符合當地善良風俗習慣的村規民約，并按照法定程序經由村集體表決同意上升為能夠約束村民的規則，以便統一規范當地村民的言行舉止，同時也為解決矛盾糾紛補充了評判依據。

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[責任編輯：熊文瑾]endprint