未批先建行為是否應(yīng)認定為處于連續(xù)狀態(tài)？

文|張厚美

未批先建行為是否應(yīng)認定為處于連續(xù)狀態(tài)？

文|張厚美

基本案情：2016年8月23日，某市環(huán)境保護局接到通知反映某水廠水質(zhì)中揮發(fā)酚超標，該局立即啟動突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預案進行應(yīng)急處置。經(jīng)市環(huán)境保護局執(zhí)法人員現(xiàn)場檢查，發(fā)現(xiàn)某自來水有限責任公司在臨近某加油站嘉陵江邊新建的2口取水井、在嚴家灣大橋下游和大口井之間有新建的4口取水井，均未依法進行環(huán)境影響評價，于2014年5月建成并投入使用。

市環(huán)境保護局隨即對該公司未依法進行環(huán)境影響評價，擅自開工建設(shè)并投入使用6口取水井的行為進行了立案調(diào)查。

聽證焦點：該公司上述行為違反了《中華人民共和國環(huán)境保護法》第十九條第二款“未依法進行環(huán)境影響評價的開發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實施；未依法進行環(huán)境影響評價的建設(shè)項目，不得開工建設(shè)”的規(guī)定，依法應(yīng)當予以處罰。

市環(huán)境保護局于2016年11月2日告知該公司違法事實、處罰依據(jù)和擬做出的處罰決定，并告知該公司有權(quán)進行陳述、申辯和聽證。市環(huán)境保護局將環(huán)境行政處罰告知書和行政處罰聽證告知書于2016年11月2日送達該公司。該公司于2016年11月4日向市環(huán)境保護局提出申請聽證，市環(huán)境保護局于2016年11月9日將環(huán)境行政處罰聽證通知書送達該公司。

市環(huán)境保護局于2016年11月18日召開行政處罰聽證會。該公司法定代表人馬某總經(jīng)理、代理人徐某參加聽證會。綜合該公司聽證意見，該公司對未依法進行環(huán)境影響評價，擅自開工建設(shè)6口取水井并投入使用一事予以認可，但該公司認為：一是處罰時效過期，公司新建的6口取水井于2014年5月建成，市環(huán)境保護局于2016年9月10日立案調(diào)查，已超過《行政處罰法》第29條規(guī)定的追溯期，不應(yīng)處罰；二是法律適用問題，新的《環(huán)境影響評價法》于2016年9月1日開始實施，本案應(yīng)適用新法處罰；三是新建的6口取水井已停止使用，市環(huán)境保護局應(yīng)根據(jù)該公司違法情節(jié)和造成的后果，減輕處罰。

該案實際上是對未批先建行為是否應(yīng)認定為處于連續(xù)狀態(tài)問題。針對該公司提出的異議和意見，市環(huán)境保護局對上述異議和意見進行了復核和復查，認為：一是依據(jù)原國家環(huán)保總局（環(huán)函〔2004〕470號）明確規(guī)定，該公司的違法行為處于繼續(xù)狀態(tài)，市環(huán)境保護局對本案的處罰是符合《行政處罰法》時效規(guī)定的；二是按照《環(huán)境保護法》以及環(huán)境保護部《關(guān)于〈環(huán)境保護法〉（2014修訂）第61條適用有關(guān)問題的復函》（環(huán)政法函〔2016〕6號）第四點的規(guī)定，該公司環(huán)境違法行為應(yīng)依據(jù)新《環(huán)境保護法》和原《環(huán)境影響評價法》做出相應(yīng)處罰。因此，市環(huán)境保護局關(guān)于本案法律適用是準確的；三是該公司新建的6口取水井確已停止使用，符合《行政處罰法》第27條規(guī)定的減輕處罰情形。經(jīng)研究，市環(huán)境保護局對該公司的上述異議和意見予以充分的考慮，但該公司的陳述申辯意見不影響對違法行為的認定和處罰。

案件處理：按照《中華人民共和國環(huán)境保護法》第61條“建設(shè)單位未依法提交建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件或者環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準，擅自開工建設(shè)的，由負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門責令停止建設(shè)，處以罰款，并可以責令恢復原狀。”和原《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第31條第一款“建設(shè)單位未依法報批建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件，或者未依照本法第24條的規(guī)定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響評價文件，擅自開工建設(shè)的，由有權(quán)審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責令停止建設(shè)，限期補辦手續(xù)；逾期不補辦手續(xù)的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設(shè)單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。”的規(guī)定，市環(huán)境保護局決定對該公司處以如下處罰：罰款五萬元。

主要理由：違法行為處于繼續(xù)狀態(tài)應(yīng)當予以處罰。《中華人民共和國行政處罰法》第29條規(guī)定，“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算”。該公司的違法行為處于繼續(xù)狀態(tài)，處罰符合《行政處罰法》時效規(guī)定。同時，符合《行政處罰法》第二十七條規(guī)定的減輕處罰情形。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》要求，“全面清理違法違規(guī)建設(shè)項目。對違反建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度和“三同時”制度，越權(quán)審批但尚未開工建設(shè)的項目，一律不得開工;未批先建、邊批邊建，資源開發(fā)以采代探的項目，一律停止建設(shè)或依法依規(guī)予以取締;環(huán)保設(shè)施和措施落實不到位擅自投產(chǎn)或運行的項目，一律責令限期整改。”各地在處理違法違規(guī)建設(shè)項目時，對未批先建項目是否應(yīng)該認定為處于“連續(xù)狀態(tài)”，是實施處罰的關(guān)鍵。

該案爭議的主要焦點在于對“連續(xù)狀態(tài)”“繼續(xù)狀態(tài)”“終了”的理解上。就超過兩年的建設(shè)項目來說，環(huán)保執(zhí)法機關(guān)主張該違法行為處于“繼續(xù)狀態(tài)”，在違法建設(shè)項目未被拆除前，違法行為未終了，環(huán)保執(zhí)法機關(guān)就應(yīng)該進行行政處罰；而企業(yè)主則認為，違法建設(shè)項目建成之后，違法行為就已經(jīng)結(jié)束，兩年內(nèi)如果執(zhí)法機關(guān)沒有給予處罰，兩年后，就不應(yīng)該再給予行政處罰。

行政處罰追責時效是指行政機關(guān)追究違法行為當事人的行政法律責任的法定有效期限。違法行為已經(jīng)超過追責時效期限的，不再追究行政法律責任。所謂繼續(xù)，可指同一行為的延續(xù)，也可指不同行為的延續(xù)，是個多義詞語，不足以表達特定涵義的法律術(shù)語。連續(xù)是指多個同一性質(zhì)行為的連續(xù)，且多個行為間存在間隔。而持續(xù)表示的是單一行為的延續(xù)，因而不存在行為間有無間隔問題。按照《行政處罰法》的釋義，所謂“違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的”，就是指連續(xù)行政違法行為或繼續(xù)違法行為。連續(xù)違法行為是指同一違法當事人連續(xù)兩次或兩次以上實施性質(zhì)相同的違法行為。繼續(xù)違法行為是指同一違法當事人在一定時間內(nèi)所實施的處于繼續(xù)狀態(tài)的違法行為。界定違法行為是否處于連續(xù)狀態(tài)，應(yīng)當根據(jù)當事人的違法目的、違法性質(zhì)、是否觸犯同一法條等情況進行判斷。雖然當事人實施的涉環(huán)境違法行為、違法手段可能不同，經(jīng)歷的時間長短不同，如果實質(zhì)上違法目的同一，且性質(zhì)相同，觸犯同一法條，那只是一個違法行為，就只能適用一次行政處罰，其追究時效應(yīng)當從違法行為終了之日起計算。

《立法法》第92條規(guī)定，“同一機關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定;新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。”這就是“新法優(yōu)于舊法”的規(guī)則。據(jù)此，未批先建行為應(yīng)認定為處于連續(xù)狀態(tài)。本案適用新《中華人民共和國環(huán)境保護法》《環(huán)境影響評價法》實施處罰。

（作者單位：四川省廣元市環(huán)境保護局）