未批先建行為是否應認定為處于連續狀態？

文|張厚美

未批先建行為是否應認定為處于連續狀態？

文|張厚美

基本案情：2016年8月23日，某市環境保護局接到通知反映某水廠水質中揮發酚超標，該局立即啟動突發環境事件應急預案進行應急處置。經市環境保護局執法人員現場檢查，發現某自來水有限責任公司在臨近某加油站嘉陵江邊新建的2口取水井、在嚴家灣大橋下游和大口井之間有新建的4口取水井，均未依法進行環境影響評價，于2014年5月建成并投入使用。

市環境保護局隨即對該公司未依法進行環境影響評價，擅自開工建設并投入使用6口取水井的行為進行了立案調查。

聽證焦點：該公司上述行為違反了《中華人民共和國環境保護法》第十九條第二款“未依法進行環境影響評價的開發利用規劃，不得組織實施；未依法進行環境影響評價的建設項目，不得開工建設”的規定，依法應當予以處罰。

市環境保護局于2016年11月2日告知該公司違法事實、處罰依據和擬做出的處罰決定，并告知該公司有權進行陳述、申辯和聽證。市環境保護局將環境行政處罰告知書和行政處罰聽證告知書于2016年11月2日送達該公司。該公司于2016年11月4日向市環境保護局提出申請聽證，市環境保護局于2016年11月9日將環境行政處罰聽證通知書送達該公司。

市環境保護局于2016年11月18日召開行政處罰聽證會。該公司法定代表人馬某總經理、代理人徐某參加聽證會。綜合該公司聽證意見，該公司對未依法進行環境影響評價，擅自開工建設6口取水井并投入使用一事予以認可，但該公司認為：一是處罰時效過期，公司新建的6口取水井于2014年5月建成，市環境保護局于2016年9月10日立案調查，已超過《行政處罰法》第29條規定的追溯期，不應處罰；二是法律適用問題，新的《環境影響評價法》于2016年9月1日開始實施，本案應適用新法處罰；三是新建的6口取水井已停止使用，市環境保護局應根據該公司違法情節和造成的后果，減輕處罰。

該案實際上是對未批先建行為是否應認定為處于連續狀態問題。針對該公司提出的異議和意見，市環境保護局對上述異議和意見進行了復核和復查，認為：一是依據原國家環保總局（環函〔2004〕470號）明確規定，該公司的違法行為處于繼續狀態，市環境保護局對本案的處罰是符合《行政處罰法》時效規定的；二是按照《環境保護法》以及環境保護部《關于〈環境保護法〉（2014修訂）第61條適用有關問題的復函》（環政法函〔2016〕6號）第四點的規定，該公司環境違法行為應依據新《環境保護法》和原《環境影響評價法》做出相應處罰。因此，市環境保護局關于本案法律適用是準確的；三是該公司新建的6口取水井確已停止使用，符合《行政處罰法》第27條規定的減輕處罰情形。經研究，市環境保護局對該公司的上述異議和意見予以充分的考慮，但該公司的陳述申辯意見不影響對違法行為的認定和處罰。

案件處理：按照《中華人民共和國環境保護法》第61條“建設單位未依法提交建設項目環境影響評價文件或者環境影響評價文件未經批準，擅自開工建設的，由負有環境保護監督管理職責的部門責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀。”和原《中華人民共和國環境影響評價法》第31條第一款“建設單位未依法報批建設項目環境影響評價文件，或者未依照本法第24條的規定重新報批或者報請重新審核環境影響評價文件，擅自開工建設的，由有權審批該項目環境影響評價文件的環境保護行政主管部門責令停止建設，限期補辦手續；逾期不補辦手續的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。”的規定，市環境保護局決定對該公司處以如下處罰：罰款五萬元。

主要理由：違法行為處于繼續狀態應當予以處罰。《中華人民共和國行政處罰法》第29條規定，“違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰。法律另有規定的除外。前款規定的期限，從違法行為發生之日起計算；違法行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算”。該公司的違法行為處于繼續狀態，處罰符合《行政處罰法》時效規定。同時，符合《行政處罰法》第二十七條規定的減輕處罰情形。

《國務院辦公廳關于加強環境監管執法的通知》要求，“全面清理違法違規建設項目。對違反建設項目環境影響評價制度和“三同時”制度，越權審批但尚未開工建設的項目，一律不得開工;未批先建、邊批邊建，資源開發以采代探的項目，一律停止建設或依法依規予以取締;環保設施和措施落實不到位擅自投產或運行的項目，一律責令限期整改。”各地在處理違法違規建設項目時，對未批先建項目是否應該認定為處于“連續狀態”，是實施處罰的關鍵。

該案爭議的主要焦點在于對“連續狀態”“繼續狀態”“終了”的理解上。就超過兩年的建設項目來說，環保執法機關主張該違法行為處于“繼續狀態”，在違法建設項目未被拆除前，違法行為未終了，環保執法機關就應該進行行政處罰；而企業主則認為，違法建設項目建成之后，違法行為就已經結束，兩年內如果執法機關沒有給予處罰，兩年后，就不應該再給予行政處罰。

行政處罰追責時效是指行政機關追究違法行為當事人的行政法律責任的法定有效期限。違法行為已經超過追責時效期限的，不再追究行政法律責任。所謂繼續，可指同一行為的延續，也可指不同行為的延續，是個多義詞語，不足以表達特定涵義的法律術語。連續是指多個同一性質行為的連續，且多個行為間存在間隔。而持續表示的是單一行為的延續，因而不存在行為間有無間隔問題。按照《行政處罰法》的釋義，所謂“違法行為有連續或者繼續狀態的”，就是指連續行政違法行為或繼續違法行為。連續違法行為是指同一違法當事人連續兩次或兩次以上實施性質相同的違法行為。繼續違法行為是指同一違法當事人在一定時間內所實施的處于繼續狀態的違法行為。界定違法行為是否處于連續狀態，應當根據當事人的違法目的、違法性質、是否觸犯同一法條等情況進行判斷。雖然當事人實施的涉環境違法行為、違法手段可能不同，經歷的時間長短不同，如果實質上違法目的同一，且性質相同，觸犯同一法條，那只是一個違法行為，就只能適用一次行政處罰，其追究時效應當從違法行為終了之日起計算。

《立法法》第92條規定，“同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定;新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。”這就是“新法優于舊法”的規則。據此，未批先建行為應認定為處于連續狀態。本案適用新《中華人民共和國環境保護法》《環境影響評價法》實施處罰。

（作者單位：四川省廣元市環境保護局）