基于檔案中介機構管理辦法的檔案中介機構安全治理問題研究

華林+楊娜+吳雨遙

摘要：目前，我國檔案中介機構管理辦法提出了一系列檔案安全治理方式，這些方式的實施有利于維護檔案活動的規范性，保障國家檔案安全。本文針對我國檔案中介機構管理辦法所構建的治理機制，分析其存在的問題，并提出貫徹實施對策。

關鍵詞：檔案安全檔案中介機構依法治理

2016年，國家檔案局在《關于進一步加強檔案安全工作的意見》中提出，做好檔案安全工作是推動檔案事業科學發展的前提，是健全檔案工作“三個體系”，構建國家基礎性戰略資源的重要保證。[1]2017年5月11日，中國檔案學會、云南省檔案學會在昆明聯合召開“檔案中介機構管理服務研討會”，探討我國檔案中介機構的規范化管理問題。雖然檔案界就檔案中介機構的安全治理問題曾提出過一系列相關建議，但是這些建議大多還停留在宏觀層面。未來如何依據檔案中介機構管理辦法，深入探討檔案中介機構檔案安全治理問題，應成為研究的重點問題。

一、檔案中介機構安全治理的必要性

（一）對國家檔案安全具有直接影響

1992年，浙江建德、湖州兩市相繼成立檔案事務所，揭開了我國檔案中介機構建設序幕。20世紀90年代以后，檔案中介機構蓬勃發展，出現了檔案咨詢服務中心、檔案寄存中心、檔案科技服務中心等眾多檔案中介服務機構，[2]成為繼檔案館、檔案室等之外，新出現的一種重要檔案管理機構。2014年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》提出：“規范并支持檔案中介機構、專業機構參與檔案事務”，[3]其從政策法規層面明確了社會力量參與檔案事務的地位和作用。具體而言，“檔案中介服務機構是指依法運用專業知識和技能，向委托人提供檔案整理、鑒定、保護、寄存、數字化以及業務咨詢等服務的機構。”它所開展的業務范疇主要有：（1）檔案咨詢、整理、鑒定、保管、寄存等；（2）檔案用品、辦公用品銷售；（3）軟件開發、技術轉讓等；（4）檔案人員培訓、業務培訓；（5）檔案縮微、掃描、檔案數字化加工等。[4]這些檔案活動的開展，對檔案安全產生了直接影響。如在檔案整理方面，對檔案文件的分類、組卷（裝盒）、排列、編目和上架等分類整序工作，直接影響到檔案質量安全；在檔案數字化方面，無論是紙質文件的數字化轉換、加工，還是數據保管，或是數字化管理軟件的研發等，都直接影響到國家檔案數字化資源建設的安全。

（二）對國家檔案安全具有重要維護作用

《寧夏回族自治區檔案中介服務管理辦法（試行）》第二條提出：“本辦法所稱檔案中介服務，是指利用專門的檔案知識和技能，為委托單位從事檔案用品加工，檔案裝具、檔案專用設備出售，為社會提供檔案咨詢、整理、保護、鑒定、寄存、數字化以及培訓等服務的行為。”[5]其具體服務內容《寧德市檔案服務中介機構管理實施細則（暫行）》第九條歸納為：“1.文件材料立卷與檔案整理服務；2.檔案價值鑒定與評估服務；3.檔案修裱、縮微、復制等技術服務；4.檔案寄存與保管服務；5.檔案編研服務；6.檔案咨詢服務；7.檔案數字化服務；8.檔案用品與裝具服務；9.其他檔案服務。”[6]由此可知，檔案中介機構檔案服務范疇涉及檔案整理、鑒定、寄存及其數字化等各項工作，其安全治理對國家檔案安全具有重要的維護作用。

二、基于檔案中介機構管理辦法的安全治理方式分析

檔案中介機構的檔案安全治理包括兩個方面：一是依法對檔案中介機構進行監管，也就是依據檔案中介機構管理辦法，采用備案、網站公布、檢查、投訴和舉報調查，以及建立信用檔案等方式，對其進行依法監管；二是通過提供人員培訓、業務指導等方式，對檔案中介機構進行依法指導。依據檔案中介機構管理辦法對其進行檔案安全治理，可為其業務工作的開展提供人員培訓和業務指導，提升其服務能力與水平。同時，監管活動還可預防和制止所出現的業務問題或不法行為，維護國家檔案安全。為規范檔案中介機構管理，各省（區）市先后出臺了部分檔案中介機構管理辦法，主要有2004年的《浙江省檔案中介服務管理辦法（試行）》、2005年的《南京市檔案中介機構服務管理辦法（試行）》、2008年的《廣東省檔案中介機構備案登記管理辦法》、2009年的《溫州市檔案中介服務管理辦法》、2012年的《宜昌市檔案中介服務機構管理辦法》、2013年的《佛山市檔案局檔案中介機構管理辦法》《湖南省檔案局規范檔案中介服務暫行規定》，以及2017年剛出臺的《昆明市檔案中介服務機構管理辦法》等。這些管理辦法依據檔案中介機構營運實際狀況以及出現問題，提出了相應的治理方式。以《南京市檔案中介機構服務管理辦法（試行）》為例，所提出的治理方式包括：一是備案。“凡在本市從事檔案服務的中介機構，應自依法設立之日起60日內向市檔案行政管理部門備案。”二是網站公布。“市檔案行政管理部門應將獲準備案的檔案中介機構的基本信息在南京檔案網站上予以公告。”三是提供培訓。“市檔案行政管理部門應采取多種途徑和方式，為檔案中介機構從業人員提供各種教育培訓，幫助其熟悉和掌握檔案管理規范和技術標準。”四是實地檢查。“市檔案行政管理部門對檔案中介機構進行檢查，包括以下內容：（一）檢查檔案中介機構向檔案行政管理部門備案情況；（二）檢查檔案中介機構從業人員的培訓情況及業務水平；（三）檢查檔案服務機構的服務場所和保管檔案的庫房及其設施情況；（四）組織對檔案服務機構的服務質量、業務水平等情況的綜合評估；（五）法律、法規和規章規定的其他要求。”五是投訴和舉報調查。“對檔案中介機構的投訴和舉報，市檔案行政管理部門應及時組織執法人員進行調查處理。”六是建立信用檔案。“市檔案行政管理部門應根據對各檔案中介機構的監督管理情況，建立檔案中介機構信用檔案。”[7]

通過上述例子可以看到，檔案中介機構的檔案安全治理主要包括兩個方面的內容：一是依法對檔案中介機構進行監管，也就是依據檔案中介機構管理辦法，采用備案、網站公布、檢查、投訴和舉報調查，以及建立信用檔案等方式，對其進行依法監管；二是通過提供人員培訓、業務指導等方式，對檔案中介機構進行依法指導。雖然這些治理方式已趨成熟，但是實踐應用中仍需解決三個問題：一是現有治理方式的落實問題。各級檔案行政管理部門要采取切實措施，依據檔案中介機構管理辦法提出的治理方式，對檔案中介機構的檔案活動進行依法治理。二是治理方式的完善問題。從現有治理方式看，備案、網站公布、檢查、投訴和舉報調查，以及建立信用檔案等都為依法監管，而只有提供人員培訓是依法指導。為此，在檔案中介機構的安全治理工作中，建議拓展指導工作的方式，加大業務指導力度，以更好地維護其檔案質量、載體與信息安全。三是違法行為的懲處問題。檔案中介機構的檔案活動直接影響到國家檔案資源的完整與安全，對其進行依法治理，就是要采取各種監管和指導方式，維護其運營的規范性。為此，要對檔案中介機構在檔案整理、保護、鑒定、評估、寄存、數字化等檔案活動中出現的問題進行懲處，以維護國家檔案資源的完整與安全。endprint

三、基于檔案中介機構管理辦法的安全治理方式實施建議

（一）加強檔案中介機構管理辦法建設

一是加快國家層面檔案中介機構立法工作。建議在對中介機構的性質、職能、任務、組織形式、經營方式、業務范圍、行為規范等因素充分了解的基礎上，建立規范檔案中介機構活動的全國性專項法律法規。[8]二是加快各地規范檔案中介機構活動的法規建設。目前，部分省（區）市先后出臺了專門的管理辦法，但是仍有許多省區尚未出臺管理辦法。鑒于此，建議這些省區依據當地檔案中介機構發展的實際狀況，制定專門的管理規章，對檔案中介機構進行檔案安全治理。三是對現有檔案中介機構法規的完善。地方性法規要在現有基礎上加以改進，完善相關條款內容、增加規范的可操作性，[9]以適應檔案中介機構檔案安全治理的實際狀況。

（二）拓展檔案中介機構依法指導方式

就檔案行政部門對檔案中介機構的業務指導而言，主要是提供人員培訓。近年來，部分地方也注意到依法指導的多樣性問題，如《福建省檔案服務機構管理暫行辦法》第五條提出：“縣以上檔案行政管理機構，負責對本行政區域內的檔案服務機構的檔案服務活動進行指導和監督管理，并在檔案服務人員的培訓、檔案業務與專業技術等方面為檔案服務機構提供相關服務。”[10]《昆明市檔案中介服務機構管理辦法》第十七條規定：“市、縣（市、區）檔案行政主管部門應當為中介機構及其從業人員提供業務咨詢和技術指導。”[11]為更好地提升檔案中介機構的服務能力，建議一是加強檔案安全意識的拓展指導。也就是利用干部培訓、業務指導等方式，加強檔案中介機構人員的檔案安全教育，樹立其保密意識。如在2017年，昆明市檔案局開辦的檔案基礎知識培訓班中，就專門聘請了云南省檔案局法規宣教處的領導專門講授“檔案法制工作”專題，進行檔案安全教育。二是加強業務能力的拓展指導。除提供人員培訓外，依據國家和地方檔案管理規范和標準，從檔案整理、鑒定、保管、寄存，檔案縮微、掃描、數字化加工，以及檔案安全保密制度的建立等方面進行指導。此外，還可通過幫助檔案中介機構建立健全保密規章制度，構建保密防范機制等方式，建立檔案安全保障機制，保護國家檔案信息安全。

（三）強化檔案中介機構檔案安全治理

首先，構建問題發現機制。一是檔案行政部門監督機制。《昆明市檔案中介服務機構管理辦法》第十八條提出：“檔案行政主管部門應當加強對中介機構的監督檢查，對違反檔案法律法規的行為及舉報、投訴，應當及時調查核實，并依法處理。”[12]對檔案中介機構的監管，要建立專項檢查制度，將中介服務的質量檢查制度化、科學化。注重日常監管和事中、事后監管，加大對違法行為的處罰力度，扭轉監管不力、服務不周的現狀。[13]二是構建用戶監督機制。用戶監督主要包括服務質量及績效監督、檔案實體及信息安全監督兩個方面。用戶需要根據相關法律法規等，通過簽署保密協議、專人專管、增加監控設施等方式來確保檔案的安全。[14]其次，加大行政處罰力度。如《昆明市檔案中介服務機構管理辦法》第二十九條規定：“中介機構有下列行為之一的，由檔案行政主管部門責令限期改正；逾期不改正的，注銷備案證書：1.提交虛假信息騙取《昆明市檔案中介服務機構備案證書》；2.未及時辦理變更登記；3.發生檔案安全事故；4.有效投訴2次及以上；5.妨礙、拒絕檔案行政主管部門監督檢查；6.從事檔案服務過程中存在其他違法、違規行為。”[15]最后，加大違法處罰力度。《南京市檔案中介機構服務管理辦法（試行）》第二十六條規定：“檔案中介機構在提供檔案服務時違反檔案法律法規規定的，按照規定追究法律責任。”[16]

注釋及參考文獻：

[1]孫昊.國家檔案局出臺《意見》要求進一步加強檔案安全工作[N].中國檔案報，2016-05-09（1）.

[2]黃霄羽，朱敬敬.檔案中介機構應當正名[J].檔案學通訊，2012（5）：93-97.

[3]中央“兩辦”印發《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》[EB/OL].[2017- 05- 08].http：//daj. pingyuan.gov.cn/E_ReadNews.asp？NewsId=547.

[4]古淑婷.國內檔案中介機構發展探析[J].現代經濟信息，2016（8）：381-382.

[5]鹽池檔案網.關于印發《寧夏回族自治區檔案中介服務管理辦法（試行）》的通知[EB/OL].[2017-05-08].http：//ycda.nxda.gov.cn/ggl/466689.shtml.

[6]寧德市檔案局.《寧德市檔案服務中介機構管理實施細則（暫行）》的通知[EB/OL].[2017-05-08].http：//fzlq.fj-archives.org.cn/cnd/zuixingonggao/880.html.

[7][16]南京市檔案中介機構服務管理辦法（試行）[EB/OL].[2017-05-08]. http：//daj.nanjing.gov.cn/zcfg/ 201608/t20160816_4081423.html.

[8][14]徐一男.檔案中介機構監管體系的構建研究[J].蘭臺世界，2015（11）：89-90.

[9]孫俐麗，吳建華.基于案例分析的檔案中介機構發展探索[J].中國檔案，2015（12）：23-25.

[10]福建省檔案局關于印發《福建省檔案服務機構管理暫行辦法》的通知[EB/OL].[2017-05-08].http：// qzqg.fj-archives.org.cn/Cqzqg/danganfagui/141.html.

[11][12][15]昆明市檔案中介服務機構管理辦法[EB/ OL].[2017-05-08].http：//www.km.gov.cn/c/2017-01-11/1681573.shtml.

[13]潘玉民.論檔案中介機構的規范化運作[J].浙江檔案，2006（2）：15-16.endprint