解放初期上海舊公職人員“包下來”政策初探

吳文俊

摘 要： 解放初期，人民政府在上海接收了25萬余名舊政權遺留的公職人員。對于處理這些舊公職人員，曾出現過“裁與留”的兩難。一方面如把他們全部遣散，將意味著新生上海又將增加一支數量龐大的“失業大軍”，另一方面若將他們整體接管并給予工作和出路，定會給新生上海的財政造成沉重負擔。中國共產黨人在綜合考量各方因素后，最終抉擇將舊公職人員“包下來”，堵住失業源頭，避免社會的某種動蕩。因此，“包下來”亦賦予了解放初期上海失業治理策新的內涵。

關鍵詞： 解放初期 包下來 上海 失業治理

一、“失業預備軍”：解放初期上海接收的舊公職人員概況

上海解放，中國共產黨人面臨一個重要任務——接管工作。接管工作即“迅速接收敵人的政權機關及其中公營企業與官僚資本企業，不使遭受損失破壞”①。上海的接管工作的展開主要分為四大部門：一是政務系統部門，二是財經系統部門，三是文教系統部門，四是軍事系統部門。上述四大系統部門被接管的舊公職人員（以下簡稱舊人員）有25萬余人②。

政務系統部門中的舊人員。政務接管委員會共計接收國民黨市府的9個局（民政、警察、社會、財政、教育、衛生、公用、工務、地政）、10個處室（秘書、人事、總務、會計、新聞、調查、統計、參事、機要、外事室）暨各種附屬機關和委員會等40多個單位，“除調查處人事處舊職員大部逃跑或轉為潛伏外”③，上述單位所留員工共計45280人④。

財經系統部門中的舊人員。國民黨政府統治時期，以“四大家族”為核心的官僚資本壟斷了整個舊中國的經濟命脈，上海則是官僚資本最集中、最主要的活動基地。上海解放后，財經接管委員會采取“自上而下、原封不動、按照系統、整套接收”⑤的辦法，接管了屬于國民黨市政府及中央政府在上海的銀行、工業、財貿、工商、交通企業等411個單位，其中官僚資本工廠就有157家。上述單位供職的舊職員工計有153000余名被接收⑥。

文教系統部門中的舊人員。文教系統接管對象是公立高等、中等學校和教育機構，中央研究院、新聞出版機構及官僚資本性質的文化單位⑦。具體而言，高等教育方面接管大專院校計19個單位，包括教授、講師、助教、研究員及職工共2836人；市政教育方面接管公立學校及教育機關共521個單位，教職員工8884人；新聞出版方面接管和實行軍管的單位共有47個，職工有2429人；文藝方面共接管18個單位，員工907人，技術人員165人⑧。

軍事系統部門中的舊人員。軍事接管委員會在接管部署上分為訓練、政工、后勤、空軍、海軍五部。軍事系統部門被接管的舊人員主要集中在后勤、海軍和空軍三部。后勤部接管單位共116個，被接管人員總計34697人；空軍接收部共接收12個單位，接收的空軍人員1220人、民航人員1455人、空軍航空工程師40人；海軍接收部共接收18個單位和14個倉庫，被接管的舊人員共有374人⑨。

這群被接收的舊人員對人民政府將如何處置心存顧慮，大部分人員都表現出了“恐懼”。解放前，國民黨對其公職人員是這樣描述“中共形象”的：“共產黨有三頭主義——剛來時點點頭，住些時搖搖頭，最后要殺頭”⑩。正基于此，舊人員對中共心存恐懼，上海解放中共接管后，他們就愈發擔心自身的“吃飯問題”乃至于能否保住性命。首先，絕大多數舊人員懼怕失業。我們不妨看一份上海市委在1949年6月10日（入城14天）寫給中央的報告，報告提及：“市政和各國家機關舊職員，市府四萬余，其他偽中央機關為數亦不少，估計總數十萬，一般情緒不高，怕我們不要他們，生活無著落，采取觀望態度?！眥11}報告的這段文字，正是反映了被接管舊人員普遍害怕失業的消極心理。在這群舊人員中，“怕失業”的擔憂心理“尤以中下級小職員為甚”{12}。1949年12月上海市委“關于處理舊人員的工作計劃總結”中有段記述正印證此種情形：舊政權遺留下來的大部分中下層職員（公務員），他們主要是擔心自己的飯碗，怕新政府不留用，留用是否相信他們。他們擔心自己的前途，不敢大膽說話，畏縮不前、好壞不管，常常表示自己家庭如何的苦，不做事就沒飯吃，只要給錢他們就什么事都可以干。其次，少數“罪大惡極”的上層人員懼怕懲罰。有顯著罪惡特務分子、貪污分子和國民黨反動派有密切關系又曾經做過危害人民事業的人，一般都逃跑了，留下的則對中國共產黨非常懼怕，怕共產黨接收后懲罰他們，所以這群人表現得極為消極甚至趁機破壞、造謠生事，等等{13}。

二、“裁與留”：解放初期上海處理舊公職人員之艱難抉擇

國民黨舊政權遺留下來的這25萬余名的舊公職人員，應如何處理？當時存在兩難境地：一方面如把這些接收的舊人員全部遣散，將意味著新生上海又將增加25萬多的“失業大軍”，勢必會對社會的安寧、經濟的發展和政權的穩固產生大的沖擊和破壞，另一方面若將這群舊人員整體“包下來”并給予工作和出路，那么定會給新生上海的財政造成沉重負擔。

不難發現，兩難境地和大部分舊人員的懼怕心理都源于“裁留”。事實上，先于上海解放的大城市中，關于舊人員的“裁留”早已有了可鑒經驗。如1948年11月，中共在成功接管沈陽后總結出了“沈陽經驗”。在處置舊人員的問題上，“沈陽經驗”中運用“原訂不動”的方法，即“舊職員均按原職上班，工廠企業等只派去軍事代表，政權部門只撤換頭子，對職員工人一律發生活維持費十萬（等于四十斤糧食），有些高級職員則不發，這只是臨時過渡辦法，主要在避免紊亂和大的波動”{14}。又如1949年1月15日、31日天津和北平相繼解放，中共在成功接管兩城市后亦總結出了“平津經驗”。依據這些大城市的成功經驗，1949年3月中共中央對處理舊人員的原則作了總指示：“除開十分不愿工作不愿受訓者外，我們應采取留用一切有用人員的態度，決不可輕率地把他們開除趕走了事。”{15}

上述可見，中共在處理舊人員問題上的主基調是“留用”。那么，中共在舊人員的處理辦法為何選擇采取“留”呢？1949年7月27至8月15日，中財委主任陳云在其主持召開的“上海財經會議”中，給大家算了一筆“裁留賬”，從中我們可以管窺中共在處理舊人員問題上的深遠思考。陳云認為，全部接受在舊政權下工作過的人員，人民政府的財政負擔會很重。但是，裁了這部分人，讓他們失業，沒有飯吃，問題更大?，F在留用這部分人，雖然在財政上是個負擔，但政治影響好。待解放地區的人看到，這些人生活都有保障，就不怕了，反抗的人少了，這樣戰爭可以更快結束，少損失人力物力，整個支出可以大大減少。另外，即使裁人，也不能全部裁掉，只能裁掉極少數劣跡昭彰為人民群眾所痛恨的，而大部分還要留用。舊政權人員沒有跟蔣介石集團逃走，說明他們是有正義感的，要區別對待，要理解廣大舊人員的心情，要讓他們繼續留在人民民主政權中發揮聰明才智為人民服務。解放以后，他們也是人民的一員了?？傊F在是我們管理國家，人民有無飯吃就成了我們的責任。由此可見，留用舊人員不致他們失業，中共不僅能收獲一份盈利豐厚的“經濟賬”，而且能贏得意義深遠的“政治賬”、“軍事賬”和“人情賬”。所以，陳云在“上海財經會議”上明確要求，全部留用舊政權遺留上海的公職人員。這份對上海舊人員不輕議裁員而采取“包下來”的決定，亦得到毛澤東和黨中央的認可{16}。

三、“包下來”：解放初期上海失業治理策的新內涵

解放初期，中共在上海對舊人員施行“包下來”的政策，最直接目的是把他們“養起來管飯吃”{17}，而不致失業后散落社會引起動蕩。那么，“包下來”政策在上海施行過程中，具體做法究竟如何？它是否真正實現了遏制舊人員失業的目標？我們應從以下三方面加以準確理解，具體分述如下：

第一，“包下來”是一種非兜底式的失業治理策。上海接收的25萬余名舊人員中，凡是具有“嚴重的反動行為或嚴重的劣跡”者不屬“包下來”范圍之內。1949年9月《中央對處理舊人員的指示》中明確規定，“少數戰犯、特務及劣跡昭著的分子”{18}是不在“包下來”對象之列的。隨后，中央發文對“處理舊人員的指示”做出了進一步的解釋：“接收之國民黨舊工作人員”包括所有接收的人員在內，但“對高級的積極推行反動措施的政務官，不宜留用或另行處理”{19}。關于該問題，毛澤東曾專門作過權威闡述。他說：“一九四九年四月中國人民革命軍事委員會發表約法八章的布告，內稱‘凡有一技之長而無嚴重反動行為或嚴重的劣跡者，人民政府準予分別錄用。人民解放軍和人民政府從來沒有說過可以把有‘嚴重的反動行為或嚴重的劣跡的人們包下來?！薄八^嚴重的反動行為，包括惡霸、匪首、慣匪、特務，欺壓過許多人的行政官吏（這些人多屬國民黨及三青團的重要分子）、反動的軍官以及反動會道門的頭子等?！眥20}同時他還提到“工廠和礦山的惡霸”也應給予嚴懲而不留用。由此可見，“包下來”并非將舊政權遺留人員全部“兜底”留用，“有嚴重的反動行為或嚴重的劣跡”者從來就是明文要求的被清理對象。上海在執行“包下來”政策時，亦始終堅持對“劣跡昭著者”進行清理的立場。從處理辦法的文件內容來看，例如《上海市人事處理委員會關于對各接管機關舊員工的處理辦法》規定：個別罪大惡極為群眾堅決反對，或現仍在繼續活動的反革命及特務分子，或有嚴重貪污違法行為之分子，應搜集確實證據，送公安、司法機關法辦{21}。又如《上海市軍管會、市人民政府關于處理舊員工的應行注意事項》中要求，在“進行精簡縮并時”對舊人員之處理應“一律采取團結改造的方針，更為其生活出路多加考慮”。但是，該文件特別強調：舊人員中的“個別劣跡昭著，群眾反對者”是排除在外而不適用該辦法的{22}。從實際處理的數據來看，截至1950年4月，上海市政務系統部門被接收的45280名舊人員中，“因有劣跡被開革或免職者787人”{23}。事實上，“劣跡昭著者”被裁數量應遠不止787人。因為，相關數據顯示僅法院一處，就有約400名“社會輿論極不滿之推事、檢察官、法警看守等”被裁{24}。

第二，“包下來”是一種區分性的失業治理策。上海舊人員被“包下來”后又作了區別對待，區別對待主要表現為：一是中共對上海舊政權的政府機構和經濟組織中的舊人員是區別對待的?！皩τ谠械慕洕M織和企業機構，如鐵路、郵政、電信、銀行、工廠、礦山等”，沒有采用打亂的辦法，“而是原封原樣接收下來”，其中的舊人員仍然“繼續維持工作”并不被裁革。但是，“對國民黨的政府機構原則上是打亂、解散；一般人員也給飯吃，但絕不是原職原薪。除少數市政公用部門、衛生部門等機關人員外，對行政、司法、軍事、警察等軍政人員一般不依靠他們來進行工作，更不依靠他們原來的機構。一般的職員經過訓練，除少數必要者回本機關外，主要是另行分派工作。有條件地利用舊警察和保甲人員暫時維持秩序，但這并不意味著承認他們在民主政權系統中的合法地位”{25}。二是中共對上海舊政府機構內部工作人員是分別對待，具體將這些舊人員歸為三類：行政部分、技術與業務管理部分和治安部分。（1）行政部分。主要做法是將舊上海市政府各處及社會局、民政局、教育局、地政局等劃入行政部分，該部分“技術人員少，可用者亦不多，因此除必需保留者以外，大部分舊人員已分別集中學習”?！坝嬍懈魈幜粲谜邇H五十余人（不包括工人），受訓約三百名左右。教育局留用者五十余人，受訓者一六三名，民政局（不包括各區）留用一四三人，受訓者一一三人。社會局及地政局大批舊人員則尚未做處理。”{26}（2）技術與業務管理部分。主要做法是將舊上海市政府公用局、工務局、衛生局及財務局系帶技術性的業務管理機關，（財政局在性質上與各局不盡相同，但因我財政人少，業務生疏，暫并入此一類）。這些局的舊人員基本留用，人事上僅有極小變動?！坝嫻站至粲眉s七七〇名，受訓者三〇〇名（多余人員，冗員，有劣跡者），公用局留用三六〇名，受訓一八〇名，衛生財政兩局訓練計劃尚未實行”{27}。（3）治安部分。治安機關為公安局、司法機關、監獄等。公安局中的舊人員留用者有13000余人；法院及監獄接收的2000余名舊人員，其中留用者1000多人（計法院400余人、監獄500余人、看守所100余人）、受訓者約900人{28}。三是上海舊人員被“包下來”的方式亦有區分，主要為留用和受訓。但是，舊人員受訓后并不意味就能留用工作，他們會被再次“區別對待”。例如受訓的舊人員中“經訓練班初步審查后，認為政治上有問題不愿真正坦白反省一時無法弄清或老朽昏庸拿薪吃閑飯分子則予遣散。”{29}還有一部分舊人員經過訓練后被分別錄用。

第三，“包下來”是一種偏重政治考量的失業治理策。從經濟角度而言，新生上海的財政赤字現象極為嚴重，例如1949年6月上海市庫總支出是20.11億元，而總收入是2.5億元，收入僅及支出的1/10強；7月收入仍只能及支出的1/2（收入24億元，支出45億元）{30}。如何迅速緩解如此嚴重的“財政危機”？1949年7月27日《解放日報》發表了一篇題為“粉碎敵人封鎖，為建設新上海而奮斗”社論，該篇社論闡明了華東局和上海在處理“財政危機”的六項工作方針{31}。8月3日，饒漱石在上海首屆各界人民代表會上的報告中，再次號召全市人民團結一致堅決實行以上六項工作方針和任務。就這六條解決危機的方法而言，最易實施、成效顯現最快的應是第六項“實行節衣縮食，克服目前困難”。所以，一場以“節流”應對“財政危機”的運動——“整編節約運動”在上海旋即展開。8月23日上海市人事處理委員會頒行了《關于對各接管機關舊人員的處理辦法》。該辦法中提及“上海舊員工總數達二十余萬，估計除工作需要留用者外，尚余十萬左右舊員工及其家屬，會因此立即發生生活問題。必需妥善處理，以免軍隊繼續前進之時，后方大城市發生大批失業、影響社會治安與秩序的鞏固”{32}。這段文字表述，事實上反映了上海精編節約舊人員的整體目標：“緊縮”10萬左右的舊人員{33}。上海主要通過遣散的手段實現對舊人員的緊縮目標。遣散10萬左右的舊人員勢必會新增大批失業者、影響社會治安與秩序的鞏固。對于這一后果的發生上海市委市政府應是有基本估判的，所以在實施辦法中特別強調“各企業、各機關在處理這一問題，必需審慎負責，分別不同情況妥為安置，使得他們能夠有工作、生活和學習的出路，防止任何不負責任一腳踢開的偏向”{34}。但是，上海在遣散舊人員過程中并沒做到“審慎負責”，而是表現的“過左、過激”{35}。例如一些部門采用張榜公布編制名單，不在榜者即遣散之；有的用“停薪留職”實際仍是遣散辦法處理；有的則用大批開除免職辦法威脅其他人員自動辭職；甚至還有單位采用群眾斗爭會的方式，迫使留用人員辭職；有的則采自報公議，投票選舉或舉手表決方式遣散之{36}。以此遣散方式，大約“兩三個星期內”，僅上海市政系統就裁減了8541名舊人員。本次“整編節約運動”是覆蓋整個華東地區，據統計當時華東區遣散的舊人員達到了27000余人{37}。這一切使得上海所有的舊人員都陷于極度不安和恐慌之中，許多人開始對中共產生了不信任甚至是怨恨。如有的人說“政府言行不一致，陳市長說話不算數”；有的則抱怨“不解放還有飯吃，現在解放倒得失業了”{38}。

上海這種“單純以經濟觀點出發”{39}及以粗魯、不負責方式遣散大批舊人員的錯誤行為{40}，很快引起黨中央和毛澤東的注意。1949年9月3日，毛澤東致電饒漱石要求：“我們必須維持上海，統籌全局，……不輕議裁員。著重整理稅收，以增加收入。三個人的飯五個人均著吃，多余人員設法安插到需要人的崗位上去。”電函中談道：“已裁的兩萬七千人是件大事，已引起很多人不滿，應加以處理，其辦法是立即加以調查，分別自己有辦法生活的和自己無辦法生活的兩類。對于后一類人，應予以收回，給以飯吃，現在無事做也應給以飯吃，維持他們，使他們活下去，否則政治上對我們極為不利?！眥41}該電示重申了“包下來”政策，要求上海在處理舊人員問題上，應從政治大局出發決不能“輕議裁員”。9月9日上海市委負責人“對妥善安置被裁減舊人員問題”發表了談話，要求所屬機關須本著下述兩個原則分別處理：“第一，對被裁減而生活確實無法維持的舊員工，原接管機關應即查明召回，給以適當工作，如一時無適當工作可分配，亦當給以學習機會及最低限度生活之供給。第二，某些尚未進行整編的機關，對其中多余之舊人員，應本三個人飯五個人吃的精神，提出適當解決，共同渡過難關，以免部分人員裁減后流離失所?！眥42}9月23日，上海市軍管會、市人民政府發布了《關于處理舊員工的應行注意事項》，進一步細化了對被裁減舊人員的召回辦法{43}。

綜上所述，“整編節約運動”是一場以遣散舊人員為手段“偏重經濟考量”的運動，它嚴重背離了“包下來”政策，則必然會產生大量新的失業者并引起社會波動。上海最終以召回被裁舊人員的糾偏行為，進一步重申了“包下來”作為堵源式失業治理策的政治價值。1949年9月24日《中央對處理舊人員的指示》中亦明確到：“包下”舊政權遺留下來的公職人員，是黨及人民政府的責任，雖然在財政上會造成很大困難，“但是可以解決的，而在政治上有十分必要”{44}。薄一波曾這樣評價“包下來”政策，他認為“政治不能代替一切，不能不顧及經濟；但是，如果不注意從政治上考慮問題，只看眼前，不看將來，只看到一個側面，不看到全面，只看經濟上是否吃得消，不看政治后果如何，這樣的政策對黨和人民事業的發展是不會有利的，最終是行不通的。從政治上周密考慮和正確處理問題，歸根到底，也是為了保證和促進經濟的發展，是更好地顧及經濟。人總要吃飯，包下來，進行教育，再轉入生產的辦法比較好。這是有秩序地給飯吃，比把社會弄得亂七八糟好。社會安定了，才會較易恢復和發展經濟。歷史證明這是有遠見的政策?！眥45}事實上，這段話亦辯證地闡明了“包下來”政策在遏制舊人員失業問題上具有的政治意義。

注釋：

①⑤饒漱石.關于接管上海問題的報告（1949年5月6日）[A].中共上海市委黨史研究室，編.接管上?！ど暇怼の墨I資料[C].北京：中國廣播電視出版社，1993：22，23.

②沈智，李濤，主編.上海勞動志[M].上海：上海社會科學院出版社，1998：74.

③⑥⑧⑨陳毅.關于上海市軍管會和人民政府六、七兩月的工作報告[A].中共上海市委黨史研究室，編.接管上海 上卷·文獻資料[C].北京：中國廣播電視出版社，1993：90，91，91，92.

④{23}上海市人民政府工作總結（1949年5月27日至1950年4月）[A].中共上海市委黨史研究室，編.接管上?！ど暇怼の墨I資料[M].北京：中國廣播電視出版社，1993：103，118.

⑦康文.接管上海紀實[A].中共上海市委黨史研究室，編.歷史巨變（1949-1956）（1）[C].上海：上海書店出版社，2001：17.

⑩{13}{36}{38}上海市檔案館，館藏.關于處理舊人員的工作計劃、總結[Z].檔號：B23-1-73.

{11}上海市委關于進入上海十四天工作情況向中央的報告（1949年6月10日）[A].中共上海市委黨史研究室，編.接管上海 上卷·文獻資料[C].北京：中國廣播電視出版社，1993：83.

{12}{26}{27}上海市軍管會關于對原偽市府舊人員處理的辦法（1949年6月29日）[A].中共上海市委黨史研究室，編.接管上?！ど暇怼の墨I資料[C].北京：中國廣播電視出版社，1993：120，120，120-121.

{14}陳云.接收沈陽經驗[J].黨內通訊，1949（21）：2.

{15}中央檔案館，編.中共中央文件選集·第18冊[M].北京：中共中央黨校出版社，1992：193.

{16}對陳云提出的處理舊政權遺留人員的方法和原則，毛澤東表示完全贊同，并且立刻回電：“中央同意此次上海會議決定的總方針及許多具體辦法……不輕議裁員……否則政治上對我們極為不利。”（《毛澤東文集》第5卷，第335頁）

{17}{25}{45}薄一波.若干重大決策與事件的回顧（上冊）[M].北京：中共黨史出版社，2008：11，8，11.

{18}{37}{44}中央對處理舊人員的指示[J].黨內通訊，1949（36）：1-2，1，1.

{19}中央對舊人員處理原則指示的解釋[J].黨內通訊，1949（40）：36.

{20}毛主席關于政府、軍事系統審查舊人員中答復“包下來”問題的指示[J].黨內通訊，1951（72）：2.

{21}{32}{34}上海市人事處理委員會關于對各接管機關舊員工的處理辦法（1949年8月23日）[A].中共上海市委黨史研究室，編.接管上?！ど暇怼の墨I資料[C].北京：中國廣播電視出版社，1993：125.

{22}上海市軍管會、市人民政府關于處理舊員工的應行注意事項（1949年8月）[A].中共上海市委黨史研究室，編.接管上?！ど暇怼の墨I資料[C].北京：中國廣播電視出版社，1993：128.

{24}{28}上海市人民法院八月份綜合報告（1949年8月20日）[A].中共上海市委黨史研究室，編.接管上海·上卷·文獻資料[C].北京：中國廣播電視出版社，1993：186，186.

{29}上海市檔案館，館藏.上海市軍管會關于政府舊職員遣散辦法（1949年6月29日）[Z].檔號：B129-2-15-1.

{30}上海市的財政稅收[A].上?！督夥湃請蟆肪幬瘯?，編.上海解放一年（1949-1950）[C].北京：解放日報出版社，1950：52.

{31}粉碎敵人封鎖，為建設新上海而奮斗[N].解放日報，1949-7-27.

{33}1949年7月23日《華東局、上海市委關于處理舊員工的方案（草案）》中亦有一段關于舊人員留用和精減的目標預估：“上海的舊員工總數達廿萬，估計工作需要留用者只達三分之一左右，尚余十萬左右舊人員及其家屬”。（《華東局、上海市委關于處理舊員工的方案（草案）》，上海市檔案館館藏檔案，檔號：B1-1-20）

{35}郝先中.一九四九年新中國建立前后上海對舊人員的接收與安置[J].中共黨史研究，2004（1）：84.

{39}上海市檔案館，館藏.上海市府市郊辦事處關于市郊舊員工處理情況總結（1949年12月25日）》[Z].檔號：B23-1-86.

{40}中央對處理舊人員問題給華中局的指示（1949年11月）[J].建設周刊，1949（48）：4.

{41}毛主席致饒漱石同志電[J].黨內通訊，1949（36）：3.

{42}對妥善安置被裁減舊人員問題上海市委負責人發表談話[A].上?！督夥湃請蟆肪幬瘯?，編.上海解放一年（1949-1950）[M].北京：解放日報出版社，1950：42.

{43}關于處理舊員工的應行注意事項[N].解放日報，1949-9-23.