基層“微腐敗”的危害與治理

方正

[摘 要]

城鄉基層是治國理政的基礎單元，基層“微腐敗”的出現，侵蝕黨的執政根基，嚴重影響黨和政府的執政形象。因此，必須加強基層的黨風廉政建設，促進法治觀念深入基層，創新公眾參與權力監督的模式，將清單式“微權力”與問責制度相結合，推動基層權力運行的有序化與透明化，構建良性的基層政治生態。

[關鍵詞]

基層；微腐?。徽紊鷳B

[中圖分類號] D232 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2017）10-0021-04

基層“微腐敗”是由鄉鎮、村組等基層公職人員濫用公權力引發的腐敗現象，在一些地方逐漸呈現出易發多發，量多面廣的特點。習近平總書記在十八屆中央紀委六次全會上強調：“微腐敗”也可能成為“大禍害”，它損害的是老百姓切身利益，啃食的是群眾獲得感，揮霍的是基層群眾對黨的信任。[1]基層“微腐敗”的權力主體級別雖低，貪腐事項雖微，但造成的危害性后果卻不小。“微腐敗”一旦成風，會對基層政治體系造成巨大破壞，嚴重阻礙基層社會治理現代化的推進。

一、基層“微腐敗”形成的現實因素

由于基層事權相對集中，公共管理職能極具復雜性，基層行政體系往往成為“微腐敗”的高發區?！拔⒏瘮　钡亩喟l、頻發亦是基層政治生態惡化的最直接誘因。從社會治理實踐進行考量，“微腐敗”的滋生往往是由多方面因素共同造成的。

（一）部分基層領導權力觀異化，權力尋租與民爭利。權力動機是推動權力行為的內在動力，不同的權力行為會折射出掌權者不同的權力心理。扭曲的權力觀會導致政治系統紊亂、公眾利益受損，進而阻礙社會治理目標的實現，造成嚴重后果。在長期的基層治理實踐中，部分基層領導干部經受不住誘惑，權力觀發生異化，“有權不用，過期作廢”的權力心理占據上風。在逐利心理的驅動下，將手中權力視為尋租工具，肆意與民爭利，而忘記了身為黨員干部所肩負的重大職責。不僅如此，基層貪腐行為往往具有一定的腐蝕性與群發性：部分基層領導干部為保證權力不旁落，構建以個人為聯結點的圈際“保護系統”，拉攏并腐蝕上下級，由此層層擴展，引發更大范圍的腐敗，形成“塌方式”效應。

（二）自由裁量空間較大，缺乏有效監督。自由裁量權廣泛存在于基層的社會管理實踐中，其本質是為了保證社會管理活動的連續性和穩定性，“使行政機關能夠審時度勢、權衡輕重，從而靈活果斷地解決問題，提高治理效能”[2]。但在基層的社會治理中，由于各地執行標準不一，權力界限模糊，自由裁量的空間相對較大。一旦基層領導干部價值導向出現偏差，就會公權謀私利。此外，對基層權力監督體系的不完善，無法有效發揮監督作用，如村廉勤委員會對村干部的監督以及社區居民監督委員會對社區干部的監督，在現實中形同虛設。

（三）法治觀念淡薄、司法懲治輕緩。依法治理，歸根結底依靠的是法律法規的權威性與穩定性，于社會公權力而言，“法有授權皆可為，法無授權不可為”方可為社會治理之常態。但在基層治理實踐中，部分基層領導往往將人際關系、人情來往作為工作準則，法律觀念淡薄。對長期治理過程中出現的“小錯”通融，“小事”關照，“小禮”不辭，甚至在違法違紀之時，仍認為只是失于“小節”，于個人行為的危害性缺乏清醒認識。不僅如此，在對“微腐敗”的司法懲治實踐中，執法部門對“微腐敗”的懲治也往往失之軟、失之寬，判決輕緩，懲治不及時，甚至“搞無原則的遷就照顧，以批評教育代替組織處理”[3]，使得“微腐敗”成為法律法規之“盲區”，導致“微腐敗”進一步擴散頻發。

二、基層“微腐敗”對政治生態的危害

基層“微腐敗”的滋生與風清氣正的政治環境格格不入，是惡化基層政治生態的直接根源。凈化政治生態，治理基層“微腐敗”，需要對其危害性有全面清醒的認識。

（一）官場潛規則掩蓋顯規則，“圈子文化”侵蝕黨的執政根基。相比于其他腐敗行為，“微腐敗”隱蔽性較強，常披著“人情”“交際”的外衣，以禮節禮貌為借口讓受之者心安理得、習以為常。長此以往，導致政治風氣逐漸惡化，基層廉潔實干的顯規則不彰，營私結黨的潛規則成風。擁有實干才能的基層干部受到排擠得不到提拔，而熱衷朋黨、投機取巧的官員反能得以重用。因利益結合在一起的官場“圈子”，往往也會轉變為權權交易與權錢交易的場所，“在這種圈子里，圈子關系凌駕于組織紀律之上，甚至凌駕于黨紀國法之上”[4]。這種“圈子文化”一旦形成，必將腐蝕健康的基層政治生態，侵蝕黨的執政根基。

（二）行政信息傳遞不暢，損害群眾切身利益。行政信息的傳達通暢，信息內容的真實有效是維護群眾利益的基本前提。部分基層領導干部為謀取私利，欺上瞞下。一方面對上級政府部門送報群眾知情的虛假內容，影響政府決策的內容，另一方面對基層群眾則隱瞞國家相關政策信息，以此侵占惠民利民的資金款項。國家的惠民政策，事實上成了“惠官”不“惠民”。行政信息的歪曲傳遞阻滯了整個政治系統的運轉，使得基層社會治理效能大為降低，并從根本上損害了群眾的切身利益，造成了嚴重危害。

（三）黨政形象矮化，造成群眾信任危機。“民心是最大的政治。”基層黨員干部代表的是黨和政府的形象，群眾對黨員干部的信任，亦是源于對黨和國家的信任。但部分公職人員在接待群眾的工作中“臉難看，事難辦”，吃卡拿要，羅織名目，雁過拔毛，不僅消耗了基層群眾對某些黨員干部的信任，亦消耗了群眾對黨和政府的信任感?！跋鄬τ凇h在天邊的‘老虎，群眾對‘近在眼前嗡嗡亂飛的‘蠅貪感受更為真切?！盵5]“微腐敗”的頻發矮化了黨政形象，使得部分基層群眾逐漸疏離黨和政府，造成了干群間的信任危機。

三、“微腐敗”治理路徑分析

腐敗“微小”也能成為滋生群體式貪腐的溫床?！拔⒏瘮　逼茐牡氖腔鶎恿疂嵎罟慕】嫡瓮寥?，是基層政治生態中的“第一扇破窗”，對其放縱與姑息，往往引發“一窗不修，百窗皆破”的普遍危害。因此，對“微腐敗”的治理必須從法律、制度、黨風建設、權力監督等多維度同時進行，從根源上杜絕其滋生蔓延的土壤。endprint

（一）加強基層黨風建設，形成以上率下、風正氣清之政治氛圍。良性的黨風政風是政治權力運行的健康土壤。基層領導干部作為負責群眾工作的“一線總指揮”，承擔著重要職責，其政治價值觀、政治理念以及工作作風對基層的政治風氣有著直接的影響。基于此，肅清基層黨風，必須將領導干部的作風建設作為重中之重。領導干部要持身守正，以身作則，發揮引領示范作用，通過層層帶動，級級規范，激勵基層領導干部講原則、遵紀律、拒貪腐的廉潔實效工作作風，如此以上率下、上行下效，逐步形成風正氣清的從政環境。

（二）清單式“微權力”與問責制相結合，推進基層權力運行的公開透明。由于基層公共服務職能的復雜集中，頻發、多發、易感染、易擴散等特點使“微腐敗”的治理面臨多重困境，要將基層“微權力”關進制度的籠子里，需要以清單式“微權力”明確劃分權力界限，嚴格規范權力運行的各個程序。以成都市武侯區為例，2016年，成都市武侯區制定《源頭治理預防腐敗重點項目考核評估方案》，明確建立起清單式“微權力”的考核評估制度，制定完整的社區公職人員的“微權力”清單，在武侯區的基層治理過程中，會有專門的評估考核小組，對每一個環節按照預設清單標準進行檢驗評估，尤其對問題易發的“薄弱處”、管理的“敏感點”進行重點審查，不足之處限期整改。通過實踐，武侯區基層試點單位的工作作風大為改進，試點單位的群眾滿意率普遍在98%以上，基層單位的整體形象得到改善。清單式“微權力”的制度創新，在于將基層權力運行的程序透明化、規范化，權力運行有跡可查，有規可依，甚至具體到每一個步驟每一個公職人員，權力劃分明確，為基層權力的運行提供了一種全新的問責范式。《中國共產黨問責條例》的出臺，進一步扎緊了問責的制度籠子，為基層清單式“微權力”的問責提供了可靠的制度保證?；鶎诱毥璐藮|風，制定符合地方治理實際的問責制度，將清單式“微權力”與問責制度相結合，有效遏制基層權力運行中的不作為與亂作為，促進基層公職人員規范自身工作作風，增強自覺性，杜絕“微腐敗”產生的制度根源，確?；鶎又卫韺嵭?，為基層群眾造福。

（三）利用“互聯網+”，創新基層權力監督的公眾參與模式。對基層權力運行的監督，需要充分發揮公眾參與權力監督的主體作用。2016年，中國的網絡使用人數達到7.31億，總體網絡普及率為53.1%，互聯網技術的迅速發展，為基層權力監督帶來全新的范式與新的機遇。首先，可以建立起基層政府信息數據庫，保證居民對黨和國家政策的充分了解，同時，建立縣鄉兩級居民諸如人口、田畝、低保狀況等基本信息的云平臺，讓基層群眾對涉及切身利益的信息變動狀況能隨時核查。以四川蒼溪縣為例，2016年開始，蒼溪縣下轄各村村民可以通過網絡的個人登錄平臺查看村務公開情況，對耕地補貼、低保發放等公開數據一覽無余，若發現個人情況與通報數據不符，還可以通過登錄平臺向上級紀委反映情況。蒼溪縣通過互聯網技術構建起基層反腐倡廉的“防火墻”，取得了積極成效，“及至2017年，縣紀檢部門共查處腐敗案件324件，對腐敗問題突出的8名干部進行處理，群眾滿意度廣泛提升”[6]。其次，利用新媒體渠道，搭建政府與基層群眾互動的網絡平臺。目前，我國多地政府均建立起包括官方微博、微信公眾號等在內的新媒體平臺，在建立之初便因其權威性與“官方認證”而得到廣泛關注。但多數地方政府對新媒體平臺的應用方式均比較單一，形式化大于實用性，未能充分發揮其效能。在權力監督層面，基層政府可以利用新媒體平臺設置群眾滿意度調查，對涉及基層民生的重大項目與熱點問題進行回應，對網絡輿論關注的基層干部作風腐敗問題及時公布調查結果等等，通過“政府-網絡-公眾”雙向互動機制的建立，調動群眾積極性，讓公眾真正參與進基層權力的監督體系中。

（四）加強法治教育，提高基層依法治理能力。法治是現代政治文明的核心內容之一，也是“微腐敗”治理的有效手段。加強基層的法治教育，需要從多維度，以靈活多樣的形式推進法治觀念深入基層。一是要營造積極的法治宣傳格局?；鶎痈餍姓块T在法治宣傳中應形成宣傳合力，促進法治宣傳的良好氛圍。二是選樹典型，對法治“先進社區”，“先進單位”進行表彰，發揮其模范帶頭作用。三是將法治社區、單位的建設作為基層領導干部的重要考核標準，讓法治觀念真正走進基層。四是利用新興傳播媒介，結合真實的案例，進行網絡法治教育，讓基層公職人員對相關法律政策以及具體的司法懲治有更清醒的認識，心懷敬畏。在實踐上，“微腐敗”的治理亦需要切實增強基層的法治水平。一方面要加強基層各級黨組織科學執政、依法執政、民主執政的能力；另一方面要提高基層自治組織的依法自治能力，讓基層自治組織帶領人民群眾嚴格按照基層自治制度與法律規范參與管理公共事務。通過基層法治教育與法治實踐相結合，切實促進基層治理嚴格按照法律法規有序運轉，壓縮“微腐敗”生存的制度空間，有效地防止“微腐敗”的滋生蔓延。

四、結語

習近平總書記指出：“加強黨的建設，必須營造一個良好從政環境，也就是要有一個好的政治生態?！盵7]“微腐敗”的滋生，侵蝕著黨的執政根基，嚴重破壞了基層政治生態。凈化基層政治生態，大力治理基層“微腐敗”，需要建立行之有效的基層權力運行體系，從制度上保證公權力運轉的有序公開，思想上推進法治觀念深入基層，健全法律規范，嚴懲權力貪腐行為，創新基層群眾參與權力監督模式，保證權力在陽光下運行，真正做到權為民所用，利為民所謀。如此，方可形成廉潔高效的基層工作作風，構建起風清氣朗的良性基層政治生態。

參考文獻

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[2]（美）弗蘭克·古德諾.政治與行政[M].上海：復旦大學出版社，2011：55.

[3]張立新.官場“圈子文化”的危害與治理[J].中國黨政干部論壇，2015（03）：108-109.

[4]習近平.在第十八屆中央紀律檢查委員會二次全體會議上的講話[N].人民日報.2013-04-16（01）.

[6]韓健明，蒼溪.“互聯網+”助力基層“微腐敗”治理[N].廣元日報，2017-07-06（03）.

[7]習近平.習近平論政治紀律——十八大以來重要論述摘編[J].黨建，2015（8）：8-11.

本文系中央高?；究蒲袠I務費項目“思想政治理論課體系創新與建設對策研究”（3232007308）研究成果

作者系東南大學馬克思主義學院碩士研究生

責任編輯：周奕韻endprint