楊浦區(qū)城市更新路徑探析

汪宇婧

[摘 要]

2015年中央城市工作會(huì)議提出了以“建設(shè)”和“管理”為工作重心，為進(jìn)一步做好城市發(fā)展和管理工作指明了方向。上海市出臺(tái)城市更新實(shí)施辦法，鼓勵(lì)利用存量資源進(jìn)行城市更新。楊浦區(qū)政府積極響應(yīng)工作要求，并結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，進(jìn)行城市更新改造，保留城市文脈肌理，尤其是長(zhǎng)白228街坊實(shí)現(xiàn)“三個(gè)100%”，創(chuàng)造了中型舊改的新模式。

[關(guān)鍵詞]

楊浦區(qū)；城市更新；舊區(qū)改造

[中圖分類號(hào)] F299.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2017）10-0050-03

一、城市更新以推動(dòng)內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變

“城市更新”的概念源自于西方，是一種將城市中已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代化城市社會(huì)生活的地區(qū)做出必要的、有計(jì)劃的改建活動(dòng)。與我國(guó)經(jīng)常使用的“舊城改造”概念在學(xué)術(shù)上有相似之處。

2015年12月召開的中央城市工作會(huì)議提出新時(shí)期城市發(fā)展要“五大統(tǒng)籌”，其中之一就是要統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)。中央城市工作會(huì)議還進(jìn)一步明確指出：要在規(guī)劃理念和方法上不斷創(chuàng)新，增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性和指導(dǎo)性；要樹立“精明增長(zhǎng)”的理念，推動(dòng)城市發(fā)展由外延擴(kuò)張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變。

像上海這樣的超大城市，在規(guī)劃、建設(shè)、管理方面都面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)，人地矛盾緊張，大面積的舊區(qū)亟待條件的改善。《上海市城市總體規(guī)劃（2015-2040）綱要》就已經(jīng)提出了建設(shè)用地只減不增，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃建設(shè)用地負(fù)增長(zhǎng)。《中共上海市委關(guān)于制定上海市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中再次強(qiáng)調(diào)，要守住“四條底線”，其中之一就是要守住建設(shè)用地總量底線。為此，“十三五”期間將是上海城市發(fā)展由外延擴(kuò)張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，從城市空間和城市規(guī)劃角度看，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要落腳點(diǎn)就是城市更新。

上海市第十一次黨代會(huì)報(bào)告中對(duì)上海未來有這樣一段描述：“上海要建設(shè)‘令人向往的卓越的全球城市，著力打造創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城。”其中還講到“人文之城公正包容、更富魅力。中外文化交相輝映，現(xiàn)代和傳統(tǒng)文明兼收并蓄，建筑是可閱讀的，街區(qū)是適合漫步的，公園是最宜休憩的，市民是尊法誠(chéng)信文明的，城市始終是有溫度的”。保持城市的溫度，就是要用通過城市更新，讓老舊空間煥發(fā)出新的生機(jī)。城市更新的必要性更體現(xiàn)在三個(gè)維度之內(nèi)，一是經(jīng)濟(jì)維度，在促進(jìn)物質(zhì)環(huán)境改善的基礎(chǔ)上，加快地區(qū)功能轉(zhuǎn)型和升級(jí)。二是社會(huì)維度，通過對(duì)舊區(qū)居民生活環(huán)境的改善，不斷提高民生福祉。三是文化維度，通過對(duì)擁有深厚歷史文化底蘊(yùn)的建筑進(jìn)行修整保護(hù)，保留城市肌理，傳承歷史文脈。

二、楊浦區(qū)城市更新情況

（一）楊浦區(qū)城市更新的現(xiàn)狀。楊浦是上海市面積最大、人口最多的中心城區(qū)。全區(qū)2000年之前建造的老舊住房還有1900萬平方米，目前待拆的116萬平方米二級(jí)以下舊里約占全市的1/3，共4.7萬戶，其中成片舊里100萬平方米、3.5萬戶。2012年到2016年，楊浦對(duì)集中在平?jīng)觥⒋髽颉⒍ê５鹊貐^(qū)的舊里進(jìn)行了舊城區(qū)改建房屋征收與補(bǔ)償，全區(qū)五年共拆除舊住房76萬平方米，累計(jì)受益居民2.6萬戶。基本完成平?jīng)鑫鲏K舊改任務(wù)，在長(zhǎng)白228街坊等基地成功探索“三個(gè)100%”整體協(xié)商簽約。老舊住房數(shù)量眾多，使得舊改成為楊浦最大的民生，未來五年內(nèi)，舊區(qū)改造仍是楊浦區(qū)委區(qū)政府的重要任務(wù)之一，按照“保居住、講公平、可持續(xù)”的原則，堅(jiān)持“由西向東、由南向北、聚焦重點(diǎn)、凸顯功能”戰(zhàn)略，盡力而為、量力而行，穩(wěn)步推進(jìn)。

同時(shí)，楊浦擁有百年大學(xué)、百年工業(yè)和百年市政“三個(gè)百年”深厚歷史底蘊(yùn)，區(qū)域內(nèi)保存下大量?jī)?yōu)秀歷史建筑及工業(yè)文化遺存。楊浦認(rèn)真落實(shí)上海加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理的實(shí)施意見，著力實(shí)施對(duì)城市的空間立體性、平面協(xié)調(diào)性、風(fēng)貌整體性、文脈延續(xù)性等方面的規(guī)劃和管控，留住區(qū)域特有的城市風(fēng)貌、建筑風(fēng)格、文化特色。將歷史文化保護(hù)與城市更新有機(jī)結(jié)合，加大對(duì)優(yōu)秀歷史建筑、工業(yè)文化遺存、歷史文化風(fēng)貌區(qū)等的保護(hù)力度，著力展現(xiàn)“三個(gè)百年”文明的城市肌理和歷史記憶。

（二）長(zhǎng)白228街坊城市更新試點(diǎn)做法和效益。長(zhǎng)白228街坊始建于20世紀(jì)50年代，占地面積約47800平方米。位于楊浦區(qū)敦化路以東，延吉東路以南，長(zhǎng)白路以北，安圖路以西，隸屬長(zhǎng)白新村街道，主要部分為上海最后一塊50年代建造的“二萬戶”不成套類型的房屋，原有居民524產(chǎn)，歷經(jīng)2002年、2011年兩次動(dòng)遷停滯后，尚余238產(chǎn)360戶。2014年以來，隨著該地塊建筑樓體被破壞、違章搭建體量大、水電線路老化等問題凸顯，居民開始上訪，強(qiáng)烈要求動(dòng)遷改善居住環(huán)境。為此，2015年底，楊浦區(qū)委、區(qū)政府以228街坊被確定為市級(jí)城市更新試點(diǎn)項(xiàng)目（另一個(gè)為新江灣城）為契機(jī)，決定采用“三個(gè)100%”協(xié)商征收方式，即居民意愿征詢同意率100%、居民協(xié)商簽約率100%、居民搬遷交房率100%，對(duì)228街坊開展征收。

2016年3月，長(zhǎng)白新村街道牽頭開展228街坊“三個(gè)100%”環(huán)境整治，即100%拆除違章搭建、100%清退外來人口、100%清理強(qiáng)占房的，采取限時(shí)自拆和超時(shí)助拆方式，拆除違建房425間，清除垃圾422車，清理外來人口502名，清退被強(qiáng)占征收房125間，為啟動(dòng)整體協(xié)商征收營(yíng)造氛圍。其后，正式進(jìn)入?yún)f(xié)商征收階段。一是公告動(dòng)員，以長(zhǎng)白新村街道辦事處名義張貼公告，正式啟動(dòng)228街坊整體協(xié)商征收工作。二是意愿征詢階段，成功達(dá)成第一個(gè)100%。三是協(xié)商簽約，成功實(shí)現(xiàn)第二個(gè)100%。四是全部搬遷交房。歷時(shí)107天，228街坊“三個(gè)100%”協(xié)商征收任務(wù)完成。

其主要經(jīng)驗(yàn)和做法是，一是借勢(shì)借力營(yíng)造氛圍。上海自2015年起啟動(dòng)“五違四必”專項(xiàng)整治，街道順勢(shì)確定228街坊拆違任務(wù)并預(yù)告居民，向居民傳達(dá)“拆違勢(shì)在必行，不當(dāng)?shù)美?qiáng)占行為堅(jiān)決清除”和“如協(xié)商征收不成將回到原初”的信號(hào)。同時(shí)加強(qiáng)協(xié)商征收政策宣傳，即沒有司法強(qiáng)制執(zhí)行的介入，要么“全體征收”，要么“全不征收”，明確將協(xié)商征收的結(jié)果決定權(quán)交給居民集體；二是堅(jiān)持公平公正公開原則。通過電子觸摸屏、公告板以及樓道張貼等方式，對(duì)征收涉及的十方面內(nèi)容做到全面公開。在政策執(zhí)行過程中始終保持前后一致，打消居民對(duì)政府“可能最后開口子”的顧慮，更好地促進(jìn)了征收計(jì)劃實(shí)施；三是精準(zhǔn)宣傳動(dòng)員。居委會(huì)根據(jù)居民的政治面貌、當(dāng)?shù)赝贤寄堋⒗斫饽芰Α⒑灱s態(tài)度等多方標(biāo)準(zhǔn)，篩選出社區(qū)意見領(lǐng)袖和積極分子，以統(tǒng)一的傳播口徑，優(yōu)先將政策和形勢(shì)宣傳到點(diǎn)到位，繼而精準(zhǔn)地向更多居民告知；四是充分調(diào)動(dòng)多元主體參與。包括街道、居委會(huì)、黨群組織、征收公司、黨員積極分子、居民等，都以不同形式、不同程度參與到了整個(gè)協(xié)商征收過程中，尤以街道和居委會(huì)起到的作用最為關(guān)鍵。注重發(fā)揮黨組織平臺(tái)，按照街道黨工委的整體部署，黨員接受群眾監(jiān)督、率先拆違、率先搬遷的同時(shí)，還在充當(dāng)征收動(dòng)員志愿者、帶動(dòng)更多調(diào)解志愿者的過程中起到了重要作用。并通過調(diào)解溝通平臺(tái)，化解了非理性要求和家庭矛盾。由五位居民和五位人大代表、律師組成“公信平臺(tái)”，進(jìn)行審核、評(píng)理、調(diào)解。對(duì)于因家庭內(nèi)部矛盾導(dǎo)致無法簽約的居民，由當(dāng)事人、居委會(huì)、律師、民警等組成“調(diào)解平臺(tái)”，共調(diào)解解決了50戶居民的家庭矛盾。endprint

“三個(gè)100%”協(xié)商征收模式體現(xiàn)了城市更新的新方式，是黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、公眾參與、社會(huì)協(xié)同、法治保障的社會(huì)治理理念的體現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)了多重效益的有機(jī)統(tǒng)一。一是經(jīng)濟(jì)效益，時(shí)間成本以及財(cái)務(wù)成本大大降低。以往“二次征詢”項(xiàng)目從征詢到生效，再到強(qiáng)拆通常需要2-3年，歷時(shí)較長(zhǎng)，開發(fā)商所承諾分配的房源和政府資金一直處于凍結(jié)狀態(tài)，難以應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，還會(huì)增加人力、物力消耗。“三個(gè)100%”協(xié)商征收107天完成意愿征詢、簽約和搬遷，沒有資金沉淀，在搬遷后土地即可進(jìn)入流轉(zhuǎn)；二是政治效益，有效避免了強(qiáng)遷的后遺癥。“二次征詢”模式下因司法強(qiáng)拆易積累下矛盾。而協(xié)商征收沒有強(qiáng)拆程序，信訪矛盾產(chǎn)生率極低。三是社會(huì)效益，提升了社會(huì)自治、共治能力。228街坊協(xié)商征收是培育提升社會(huì)自治、共治意識(shí)的一種有效方式。在這次協(xié)商征收中，居民“要我征收”的思維邏輯轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙魇铡钡闹鲃?dòng)意愿，志愿者和積極分子涌現(xiàn)，基層自治意識(shí)得到加強(qiáng)；街道和居委會(huì)搭建溝通平臺(tái)、公信平臺(tái)、家庭矛盾調(diào)解平臺(tái)等，社會(huì)各方參與，基層共治能力得到鍛煉和提升。

（三）其他城市更新項(xiàng)目。一是城市微更新項(xiàng)目。城市更新除了著眼于大拆大建，細(xì)節(jié)的微更新不但可改善城市公共空間，還能體現(xiàn)城市建設(shè)的精細(xì)化。2016年上海市啟動(dòng)“行走上海微更新計(jì)劃”，楊浦區(qū)規(guī)土局將政通路項(xiàng)目推薦為試點(diǎn)。政通路沿線有高校、中學(xué)、學(xué)生宿舍、住宅小區(qū)和商鋪，是通往五角場(chǎng)的必經(jīng)之路之一，但目前路面坑坑洼洼、人車混行、景觀老舊。通過征集方案和投票環(huán)節(jié)，選定同濟(jì)大學(xué)兩名學(xué)生的方案，增加了更加美觀、休閑的元素，將政通路、國(guó)賓路交叉口一個(gè)凹進(jìn)去的空間改造成袖珍廣場(chǎng)，廣場(chǎng)上安裝遮陽亭，可為小攤販們所用，也可讓居民聊天休憩。將沿街的社交圈子集中到這個(gè)袖珍廣場(chǎng)，騰出更多路人行走的空間。在人行道設(shè)置包含植入座椅和非機(jī)動(dòng)車停車位等功能的木制廊架，對(duì)過渡空間進(jìn)行限定，創(chuàng)造更適合步行和休閑的環(huán)境。目前城市建設(shè)正在轉(zhuǎn)向更加注重空間品質(zhì)和活力的“逆生長(zhǎng)”發(fā)展階段，創(chuàng)新的城市更新路徑更著力于關(guān)注存量空間上的空間重構(gòu)、社區(qū)激活、生活方式轉(zhuǎn)變、空間品質(zhì)提升、城市魅力塑造。

二是濱江歷史風(fēng)貌保護(hù)。楊浦濱江岸線長(zhǎng)15.5公里，有規(guī)劃保護(hù)保留的歷史建筑66幢、26.2萬平方米。楊浦過去5年在市委、市政府關(guān)于黃浦江兩岸綜合開發(fā)的總體要求下，結(jié)合楊浦濱江自身特色進(jìn)行了科學(xué)的規(guī)劃，在濱江開發(fā)建設(shè)過程中，堅(jiān)持保護(hù)與開發(fā)并重的原則，充分挖掘楊浦濱江百年工業(yè)的歷史文化底蘊(yùn)，做到“修舊如舊、功能現(xiàn)代、節(jié)能環(huán)保、楊浦特色”。堅(jiān)持加大力度對(duì)有形和無形歷史文化元素保護(hù)利用，重塑功能、再塑形象。不只是保護(hù)孤立的一幢幢建筑，而是成街區(qū)地保護(hù)其整體風(fēng)貌，通過對(duì)歷史建筑和歷史街區(qū)的更新，煥發(fā)出歷久彌新的風(fēng)采。

三、城市更新的若干思考

（一）穩(wěn)步推進(jìn)舊區(qū)改造。舊區(qū)改造是城市更新的主要內(nèi)涵，但持續(xù)推進(jìn)舊改并非單一的拆除過程，更是經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與個(gè)體利益調(diào)和的過程，要注重以下幾點(diǎn)：

一是堅(jiān)持公平公正公開原則。借鑒228街坊成功征收的經(jīng)驗(yàn)，要充分考慮政策制定和執(zhí)行的公開性，做好政策公示、宣講工作，例如，補(bǔ)償安置方案、人口認(rèn)定辦法、產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置辦法、可供選擇的安置房源等和征收工作的流程等，在征收基地設(shè)置公示欄。意愿征詢、簽約進(jìn)度不光在公示欄公示，還應(yīng)在居民樓前等能夠?yàn)榫用耜P(guān)注到的地方公示，保證征收全過程的公開透明。

二是以公共治理為導(dǎo)向。城市更新本質(zhì)是通過空間改善和社會(huì)利益的重新調(diào)整來促進(jìn)城市整體環(huán)境的品質(zhì)提升。這一提升不僅是物質(zhì)空間層面的，更是人文社會(huì)層面的。舊區(qū)改造的過程不僅要實(shí)現(xiàn)高效的拆遷、搬遷和環(huán)境品質(zhì)提升，還有更多的社會(huì)政治效益提升，改變以往舊區(qū)改造中大規(guī)模快速改造所帶來的遺留問題和社會(huì)負(fù)面影響。

三是借助基層力量提供保障。228街坊的成功改造離不開街道、社區(qū)服務(wù)中心、居委會(huì)、社會(huì)組織等基層社區(qū)治理體系，其在舊改過程中進(jìn)行信息傳遞和溝通互動(dòng)，在政府與居民之間起到緩沖作用，使得基層社區(qū)治理體系得到完善，讓政府能夠準(zhǔn)確洞悉社區(qū)居民的思想動(dòng)態(tài)、心理狀態(tài)、基本社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況、家庭情況等，從而為政府做出正確決策和判斷提供了基礎(chǔ)。同時(shí)打消社區(qū)居民對(duì)政府、市場(chǎng)機(jī)構(gòu)的隔閡或不信任感，讓市場(chǎng)開發(fā)機(jī)構(gòu)或者拆遷機(jī)構(gòu)在政府、社區(qū)治理體系下實(shí)現(xiàn)有效動(dòng)員。

（二）在重塑歷史風(fēng)貌中開發(fā)新功能。楊浦區(qū)現(xiàn)在的舊改重點(diǎn)是按照市委、市政府要求，從“拆改留并舉、以拆為主”向“留改拆并舉、以保留保護(hù)為主”轉(zhuǎn)變。歷史文脈是城市的靈魂和魅力所在，楊浦三個(gè)百年文明應(yīng)當(dāng)做到在保護(hù)中開發(fā)，在開發(fā)中保護(hù)，找到兩者的結(jié)合點(diǎn)，使老工業(yè)廠房、老建筑既體現(xiàn)出當(dāng)年的歷史底蘊(yùn)，又能夠?yàn)槌菂^(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、創(chuàng)新轉(zhuǎn)型服務(wù)。成街坊、集中成片地保護(hù)好歷史風(fēng)貌，注重舊的高貴、新的高端，充分尊重原有功能，充分融入城市讓生活更美好的理念，充分發(fā)揮歷史建筑和歷史街區(qū)的公共功能，展現(xiàn)極具楊浦特色的“三個(gè)百年文明”城市肌理。從物質(zhì)更新到功能的更新，對(duì)存量資源進(jìn)行再開發(fā)和再利用。

（三）重視環(huán)境更新中的微計(jì)劃。通過一些城市更新的微計(jì)劃，循序漸進(jìn)地推動(dòng)楊浦城區(qū)環(huán)境和功能轉(zhuǎn)型，例如都市林蔭計(jì)劃、城市綠道計(jì)劃、濱水空間改善、城市慢道環(huán)境整治等。協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)政府、專業(yè)機(jī)構(gòu)、設(shè)計(jì)師、企業(yè)與當(dāng)?shù)孛癖妼?duì)微更新方案建言獻(xiàn)策，深入了解老舊社區(qū)的公共空間、公共服務(wù)設(shè)施，以此為更新對(duì)象，在不涉及用地性質(zhì)、容積率等指標(biāo)調(diào)整的前提下，摸索出一個(gè)切實(shí)改善居民日常生活、易操作易實(shí)施的更新方法。

作者單位：中共上海市楊浦區(qū)委黨史研究室

責(zé)任編輯：卞吉賦endprint