面向2040年的上海市骨干路網發展規劃

摘要：長三角城市群將逐步由上海的單極中心走向上海、杭州、南京及寧波多極中心轉變，區域交通系統也將向網絡化轉變。上海毗鄰地區通勤客流將進一步增加，交通商務圈特征將愈發明顯，城市交通將向區域延伸。2009版上海市骨干路網規劃及實施情況，主要是根據世博會、虹橋樞紐、布宜諾等城市規劃重大調整，整合市域干線公路規劃、黃浦江越江設施規劃等專項規劃，以及市域與中心城骨干道路網規劃布局策略與方案。結合2040年上海邁向卓越全球城市的總體規劃，要把握新一輪城市總體規劃編制的機遇，要對未來交通發展趨勢進行總體判斷，以實現骨干路網在形態、結構和功能上的整合，并與城市用地、經濟社會和資源環境保持互動和協調。

關鍵詞：骨干路網；實施評估；交通趨勢；規劃策略；路網布局

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2017.05.013

一、上一輪規劃實施評估

（一）規劃情況回顧

2009年12月上海市政府批復《上海市骨干道路網深化規劃研究》，[1]該規劃以2010年上海世博會和虹橋綜合交通樞紐建設為契機，在《上海市總體規劃（1999～2020年）》路網的基礎上，根據世博會、虹橋樞紐、布宜諾等城市規劃重大調整，[2]整合市域干線公路規劃、黃浦江越江設施規劃等專項規劃，提出了市域與中心城骨干道路網規劃布局策略與方案。

1.發展策略

總體策略為：中心區“完善+疏導”、中心城（外圍區）“提升+均衡”、近郊區“強化+整合”、遠郊區“發展+引導”。

分區發展策略為：中心區（內環內區域）優化和完善路網級配，加強交通疏導和管理，確保交通可達性；中心城（外圍區）適度提升路網容量，均衡交通流分布；近郊區強化專用通道快速通達功能，注重整合區域路網；郊區道路注重發展復合交通走廊的規劃建設，注重服務新城、服務長三角，緊密結合區域發展要求，引導城市空間有序發展。

2.規劃目標

市域骨干路網以“15、30、60”為道路交通服務水平總體目標；中心城滿足交通需求增加40%的基礎上，路網平均飽和度、車速維持現狀水平，并力爭略有改善；外圍區域的路網平均飽和度力爭達到0.70以下，平均車速提高到每小時30～40km。

3.布局方案

上海市域高速干線公路形成“一環”、“十二射”以及“一縱”、“一橫”、“多聯”的布局形態，規劃總里程1 061km，其中包括925km高速公路和136km快速路；市域其他國省干線公路呈相對均勻的網絡化布局形態，規劃總里程2 462km，如圖1所示。郊區黃浦江上將規劃15處通道，其中高速通道5處，非高速通道10處。

中心城快速路系統將形成“一橫三環+十字九射”布局形態，總規模達到354km，路網密度為0.53km/km2。中心城主干路的主要形態為“環+射線+方格網”格局。內環以內為方格網（浦西）和變形方格網（浦東），內外環之間以環+射線為主，和一部分環線平行線，如圖2所示。規劃主、次干路總里程分別為583km、763km，路網密度分別為0.86km/km2、1.15km/km2。中心城黃浦江上規劃26處通道，134車道。

（二）規劃實施情況

1.中心城骨干路網實施情況

至2016年底，中心城快速路基本建成“三環十字七射”的城市快速路網絡（包含外環線及高速公路入城段），快速路總里程從2009年的213km增加到2016年的296.1km，完成上輪規劃目標的84%。主干路已實施總里程528.09km，完成上輪規劃目標的91.6%；次干路已實施總里程643.47km，完成上輪規劃目標的87%。中心城越江橋隧已建成17座，共96根車道，完成上輪規劃車道規模的71%。

2.郊區骨干路網實施情況

至2016年底，郊區高快速路網基本建成“一環、九射、一縱、一橫、多聯”網絡格局（不包含外環線）。高快速公路通車里程已從2009年的560km（其中高速公路556km，快速路4km）增加到2016年的868.7km（其中高速公路825.5km，快速路43.2km），完成上輪規劃目標的83%，如圖3所示。主要干線公路網已實施總里程730km，完成上輪規劃目標的84.9%；次要干線已實施總里程1 111.83km，完成上輪規劃目標69.9%。

（三）路網交通運行情況

1.中心城骨干路網交通運行情況

2016年中心城快速路工作日平均路網行駛里程達2 335.1萬車公里（含外環為3 863.2萬車公里），[3]較2009年全年的1 212.1萬車公里/日增長92.7%。浦西地區快速路工作日早、晚高峰車速分別為40.1km/h和44.3km/h，較2009年分別下降了16.1km/h和12.5km/h。快速路網流量與早高峰車速情況。內環內浦西、浦東干道早高峰時段平均行程車速分別為15.3km/h、15.6km/h，較2009年全年的17.7km/h下降為13%～16%，如圖4～5所示。

2.郊區骨干路網交通運行情況endprint

2016年高速公路網日均交通量（含不收費高速公路）為103.44萬輛，收費高速公路日均周轉量3 728.4萬PCU（標準車當量數）公里，較2009年增長143%。高速公路網絡平均擁擠度為0.81，擁擠度大于1（即服務水平C級以下）的里程約占總里程的26.5%，主要分布在高速公路入城段，及嘉定、松江、臨港等新城地區，如圖6所示。市域路網基本實現“15、30、60”路網可達性目標。

二、本次規劃面臨的形勢與規劃思路

（一）本次規劃面臨的形勢

1.國家宏觀戰略要求

本次規劃是面向2040年的上海市骨干路網發展規劃。2013年9～10月，國家提出建設“新絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的戰略構想。上海位于國家“一帶一路”和長江經濟帶發展戰略的交匯點，肩負著引領長三角世界級城市群參與全球競爭，當好全國改革開放排頭兵、科學發展先行者，實現中華民族偉大復興的歷史使命。

2.上海實際發展需要

2010年以來，上海進入后世博時期。市委市政府提出“十二五”重點開發徐匯濱江、浦東前灘、世博園區、臨港地區、虹橋商務區、迪士尼園區這六大區域，2013年經國務院批準又成立了中國（上海）自由貿易實驗區。

重點地區的建設發展對骨干路網提出了新的要求。城市外圍大型居住區的開發建設、郊區新城的發展也對現有以高速公路作為新城與中心城聯系主通道的體系提出了增設匝道或是增加快速進城通道的新需求。

3.上海綜合交通策略導向

《上海市綜合交通體系規劃（2010-2020年）》[5]提出構筑與城市功能和空間布局相協調，與城鄉發展和生態環境相適應，與現代化國際大都市地位相匹配，以海空樞紐、公鐵網絡、多方式協調為基礎的，“功能完善、安全可靠、運輸集約、高效有序、綠色公平”的世界級一體化綜合交通體系。

上海市交通發展白皮書（2013版）[6]提出上海交通發展的總體目標是構筑國際大都市一體化交通，加快建成國際海空樞紐城市，著力打造綠色交通都市，努力滿足人民群眾日益增長的交通需求，為“四個中心”和現代化國際大都市建設提供有力支撐，并提出了安全、暢達、高效、綠色、文明等五類發展指標。

2016年3月起，上海市開展了綜合交通大整治和補短板工作，提出了中心城“管為本、重體系、補短板”的交通改善原則。一年半以來，陸續開展了常發性擁堵點改善、慢行交通補短板、綠色街區、黃浦江兩岸公共空間貫通等工作。2016年10月，發布了《上海市街道設計導則》，強調道路建設向綜合性街道空間轉變，更加注重慢行交通和生活空間功能，并按該要求實施了天潼路、康寧路等街道示范工程。2017年2月，延安路地面中運量公交通車運行，為復合交通走廊提供了新的建設模式。2017年3月，上海市頒布新版道路交通管理條例，為道路設施規范交通秩序、道路有序安全創造了條件。安全、綠色、集約成為上海市未來交通發展的關鍵詞。

4.上海遠景城市規劃的不確定性

2014年5月，市委市政府部署并啟動《上海市城市總體規劃（2015-2040年）》的編制工作，提出了“追求卓越的全球城市，一座創新之城、生態之城、人文之城”的愿景，[4]要求打造便捷高效的綜合交通體系。規劃初期提出了2040年人口控制在2 500萬左右、建設用地控制在3 200km2以內的目標，但同時也提出了底線約束、彈性適應的總體策略，城市布局及用地性質調整短時間內難以同步深化細化，交通系統也要具備應對城市發展不確定性和潛在風險的能力。

（二）交通發展趨勢判斷

1.世界大城市經驗借鑒

分析倫敦、紐約、東京、巴黎等世界城市發展歷程和戰略導向，[7]全球城市的交通特征體現為：人口高度集聚，有高強度出行需求。例如東京2010年人口比二戰后初期翻了一番，其中東京區部（中心城區）人口880萬，東京都1 300多萬，東京交通圈（50公里半徑）人口3 100多萬。一是交通需求特征的區域化差異明顯。一般中心城區公共交通出行比重高于外圍地區，但機動車擁有水平低于外圍地區。二是交通需求分布逐漸呈現區域化和網絡化特征。例如多中心布局的東京，中心區與其他區之間的交通占比達7成多，倫敦內外部之間、外圍區之間出行比例分別占21%、47%。三是因地制宜選擇不同交通主導模式。公共交通主導模式適應于人口高密度、用地布局集中、公共交通系統比較發達的城市，如東京區部（中心城范圍）公共交通方式占比47%，是小汽車方式的2倍。小汽車主導模式適應于人口密度相對較低、用地布局比較分散、道路網絡比較發達的城市，如洛杉磯客車方式比重達85%。均衡發展模式是指公共交通、小汽車方式在長期競爭過程中逐漸達到比較穩定的狀態，兩種交通方式在城市不同地區、不同出行方向中發揮各自優勢，交通模式與用地布局、交通網絡間達到平衡，如大倫敦公共交通、個體機動方式比重分別為33%、41%。四是交通發展戰略側重區域統籌和易達低碳。持續保持基礎設施建設投入以支撐城市發展，提供與城市及城市群規模、發展水平相適應的、發達的綜合交通設施體系和多元的運輸服務，如表1所示。

2.2020年交通發展趨勢判斷

隨著世界經濟重心東移和中國國際地位上升，上海正在加速邁向全球城市，長三角世界級城市群加快形成，上海核心城市的功能不斷提升，未來經濟全球化、區域一體化加速發展。隨著城市建設重心向郊區轉移，城市規模拓展、空間結構調整也將帶來交通需求的增加和交通特征的變化，今后新型城鎮化和城鄉一體化將加快推進。endprint

未來上海，交通基礎設施要按照人口規劃控制規模留有一定空間，即按2 800萬人口測算，其中中心城按1 300萬人口測算。預計2020年全日人員日均出行總量6 900萬人次，中心城內部、進出中心城、郊區內部比例分別為43%、12%、45%，公共交通、個體機動方式占全方式出行的比重分別為30%、20%～22%。測算全市機動車日均出行總量為1 400萬車次，小客車日均出行總量為850萬車次，全市道路全網日均機動車車公里為2.2億PCU公里，其中中心城道路全網日均機動車車公里為8 800萬PCU公里。

此外，還應該看到：一是交通機動化和小客車進入家庭的趨勢仍將持續。出行距離的延長，將使得越來越多的出行需求依賴機動化交通方式。隨著居民生活水平的提高，未來私人小客車增長的潛力依然較大，這要求上海進一步提升公共交通服務水平，引導小客車的有序增長與合理使用。二是交通需求日趨多元化。隨著經濟社會的發展和城市功能的提升，交通出行方式和出行目的日趨多樣，公眾對交通安全、舒適、環保、公平等方面提出更高要求。這要求上海提供更高品質的多樣化交通服務。三是對外客貨運交通量持續增長。預計2020年對外客運量達到7.8億人次/年，其中社會客車客運量占42%、鐵路占29%、航空占15%、公路長途占13%。預計2020年對外貨運量14.6億噸，其中港口占58%、公路占34%、鐵路占7%。

3.2030～2040年交通發展趨勢判斷

預計2030年全市機動車擁有量為700萬輛，其中小客車620萬輛；2040年機動車總量達到900萬輛，其中小客車825萬輛；中心城、新城和重點地區、新市鎮分別采用公共交通主導模式、公共交通優先模式、均衡交通模式，交通方式分擔比見表2所示。預計2030年、2040年，全市機動車日均周轉量為2.7億、3億PCU公里，其中中心城機動車周轉量為每日9 000萬PCU公里。

此外，還應該看到：一是長三角城市群同城化效率提高，區域客運交通呈現城市交通的特征。長三角城市群將逐步由上海的單極中心走向上海、杭州、南京及寧波多極中心轉變，區域交通系統也將向網絡化轉變。上海毗鄰地區通勤客流將進一步增加，交通商務圈特征將愈發明顯，城市交通將向區域延伸。二是新城、重點新市鎮節點地位將進一步加強。上海與長三角其他城市的交通聯系將由傳統的中心城單點對外聯系轉向中心城、新城、新市鎮的多點對外聯系，新城、重點新市鎮將更多地參與對外交通聯系。綜合人口、崗位和用地等趨勢判斷，2040年全市人員出行總量將達到7 500～8 000萬人次/日，平均出行距離達到8km。三是城鎮圈促進新城、新市鎮進一步發展，城鎮圈內交通需求進一步增加。2040年上海城市總體規劃中提出“促進以新城和重點新市鎮為核心的城鎮組群式發展，打造就業、生活、服務一體化的嘉定、青浦、松江、南橋、臨港、金山、城橋等城鎮圈”。城鎮圈內交通需求將呈現總量增加、需求差異化的特征。四是中心城的重點地區持續開發加強中心城功能，現代服務業功能進一步集聚。中心城居住人口增速放緩，更多人口向周邊地區及新城轉移，總量逐步趨穩，進出中心城的交通量日益加大。中心城內部出行量達到3 300～3 500萬人次，進出中心城出行量達到700～800萬人次。與此同時，新城人員出行總量將有較大幅度增長，預計遠期常住人口500萬左右，城市功能充分體現，用地開發成熟，交通設施發達，交通出行規模增長趨于平穩，出行總量將達到1 500萬人次。

4.骨干路網發展規劃策略

規劃圍繞2020年基本建成“四個中心”，緊密銜接2040年將上海建設成為綜合性的國際經濟、金融、貿易、航運、科技創新中心和國際文化大都市的目標，深化與細化既有路網規劃成果，使之更好地指導未來城市交通發展、建設與管理，構建支持社會經濟發展的保障體系。

具體體現在：一是把握新一輪城市總體規劃編制的機遇，實現骨干路網在形態、結構和功能上的整合，并與城市用地、經濟社會和資源環境保持互動和協調；二是注重路網的系統性和功能性，優化完善現有骨干路網體系，填補道路功能空白，并注重方案的可操作性，確保規劃成果可實施；三是注重各地區的差異化發展，制定與之相匹配的骨干路網系統，適度滿足機動化交通的增長需求；四是注重交通廊道的綜合利用，促進綜合交通體系的形成，構建與特大型城市相適應的、可持續的城市交通結構；五是“管為本，重體系，補短板”，統籌道路交通發展與城鄉建設、產業發展及民生之間的關系。

三、骨干路網發展規劃研究

考慮到市域范圍內不同分區的差異化發展特征，分別對主城區和新城進行骨干路網發展研究。

（一）中心城區骨干路網規劃方案

1.規劃目標

近期目標：避免道路服務水平的持續下降，近期平均車速不低于現狀水平。理想目標：以中心城道路服務水平有所改善為目標，全網平均車速不低于現狀，其中快速路平均行程車速不低于35公里/小時，地面干道比現狀提高1～2公里/小時；全網平均飽和度較現狀略有下降，其中中心區飽和度應比現狀降低10%左右。

2.規劃策略

以“緩解既有矛盾、適應發展要求”為目標，從以下方面優化完善：一是優化中心城路網結構。引導出行方式調整，形成機動車、公交、慢行等交通特征鮮明的路網系統；實現路網供給與交通需求相適應，緩解現狀西南片區、東北片區出行集中區域的道路供需矛盾。二是疏通東西，連通南北。通過新增西部入城通道、中心城東西向主通道，分流延安路高架；通過新增中心城南北向主通道、打通與提升平行道路，分流南北高架，提升中心城“十字”走廊的可靠度。三是主干增能，次干加密。通過節點分離式改造，提升形成一批貫通性好、通行效率高的骨架性主干路系統，既分流日趨飽和的快速路網，又承擔跨片區交通走廊功能；結合各片區用地條件，加密次干路網絡，完善其分流主干路、服務片區到發的交通功能。四是功能分離，提升環境。研究骨干道路實施形式，在兼顧環境、資金等因素的條件下保證道路功能的實現。endprint

3.路網規劃體系和技術標準

考慮實際交通運行中受信號燈控制影響，現有主干路與快速路之間的實際運行差距進一步拉大，快速路、主干路之間存在服務功能的空白，[8]根據主干路的功能要求，將其細分為骨架性主干路、區域性主干路兩類，構建中心城區4級骨干路網體系，如表3所示。

4.路網布局規劃

中心城快速路形成“三環”、“十字”、“多聯”的環+射線型布局形態，規劃里程365km，路網密度0.55km/km2；骨架性主干路形成“六橫”、“九縱”的方格網布局形態，規劃里程221km，路網密度0.33km/km2；區域性主干路形成“兩環”、“六橫”、“七縱”、“十七射”的環+射線+方格網布局形態，規劃里程386km，路網密度0.58km/km2；次干路的形態基本平行于相鄰的環線或射線主干路，在局部區域形成方格狀路網，起到從主干路系統到支路系統的過渡作用，規劃里程775km，路網密度1.17km/km2，如圖7所示。

5.適應性評價

中心城骨干路網容量比現狀增長35%。遠期在大力發展公共交通、采取小汽車需求管理措施的情況下，中心城公共交通比重將由現狀的30%左右提高到45%，中心城的道路交通量將增加到日均9 000萬PCU公里，比現狀增長20%左右。因此，中心城道路容量總體能夠適應需求的增長，服務水平比現狀有所改善，中心城飽和度在0.7～0.8左右。

中心城骨干路網規劃方案能滿足城市新的空間布局交通需求，形成多條中心城“十字”交通走廊的分流通道，緩解了南北高架、延安高架的交通壓力，加強了上海自貿區的骨干道路支撐，提升了自貿區與快速路系統、周邊片區聯系的便捷性。

（二）郊區骨干路網規劃方案

1.規劃目標

總體目標：響應“一帶一路”國家戰略，完善集疏運體系、對接長三角；應對上海全球城市定位，完善新城與中心城、新城之間快速通道；支撐新城和重點地區建設，構建新城獨立交通體系，適應人口導入及產業發展趨勢；基于公交優先國家戰略，提高公交分擔率，構建公交都市復合走廊。時間保障目標：新城內部出行的平均耗時小于30分鐘；新城對外交通“15、45、60”目標，即新城范圍內任何地點平均15分鐘上高速公路網、45分鐘可達外環高速、60分鐘可至臨近新城。過境交通穿越新城的平均耗時小于20分鐘。

2.規劃策略

從全球城市定位出發，應對機動化增長趨勢，協調綜合交通發展，從以下方面優化完善：一是響應“一帶一路”國家戰略，完善集疏運體系、對接長三角。加強南北向對外輻射能力，加快形成以“環線高速和出省段射線高速公路為主、地面高等級干線公路為輔”的對外集疏運通道，增強對外樞紐的輻射能力。二是應對上海全球城市定位，完善新城與中心城、新城之間快速通道。強化新城與主城區之間干線道路的服務能力，形成多通道多層次的交通格局；提升規劃既有公路功能，建立骨干道路與骨干公交的復合走廊。通過擴容、打通或新增的措施增加新城間的干線公路，形成新城間的交通聯系通道。三是支撐新城和重點地區建設，構建新城獨立交通體系，適應人口導入及產業發展趨勢。嘉青松等新城按照大中城市規模，構建獨立的功能完備、結構合理的骨架道路體系；構建新城城鎮化地區與郊區非城鎮化地區界限清晰的路網體系。四是基于公交優先國家戰略，提高公交分擔率，構建公交都市復合走廊。建設與新城發展相適應的多元化公交體系，優先發展中運量公交，引導出行向公交傾斜。新城與主城區間，通過多樣化的軌道組織模式（城市軌道交通、市郊鐵路），實現新城快速直達主城區。完善城鄉公交體系，加強新城與新市鎮間公交聯系。

3.路網規劃體系和技術標準

考慮上海高度城鎮化、城鄉一體化的地區特點以及高強度出行的交通特征，[9]形成公路與城市道路等級體系，如表4所示。

4.路網布局規劃

高快速干線公路為“一環、二十二射、二縱、二橫、多聯、多新城環”布局，共38條，約1 370.2km，其中高速干線公路953.3km、快速路416.9km，主要干線公路為“十一縱、十一橫”布局，共22條，約987km，次要干線公路為方格網布局，約1 610.4km。

結合骨干路網在市域布置骨干公交網絡，包括市域快軌網絡、城市軌道交通網絡、中運量公交網絡、公交專用道網絡4級體系構成。其中，市域軌道可考慮利用快速路、高速公路和鐵路走廊進行布設，如圖8所示；中運量公交依托主要干線公路、次要干線公路布置，可布置為高架或地面形式。

5.適應性評價

道路總里程較2009版增長431公里、約12%，在市域快軌、軌道交通網絡增長、公交分擔比增加的情況下，郊區骨干道路仍比現狀增長53%左右，路網總體飽和度能維持在0.7以下。如考慮未來由交通管理效率提高帶來的道路容量有10%～15%的增幅，路網飽和度基本維持現狀水平。

結合新一輪總規綱要提出的主城區外圍副中心、郊區綜合性節點城市，構建主城區外圍的快速半環路、5個新城快速環路，以及與主城區聯系的快速路通道，結合公交專用道布置構建復合交通走廊，強化以新城為核心的城鎮圈交通網絡，提升新城的區域核心功能。

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