社會組織在我國城市更新中的規劃作用與實施機制

邵任薇+林蕓

摘要：隨著我國大陸地區經濟的高速發展和城市化進程的加快，社會組織被賦予了更多參與城市更新和社區建設的期望，認同社會組織在我國的城市更新體系中是最具潛力的力量，研究社會組織在城市更新中的作用顯得尤為重要。從實踐角度而言，我國臺灣地區的社區規劃師制度經過近20年來的成功推行，為大陸地區推進社會組織在城市更新中發揮更具實質性的作用提供了三方面的啟示：一是引入社會組織的參與式治理，促進社會組織積極介入和扎根社區；二是重視培養專業人才，為社會組織發揮作用提供人力支持；三是發揮社會組織民情載體的作用，引導公眾參與。

關鍵詞：社會組織；城市更新；規劃師制度；社區營造

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2017.05.015

隨著我國大陸地區經濟的高速發展和城市化進程的加快，一方面，政府有意識地尋求更加長效而低成本的治理方式，社會組織被賦予更多參與社區規劃和城市更新的期望；另一方面，隨著社會公眾的參與訴求提高，社會組織在市場經濟高速持續穩定發展、社會逐漸轉型的契機之下迅速尋求發展機會。但是城市更新仍處于政府主導的模式之下，社區更新規劃類社會組織的作用依然大多數局限于理論研究和提供政策建議，未能實質性地參與到制度建設和規劃過程中去。毫無疑問，社會組織在我國的城市更新體系中是最具潛力的力量，因此研究社會組織在城市更新中的作用顯得尤為重要。上世紀末，我國臺灣地區開始引入“社區規劃師”制度，經過20余年的發展，這項制度在臺灣地區的城市更新歷程中發揮了舉足輕重的作用。本文將以臺灣地區的社區營造以及社區規劃師制度為例，著重探討社會組織在城市更新過程中的作用。

一、我國大陸地區城市更新中社會組織的發展概況

（一）社會組織在城市更新中發揮作用的現狀

從城市規劃類社會組織的工作內容來說，當前我國參與城市更新的社會組織類型有諸如中國城市規劃協會、中國勘察設計協會、中國建筑業協會等。綜觀此類社會組織在城市更新中的作用類型和工作概況，主要集中于促進行業發展、學術交流、政策落實響應等幾塊內容。以中國勘察設計協會為例，促進行業發展大致包括行業咨詢、行業培訓、行業調研、行業報告、行業評優、誠信建設等方面；學術交流包括展示城鄉規劃理論研究和實踐探討領域的最新成果，出版學術會刊和城市更新成功案例的作品集，舉辦國際城市規劃更新的交流活動；政策落實響應包括作為政府制定城市更新相關政策的智囊團和信息提供者、開展有限作用的政策評估，落實響應政府部門關于城市更新的主導性規劃意見。

此外，從地域差異的角度來說，我國城鄉之間經濟發展和公民參與文化存在較大差異，沿海和內陸之間的城市發展水平也存在差距。因此，我國大陸地區沿海的發達地區，北京、上海、廣州、深圳等城市的社會組織在城市更新中往往發揮更顯要的作用。在政策創新上也有較為先導性的試行，例如深圳已經率先試行社區規劃師制度并且取得一定成效。

（二）社會組織參與城市更新面臨的困境

1.社會組織難以在城市更新中發揮實質性作用

在我國的城市更新進程之中，政府主要扮演的是主導性的角色，社會組織是以服務角色為主的志愿性組織，兩者在行為策略上有根本差別。政府依靠強有力的政策、條例來規范城市更新中面臨的秩序亂象，相比之下社會組織的規范制度不具法定約束力，應更多地側重于民情民意的調查以及協調溝通。但上文提及當前我國大陸地區社會組織功能作用主要是促進行業發展以及學術交流，對于城市更新中的業務認證、爭議調解和項目咨詢等方面的作用力度不夠，而且難以充當各方利益關系溝通者和協調者的角色，因此當前大陸地區的社會組織暫未在城市更新中發揮更多實質性的作用。此外社會組織要求政府減少干預，呼吁政府為其“松綁”，給予更大的自我管理空間，然而又無法避免對來自政府的優惠政策和資金產生依賴，這種依賴影響了社會組織獨立行使職責，展開工作。從政府的角度來看，政府在社區治理過程中承載了過多的具體事務，[1]從控制型政府向服務型政府的轉型緩慢而曲折，對公權力的下放程度仍處于摸索階段，因而導致了社會組織在城市更新進程中自主性弱，作用發揮停留在理論研究層面或者扮演著“政府代言人”的角色，難以在城市更新的過程中發揮實質性作用。

2.社會組織在城市更新中脫離社區實際，公信力不足

從城市居民的角度來講，多數公眾對于社會組織缺乏信任，對社會組織的性質和工作使命不了解，因此參與度低，形成惡性循環，社會組織在城市更新中缺乏根基，與社區疏遠，難以具備良好的社區公信力和親民度。

社會組織雖然近年來發展壯大，但目前仍然作為政府在城市更新推進過程中的輔助性工具，在城市更新中難以發揮更大的作用。城市規劃是地區經濟發展、政策制定和實施的重要依據，某些地方政府往往一味追求大拆大建而輕視小規模、小區域的既有社區環境的營建和改造工作，忽略對傳統社區建筑風格的傳承和保護。社會組織也容易為了短期利益只注重協助推動政府的政績工程，而罔顧發揚社區的文化底蘊。因此，社會組織在城市更新中的公益性和人文關懷并不明顯，對社會底層以及弱勢群體的關注度不足，其在社區中的發展需要一個全新的突破口，才能發揮專業作用，倡導更加廣泛的社區參與。

3.社會組織缺乏城市更新專業人才

人才是社會組織發展的源動力。當前社會組織在城市更新中存在著少參與、不均衡、缺人才、不規范的問題，人才和志愿者的參與困境是當前社會組織在城市更新中發揮作用的又一困境和長期發展最大的挑戰。

與臺灣社區規劃師不同的是，當前我國大陸地區社會組織缺乏奉獻熱誠、熟知地區環境狀況的空間規劃專業者擔當起社區空間營造經理人的角色。當前服務于城市更新類社會組織的專業人才多是具有城市規劃經驗的專家學者，城市更新政策規劃多是由上而下地推進。然而熟知社區所在地特質與人文空間狀況的專門人才卻明顯不足，特別是缺乏城市更新所需要的公共關系專業協調者，因此社區群眾與政策推進者的溝通不足，社區居民往往是被動地接受城市更新的決策。endprint

此外，社會組織缺乏對城市更新相關的專業培訓。年輕志愿者協助社區參與城市更新時，除需具備空間領域的專業知識，也需要借助其他相關領域的經驗與專長，如談判協商技能、危機公關技能等。然而當前社會組織對志愿者的培訓不足，缺乏對其溝通、協調、整合能力的培訓，以至于無法建立起專業的城市更新社區規劃團隊。

二、臺灣地區社區規劃師制度在城市更新中發揮的作用

（一）臺灣地區的社區總體營造

20世紀90年代，臺灣地區正式引進社區規劃師制度，在此后近20年的城市更新和社區建設中，社區規劃師及其日益成熟的設計規劃團隊都發揮了不可磨滅的重要作用。臺北、高雄、桃園、新北等市，許多市區、街道，乃至文化創意園區的規劃和改建，都有社區規劃師的貢獻。

1994年10月3日，臺灣地區開始提出“社區總體營造”的理念，社區總體營造計劃借鑒了日本的“町造”、美國的“社區設計”和英國的“社區建筑”的概念，實行社區的改造計劃。旨在從文化生活的角度，提出經濟發展、政治進步等方面的問題及其對策，這個理念強調社區的生命共同體意識，注重社區參與和構建社區文化。

1.以臺北市為首的《地區環境改造計劃》

率先貫徹落實“社區總體營造”這一理念的是臺北市1995年開始推動的《地區環境改造計劃》，目的在于引導市民通過民主的方式表達對社區生活環境的訴求，由專業的社會組織與社區規劃師進行匯總、整理和研討，形成具有實際可操作意義的方案。臺北城市管理部門每年編列經費預算，鼓勵社會組織主動研究并提出改造社區公共環境的規劃方案，通過審批并開始施行。這一規劃過程主要是建筑空間規劃的專業人才參與，通過社會組織與公共部門的協商來打造宜居的人性化都市，政府也寄希望于以此促進社區居民的社區參與，強化社區意識，提升社區環境生活品質。

2.社區總體營造計劃執行困境與突破

《地區環境改造計劃》的初始，規劃提案的大多是社區鄉里基層建設的小項目，并且在推動過程中，也出現了一些規劃與建筑執行之間的矛盾。

首先，官僚體系錯綜復雜，與民意溝通困難。當社會組織做好規劃構想，在工程開始施行之后，卻常常發現規劃構想很難被納入到公共部門的實際操作中，比如工程造價過高、預算難以支持、后續的管理維護難以跟上等現實問題。另外，公共部門之間的溝通與協調也出現困難。長此以往，由于經歷繁雜的協調過程，居民投入規劃的熱情慢慢消耗，甚至演化成對于公共部門官僚體系的不滿和失望，社會組織與公共部門會交互指責。

其次，社區意見難以協調整合。協調居民意見本身就需要耗費大量的時間與精力，特別是社區規劃在地方政治與選舉的沖擊下，社區發展協會與公共部門的利益和立場常有沖突，由此一來社區的意見更難得到溝通和整合。此外，有許多迫切需要進行環境改造的弱勢社區，卻難以找到專業協助，常常依舊是無人問津的局面。[2]

基于以上種種原因，《地區環境改造計劃》并未取得顯著的效果，“可是無可置疑地刺激和造就了許多關心小區環境課題的小區規劃師、文史工作室和小區環境工作社團”。[3]于是，臺灣開始積極推動社區規劃師制度，要求社區與專業人士通力合作，共同推動城市更新與社區改造，積極倡導公眾參與，促進社會公眾、專業規劃師與社會組織的協同規劃。

（二）臺灣社區規劃師制度的建立和推行

1.角色定位

臺灣社區規劃師的角色介于政府和社區居民之間，社區規劃師團隊的組成包括多個建筑師事務所、空間設計或環境設計等學術團體、設計或景觀顧問公司，以及其他專業的個人。社區規劃師的基本特質是要擁有環境空間的專業背景，發揮其在改善社區空間規劃方面的專業職能素養。

臺灣社區規劃師另外一項十分重要的特質是“在地化”，要求社區規劃師對其服務的地區有深厚的地域情感和深入的了解。因此，這些社區規劃師大多數都在社區有服務經驗，能夠及時評估社區更新規劃的迫切性；對社區有濃厚的情誼，能夠給出符合社區實際情況的專業性評估意見；亦可凝聚社區民眾意見，給出提高社區空間環境品質的規劃計劃。

2.職位簡介

臺灣社區規劃師的工作范疇如下：提供社區服務，為社區居民提供居住環境、空間規劃相關議題的咨詢；挖掘地區發展和城市更新過程中的問題，調研、收集、匯整社區居民意見，協助社區擬定“地區發展計劃”；參與都市發展的議題研討會，應邀擔任咨詢專家出席有關社區發展、城市更新的相關研討會議，提供對于城市更新計劃的專業意見；參與建設社區規劃服務中心，參與服務中心的資料整合，籌劃相關事務。例如，舉辦相關的居民參與會議，開展發展計劃，參與服務中心的會議與活動，接受社區服務中心的媒體邀請；負責社區規劃師專屬網頁的日常維護管理和專題板塊制作。[4]

第一屆社區規劃師的設置是在1999年，所有社區規劃師均為“服務職”，即由政府部門提供職業經費。之后，臺灣地區逐步推進社區規劃師由“服務職”到“榮譽職”的轉變，將社區規劃師作為一項更加完全的公益事業推進。由“服務職”向“榮譽職”的漸進轉變，目的在于促進社區規劃師的服務能夠專注于社區事務和專業領域，更加凸顯其社會服務的價值，另外也由于管理部門無法承擔所有的工作經費，通過轉化為“榮譽職”，在經費有限的情況下逐步提高社區規劃師的數量。

（三）以社區規劃師為主體的社會組織在臺灣地區城市建設中的作用

1.促使城市更新體系臻于完善

社會組織在推動社區規劃師制度的成熟，促進城市規劃體系中政府與社區的連結方面貢獻了巨大作用，推動了我國臺灣地區在城市更新過程中公眾參與的協同式規劃體系構建。

第一，參與政策制定，提供專業性援助。臺灣社區規劃師的團隊成員大多數是建筑、設計、空間規劃的專家學者，在社區規劃師制度的制定、規范、執行和監督過程中發揮強大的專業支持作用。主要包括：在政策的籌劃過程中推動進程，為政策修訂過程提供專業意見，參與政策的執行如受政府的委托推廣宣傳政策、開展知識普及和教育活動等。此外，也包括參與政策評估的環節以提高政策制定的效率，并作為政策監督的有效力量，以保證政策執行的公平性。endprint

第二，凝聚社會力量，擴寬群眾參與的渠道。社區規劃師團隊因其在地化特質，對所服務地區的風土人情十分了解，社區規劃師作為在地化社會組織成員，需要全身心融入到當地社區和民眾中，充分體察民意，成為社區與政府的“溝通中介”，并且善于將民眾的訴求進行匯整反映至公共部門輔助決策。另外，社區規劃師還為民眾提供專業咨詢的渠道，例如城市規劃師網站的設置、提供在線咨詢服務、為民眾答疑解惑，通過這樣的出謀劃策，底層民眾可以直接或者間接地參與到政策中來，使得民意可達，制度合理。

第三，促進社區的精神文明建設。社區規劃師制度在臺北、新竹、苗栗、臺中、南投、云林、臺南、金門、彰化都有實踐。社區的更新不僅體現在社區環境空間質量的提升，也在于文化活動的豐富，如桃園縣大溪和平老街的風華重建、嘉義縣東石鄉三合院田園風情的再造、宜蘭縣礁溪玉田文化產業的開創等。

2.為社區規劃和城市更新的與時俱進加注活力

從縱向的時間跨度來看，自臺灣地區開展社區總體營造以后的10年間，社區規劃制度在其發展中體現了政策與社會發展協同進步，體現了“政策在不同的時代背景中得以長久的自適力”。[5]這種與時代步伐協同的自適力，有絕大部分的原因得益于社區規劃師作為社區建設更新過程中的職業經理人，對地域發展的敏銳和專業的判斷，使得社區規劃政策與時俱進。

社區規劃師團隊基于其服務社區的使命、宗旨，善于從地域特色出發，從文化角度切入社區規劃，促進了城市更新中利益導向型的開發建設向文化社區營造的轉變。這是基于社區規劃師對于所服務地區的強烈價值認同與情感紐帶，因而較之公權力管制的城市建設更具有人文關懷與可持續發展的動力。文化生活方面的社區營造體現在社區民俗活動的開發與傳承、地方產業的文化創意包裝、特色建筑風格和古跡維護等方面，例如：宜蘭縣礁溪鄉玉田社區的“弄獅”民俗的傳承、高雄橋頭糖廠的建設等。[6]

社區規劃師團隊作為凝結政治、經濟、文化與社會力量，推進“自下而上”的社區規劃手段的典范，包含了兩個層面的內容。一是“社區賦權”，[7]在社會組織與政府雙管齊下的精英治理下，促成民眾自立、自助參與到社區建設中，由社會組織、志愿者來促進弱者和弱勢社區的權利意識，包括提供民意、參與社區規劃等；二是“城市動員”，即在開發和建設的過程中，居民參與實質上是成為了一種新的人際關系，重構了新的公共精神。

21世紀以后，資本的全球化運轉和信息時代的來臨，現實意義上的“空間”與“居住”的概念逐漸淡薄，而“虛擬社區”的議題成為全新的考量，加上自我價值和個人尊嚴被放大，引發了人們對社區的重新思考界定。以社區規劃師團體為主體的社會組織參與社區建設的維度和手段更加多樣化。這些變化體現在利用網絡社交媒體平臺了解民意，也體現在，借由新媒體的快速發展，社區信息的傳播力度與深度與過去不可同日而語，而這些變化必將為社區規劃和城市更新的與時俱進增添強大的活力。

三、臺灣地區社區規劃師制度對大陸地區的啟示

（一）在我國大陸地區推行的可行性

1.城市化進程的加快和公眾參與訴求提高

隨著城市化進程的加快，城市更新中的一系列問題也逐漸映入公眾視線。例如，城市政府、專業者與民眾如何互動？空間與資源在競合的狀態下，地方特色要如何彰顯？城市風貌要如何塑造？此外，公眾對于自身所居住的環境有了更高的要求，社區孕育的“草根力量”正在崛起。在網絡社會的沖擊下，社區居民對于塑造一個宜居的、人性化的社區有著自己更多的思考，并且對于參與城市更新的意愿越來越大，對于便捷有效的發聲渠道的需求也在不斷上漲。

健康的社區應具有自我組織和自我管理的能力，這是社區得以持續發展的內在驅動力。[8]在居民參與訴求提高的輿論環境之下，成立以社區規劃師團隊為主體的新型社會組織，或是在現有的城市更新社會組織之下培育起優秀的社區規劃團隊，將極大地增長社區自我組織和管理的能力，并且釋放社會力量，這有利于社區居民有效傳達自我需求給決策者，使其以更加積極的行動面對治理手段的匱乏并進行更低成本的社會治理。

2.城市規劃的轉型

當前大陸地區城市更新的現狀，很多地方仍然停留在注重物質性開發的短視階段，城市更新項目往往是大范圍的拆遷或修補的模式，因而也由此滋生了很多社區與政府部門的矛盾，包括拆遷行為中釘子戶治理困境等。這些問題難以有兩全其美的解決方法，但社會組織往往可以從中潤滑，協調各方利益。在諸多現狀問題的沖擊下，城市管理者們也在尋求一個更重人文關懷的施政方式，例如改變強硬手段的拆遷修補，以保留地域文化和傳統文化的規劃代替之；又如改變單一注重利益的物質性開發，輔之以民俗傳承的文化創意園區建設。這都需要社區規劃師團隊擔當起考察、規劃、推動人文社區建設的專業經理人角色。

總之，借鑒社區規劃師制度，能夠有效地促進我國現在“大拆大建”的城市更新模式向更具人性化和更有溫度的方向改造轉變。

（二）對大陸地區城市更新的啟示

綜觀我國大陸地區當前社會組織的現狀及其困境，社會組織在城市中發揮的作用仍然比較有限。近年來在上海、深圳等地也開始推行社區規劃師制度，并取得了初步成效，但總體來說，由于空間背景和政策環境的區別，臺灣地區與大陸地區的實施效果也具有明顯的差異。臺灣地區社區規劃師制度的大背景是城市建設已經基本完成，具備較完善的信息化水平，社會公眾自我推動實施的力度比較大，社區規劃師重視與公眾的溝通協商與意見整合。而反觀大陸地區的社區規劃師制度，更多地借助來自政府自上而下的行政力量的推動，側重于技術方面的溝通，解釋國土政策和提供規劃咨詢等，很少著眼于小規模和小范圍的既有社區環境的建設和改造，主要工作內容是推進政府重大項目在基層社區的落實。而且社區規劃師較少能夠發動公眾參與，協同進行社區更新。借鑒臺灣地區的社區規劃師制度在城市更新中發揮作用的經驗，對我國大陸地區在城市更新中的社會組織作用提出如下三方面建議：endprint

1.引入社會組織的參與式治理，促進社會組織積極介入和扎根社區

針對城市更新體系中社會組織與政府相脫節、規劃與經營相脫節的現狀，應引入社會組織的參與式治理，發揮其提供政策建議，監督政策施行、評估政策過程的作用，使其在表達專業意見、籌辦社區活動，參與城市更新和城市規劃時有更多的自主權，因地制宜開創多種社區治理的新模式。

另外，針對社會組織與社區疏離，難以發揮實質性作用的現狀，可以學習臺灣地區的社區規劃師制度中社會組織認養社區的做法，社區規劃服務中心鼓勵NGO、NPO組織認養行政區，以行政區劃為范疇開展社會組織工作，以潛在的“社區負責制”促進社會組織對社區的積極介入。這樣的舉措不僅促進社會組織參與到更加廣泛的城市更新事務中，也促使社會組織具有更穩固的“在地化”根基，發揮更多便民利民的作用，使其根據社區的實際情況，進行更加準確的信息咨詢，提供更有實踐意義的政策建議。

在城市更新中，社會組織應該根植于社區實際，深入社區居民的生活中，在實地考察中深入了解居民的真正需求，在實際行動中取得公眾的認可與協作，只有這樣，才能取得社區居民的信任，逐漸建立起良好的公信度。有了立足于社區實際的基礎，社會組織參與制定的城市更新政策才具有可操作意義，才能真正在城市更新過程中為居民謀取利益，為社區建設起到積極的促進作用。

2.重視培養專業人才，為社會組織發揮作用提供人力支持

社會組織要有活力的長久發展，需要有熱情的新鮮的投入。政府可以有導向性地放開規劃市場，以鼓勵年輕的專業人才投入到空間規劃、環境建設的相關職業中來，為社區規劃師提供“榮譽職”的資金補貼，讓人才沒有后顧之憂地從事到熱衷的事業中，這在前期推行社區規劃師制度是十分有必要的。另外，可以借鑒臺灣地區施行“青年政府規劃師培養計劃”，以社會組織為載體，為青年社區規劃師或者是經驗不足的從業者提供培訓學習的機會，相較學校的理論教育，青年社區規劃師培養計劃置身于社區之中，可以提供更加具有實踐意義的經驗。

3.發揮社會組織民情載體的作用，引導公眾參與

目前，公眾參與仍處于“象征性參與”的層次，[10]社區居民長期處于自上而下的權威統治之下，對公共領域還比較忽視和疏離。社區規劃師團隊要做到融入社區民眾，既要充分考慮地方的歷史淵源、風俗傳統、環境變遷，更要深入體察民意，回應城市更新中的底層訴求，將訴求進行專業整合后反饋至決策者，以此促進公眾協同參與城市更新規劃。雖然在城市更新中加強公眾參與的議題早已屢見不鮮，城市更新方案也在一定程度上更加注重滿足居民的參與訴求，但是鮮少明確參與的對象，也缺乏有效的參與能力的培訓。同時，公共參與停留在規劃展覽或者一般的問卷調查的方式，內容也僅限于規劃知識的普及和傳播，還難以形成長期有效的公眾參與城市更新進程的實施機制。

因此，應發揮社區規劃師為主體的社會組織作用，在城市更新的初始階段，通過社區規劃師組織公眾參與，解釋規劃的相關內容，針對民生需求和區域發展愿景，了解社區公眾的意見以及規劃的意愿，鼓勵公眾參與城市更新和社區規劃；在城市更新的過程中，社區規劃師能夠組織公眾的力量監督改造工程的實施，防止在更新過程中規劃走樣并避免工程爛尾或者發生貪腐牟利現象；在城市更新完成后，社區規劃師能夠在社區重建中發揮重要作用，通過組織社區公共活動，引導公眾參與社區建設，打造社區公共空間，以促進居民盡快建立社區認同感和歸屬感，從而推動社區自治的進程。

說明：本文是2013年度國家社科基金項目“城市更新中的社會整合機制研究”（13CZZ036）資助的階段性成果。

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