農民工市民化社會公正機制探析

摘 要：當前農民工市民化既面臨著前所未有的機遇，同時也存在諸多困難，必須政府、企業、社會、農民工各主體形成合力共同推動。提升農民工市民化的博弈能力，構建公正的利益平衡機制；在初次分配領域，堅持按貢獻分配的原則，在再分配領域建立公平的分配機制；基于農民工弱勢地位，構建致力于提高其造血功能的補償機制。

關鍵詞：農民工市民化 利益均衡 公平分配 補償

2013年中央城鎮化工作會議提出城鎮化的首要任務是推進農業轉移人口市民化以來，國務院和有關部門加強頂層設計，積極推進。2014年制定了《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》，確定農業轉移人口市民化目標任務；2015年調整城市規模，出臺戶籍制度改革的文件；2016年出臺《居住證暫行條例》，推動基本公共服務全覆蓋等等。通過一系列文件的頒布，農民工市民化的頂層設計基本完成，下一步的關鍵是要將中央精神落地，推動農民工市民化取得重大突破和決定性成功。這就需要構建農民工市民化社會公正機制，保證農民工的平等發展權。

一、農民工市民化利益均衡機制

利益均衡是社會和諧的基礎，利益失衡必將帶來社會的失序和動亂。構建農民工市民化利益均衡機制，首要的是保證農民工在政策決策、城市管理和工資議價中的話語權利。實踐中在有關農民工市民化的政策制定、城市管理乃至工資議價中農民工處于缺席或失語的境地。以相關政策的制定為例。現有關于農民工的政策主要由政府決策部門在吸納專家學者意見的基礎上予以制定。這種政策制定的程序和方法帶來諸多問題。一方面，決策主體單一且主要不是直接利害關系人，使得決策缺乏民主性，制定出的政策難以保證執行；另一方面，專家學者或者常于理論建構，或者只對部分地區或部分主體信息有一定的掌握，故而依賴專家意見作出的決策缺乏嚴格的科學性。科學的政策必須建立在充分掌握相關信息的基礎上，而不是閉門造車。英國福利專家N·巴爾曾就中國社會保障政策的制定提出要有 “充分的數據”的建議。在他看來，“如果沒有可靠的信息采集，就不可能制定有效的政策。” [1]充分而可靠的數據只有至少在搜集所有相關利害關系人的信息和訴求之后才能得到，否則，制定的政策或者只能滿足局部的需要，或者因為追求理想化而脫離實際。

1.一般來說，完整的利益均衡機制應涵蓋政策的制定、執行和監督等環節，具體包含權利保障機制、訴求表達機制、利益協調機制、矛盾調處機制、評價監測機制等五個部分。 [2]結合我國農民工市民化的實際情況，重點要確立各相關利害關系人特別是農民工的利益主體地位，并確保其利益表達渠道的暢通。

2.首先，建立一個包括國家、地方、企業和農民工在內的多元參與主體結構是實現農民工市民化社會公正的主體條件。在多元參與主體結構中，國家顯然要扮演非常重要的角色。國家的價值取向是社會秩序與穩定，農民工市民化既是經濟問題，也是重大的政治問題，因此，在農民工市民化問題上，國家應該秉持積極的態度，扮演好其重要的組織協調者和最終決策者的角色。國家首先要考慮農民工的利益，這既是維護農民工基本權利的需要，也是制定農民工市民化政策的要義。同時，國家還必須考慮農民工的相對方——政府和企業的利益。一方面，國家的方針政策主要依賴于地方得以落地，地方對農民工市民化政策的態度和積極性決定政策落地的程度。同時，國家和政府在事權和財權的分配上也存在一定的利益沖突；另一方面，國家發展經濟要依靠企業主，并需要培養中產階級或者先富起來的階層，并保持這個階層不斷壯大，故而，政府還必須保證企業主的合法合理的利益。[3]

3.其次，保證各方主體利益表達的通暢。構建農民工市民化社會公正的利益均衡機制的關鍵就是建立一個開放的溝通行動系統，讓利益關涉各方的利益訴求得到充分表達，并通過特定的平臺進行公開的辯論或爭論以實現利益的相對一致。為此，國家要讓相關利益各方都能走進政府的決策部門并實際參與政策決策過程。企業主、農民工的利益代表者能夠進行雙方的利益信息交流；地方政府通過這個渠道可以表達地區利益；國家在各方利益信息充分獲得的基礎上進行宏觀統籌，設計對各方利益都有保護、傷害盡可能小、在短期內操作性強的政策。

構建農民市民化社會公正的利益均衡機制尤其要注意保障農民工的參與權和利益表達的通暢。一般而言，農民工的利益表達有制度化表達和非制度化表達兩種方式。實踐中制度化利益表達遠不能滿足農民工的需要，建立制度化的利益表達渠道勢在必行。一方面，從農民工的角度來說，充分利用現有體制內的社會組織和成立各種專門性或綜合性的農民工自治組織作為利益表達的載體，向政府決策部門、執行管理部門和企業傳達自己的利益訴求。另一方面，就決策和管理部門而言，在涉及農民工重大利益問題上要通過建立聽證會、懇談會、意見征求等制度主動征求農民工的意見和建議，聽取他們的心聲。

最后，建立多層次的利益均衡機制。農民工維護自己權益，爭取利益最大化必須全程參與利益分配的決策、執行和監督等過程。整個過程中農民工與不同主體之間有著不同的矛盾和關系，包括農民工-決策部門-地方管理部門-企業之間、農民工-城市管理部門-企業之間、農民工-城市管理部門、農民工-企業之間的矛盾與關系等，針對以上不同的關系，要建立不同的利益協調機制。

二、農民工市民化公平分配機制

公平的利益均衡機制是農民工充分表達訴求，為自己爭取利益的重要手段和保障，具有典型的程序公正特點，但程序公正并不必然帶來結果的公正，因此，還必須建立農民工市民化公平分配機制，確保農民工獲得與市民平等的發展權。一般來說，實現社會公平分配的主體可以是市場、政府和各種盈利機構和非盈利機構，在不同的分配領域該三種力量發揮著不可替代的作用。初次分配領域主要依靠市場機制進行分配，再分配領域政府發揮主導作用，第三種力量是一種非制度性的補充分配。農民工市民化的公平分配機制主要包括前兩者。

1.初次分配領域堅持按貢獻分配原則。初次分配領域參與分配的主體包括勞動者、企業和國家三方，其所得分別表現為工資、利潤和稅收。遵循市場規律，初次分配主要根據要素在生產過程中的貢獻來對企業和勞動者進行分配。我國實行的按勞分配為主，多種分配方式并存的分配制度體現的就是按貢獻分配的原則。實踐中，由于國家、企業和勞動者力量對比的不同，客觀上存在著分配不均等的現象。總的來說，相對國家和企業而言，勞動者收入占比份額偏低并呈下降趨勢。根據國家統計局的數據，上個世紀九十年代初以來勞動報酬占比份額總體持續下降，從1995年到2007年，勞動報酬占比由51.4%降到39.7%。與此同時，資本所得則從36.3%提高到46.1%，提高近10個百分點，而政府僅生產稅凈額占比就由 12.3%提高到14.2%。[4]學者張車偉、趙文將雇員經濟部門與自雇經濟部門分開核算，得出2014年勞動報酬占比僅為31%，而資本所得占比達36%，間接稅占13%，自雇經濟部門收入約占20%。并認為，造成勞動報酬占比下降的主要原因在于農業轉移人口的出現。[5]勞動報酬占比過低，是當前我國貧富差距持續拉大，社會公正問題凸顯的重要原因，也是農民工市民化的重要障礙。構建農民工市民化社會公正機制必須在初次分配領域提高勞動報酬比重，體現勞動力的價值。一方面，政府要制定合理的稅收標準，避免與民爭利，并通過提高最低工資標準來增加初次分配中農民工的所得，使其工資報酬與其對產出的貢獻相匹配；另一方面，鑒于勞動者的議價能力總體上低于資本方議價能力可能是我國勞動報酬份額長期低于公正的基準勞動報酬份額的一個重要原因 4[6] ，故還需建立政府、企業和工人代表參與的工資協商機制，增強勞動者議價能力，提高農民工勞動報酬比重。同時，面對企業不簽訂勞動合同、延長勞動時間、拖欠工資等行為農民工自身要積極通過法律途徑維護自己的權益。endprint

2.再分配堅持公平的原則。初次分配領域按貢獻分配原則體現效率優先的價值取向，由市場機制決定農民工的工資和企業的利潤分配，必然帶來收入差距的擴大。因而，必須運用有效的財政政策，充分發揮稅收、社會保障和轉移支付等對收入分配的調節作用，達到公平分配的目的。

首先，農民工的主體是受雇于用人單位的產業工人，針對初次分配領域勞動報酬占比過低，而資本所得和國家稅收比重過高的問題，通過稅收制度改革，提高包括農民工在內的工薪階層所得稅起征點，促進更多的農民工進入中等收入水平，對低收入農民工實施稅收減免政策，保障其基本需要的滿足，同時，提高資本所得稅，降低國家稅收比重。

其次，當前農民工的社會保障體系遠不完善，相較于市民有很大的差距。總體來看，費率高、保障不力、轉移接續困難成為農民工社保積極性不高的主要原因。充分發揮社會保障的社會穩定器作用，必須提高費率，加強法律保障，實現全國統籌。

最后，農民工和市民在基本公共服務享有上的不公成為學界關注的重點，甚至有學者直言農民工市民化就是要實現基本公共服務的均等化。當前在農民工及其子女的教育、就業培訓、醫療衛生、養老服務、社會救助、住房保障等基本公共服務上農民工與市民都有較大的差距，必須充分利用政府的轉移支付助力農民工基本公共服務的均等化。

三、農民工市民化補償機制

公正的基本含義始終是得所應得。完整的得所應得必然包括對未得所應得的補償。農民工現象和群體是未得所應得的產物，主要由于制度和政策等外在因素的剝奪，農民工成為社會性弱勢群體。實現農民工市民化就必須遵循矯正正義的原則對農民工進行補償。

構建農民工市民化補償機制需要明確補償的目的和基本原則。農民工弱勢地位的本質是獲取利益能力的相對低下，因此對農民工的補償不是簡單的資金或物質的幫助，而是通過為其提供資金、知識、技術、機會及其他必要資源的支持， 提高農民工的造血機能，促進農民工建立自我發展機制，進而提升其獲取利益的能力。

對農民工的補償要堅持適度性原則。他山之石，可以攻玉。美國在上個世紀 60、70年代以來實施的肯定性行動計劃可以為我們提供經驗和教訓。該計劃旨在通過傾斜性公共政策和法律消除弱勢群體在就業和教育領域受到的歧視和不公平待遇。該計劃的實施取得較好的社會效果，但卻引起白人的抗議和關于“逆向歧視”的爭議。反對者認為配額代表制使原本不符合條件的人得到了錄用或提升，侵蝕了維持一個健康的民主制度所需要的品德、認同和習俗，并構成對無辜者的“逆向歧視”。[7]美國的肯定性計劃的負面作用提示我們在對農民工這一弱勢群體進行補償時要遵循適度性原則，不能將群體標簽化，以歧視反對歧視。

首先，對農民工及其子女的教育補償。相對于市民而言，農民工及其子女在教育活動中獲取和占有教育機會、教育資源和教育權利方面處于相對不利境地，該狀況影響到農民工就業能力的提升，并可能造成農民工弱勢地位的代際繼承。對農民工的教育領域利益分配進行適度“傾斜”，可以通過教育機會和教育資源的再分配，增進農民工及其子女的教育利益，縮小因社會政治經濟等原因所導致的結果差距，促進其改善生活機遇和向上流動。[8]對農民工及其子女的教育補償形式既有對農民工及其子女教育進行的資金補助，更重要的是針對農民工子女的學業困難、教育融入困難等進行有針對性的幫扶。尤其要注意發揮社會組織的作用，由社會組織通過政府購買的方式，具體實施對農民工子女的學業和融入的幫扶。

其次，就業補償。農民工獲取利益能力低下與其就業劣勢不無關系。就業劣勢直接導致初次分配中農民工的不利地位，并嚴重影響農民工市民化的意愿。有學者研究表明，只有50.5%的農民工有市民化意愿，49.5%的農民工并無市民化意愿。[9]影響農民工市民化意愿的最重要因素就是就業，農民工根據過往的就業經驗和對自身能力的判定對市民化后的就業前景并不看好導致意愿的低下。因此，推進農民工市民化必須對其進行就業的補償與扶持。一方面通過職業培訓，提高其就業能力；另一方面，取消勞動力二級市場，幫助農民工獲取就業信息，進行就業指導，同時，對特定職業放寬進入條件并給予其特殊保護和援助。

民工是社會轉型期一個特有的、過渡性現象，具有鮮明的中國特色。當前，實現農民工市民化迎來前所未有的機遇，也面臨諸多挑戰。最根本的就是要改革現有的利益分配格局，保護農民工平等的發展權，這就需要構建農民工市民化社會公正機制體系。唯有如此，才能在發展中實現農民工作為階層的消亡，使農民工現象和群體真正成為歷史。

參考文獻：

[1] [英]N·巴爾.2002，福利國家經濟學：對中國社會保障制度建設的一些建議[J].國外社會科學，2002，（3）.

[2] 但云聰.構建和諧社會應當建立完善的利益均衡框架[J].江南論壇，2007，（2）.

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[5] 張車偉，趙 文.如何實現居民收入增長[J].北京：勞動經濟研究，2014，（6）.

[4] 張照俠.勞動報酬占比對收入不平等的影響研究———基于產業結構轉變的視角[J].經濟問題探索，2015 ，（ 5）.

[7] 謝治菊，李小勇.美國肯定性行動計劃及其對我國弱勢群體政策的啟示[J].貴州民族大學學報（哲學社會科學版），2017（1）.

[8] 衣華亮.教育公平實現中弱勢群體利益補償機制的政策分析[J].閱江學刊，2009，（10）.

[9] 王曉峰，溫馨.勞動權益對農民工市民化意愿的影響——基于全國流動人口動態監測8城市融合數據的分析[J]. 人口學刊，2017，（1）.

作者簡介

汪瓊枝（1974-），女，湖北仙桃人，北京建筑大學副教授，博士，從事馬克思主義政治哲學和思想政治教育研究。endprint